论加强和创新社会管理中的审判职能作用

叶 青

一、问题提出的背景分析

中国当前面临着这样一些迫切的、公众反应激烈的经济发展过程中的问题：贫富差距拉大，未能形成公平的分配制度；社会事业滞后，未能建立惠及全民的大社会保障体系；公众幸福感下降，未能解决最基本的民生问题；环境污染加剧，高投入、高污染产业层出不穷，食品、水、空气被污染，开发和环保的尖锐矛盾一触即发，由此带来一系列群体性事件；社会腐败向纵深发展，腐败不仅仅发生在经济领域，更深入到吏治腐败、司法腐败和舆论腐败，这三种腐败直接与体制缺陷相关。在社会管理方面，虽然经过多年的探索实践，我国初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，社会总体既充满活力又和谐有序，广大人民群众安居乐业，但与此同时，我国正处在改革发展的关键时期，社会矛盾多样多发，社会管理难度明显加大。随着我国综合国力不断增强、国际影响力不断上升，我国发展的内外关联度越来越高，受国际政治经济因素影响的程度越来越深，在国际上碰到的矛盾和问题越来越复杂，外部压力明显增大。除此之外，国内影响社会和谐稳定的因素明显增多，特别是国内问题与国际问题相互关联，既有矛盾和新的矛盾相互交织，现实社会与虚拟社会相互影响，政法工作面临一系列新挑战。

2011年，因征地拆迁、企业改制、劳动纠纷、社会保障、环境污染、非法集资等引发大量矛盾，进京上访明显增多；群体性事件（因不满村干部对土地处置、财务、换届等事件问题而引发的广东乌坎村事件）、个人极端事件（藏区僧侣自焚，暴力抗法）、安全生产事故（重特大煤矿爆炸死亡事故）、公共安全事件（7·23动车追尾事故、11·15特大火灾事故）时有发生，社会反映强烈；一些地方、领域违法犯罪活动猖獗，特别是黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪、涉众型经济犯罪、拐卖儿童妇女犯罪等，严重危害社会治安，影响人民群众安全感。我们还要看到，2亿多流动人口和1亿多农村留守儿童、空巢老人、留守妇女，相当一部分还没有享受到应有的基本公共服务，由此引发不少不容忽视的社会问题；还有部分群众的正当利益诉求得不到及时回应和妥善解决；特殊人群服务管理不到位的问题相当突出；党的领导和政府管理在非公有制经济组织、新社会组织中总体还比较薄弱；微博等互联网工具快速发展，虚拟社会对现实社会的影响越来越大，信息网络管理任务异常艰巨。这些矛盾和问题交织影响，使社会潜藏着诸多风险隐患，加强和创新社会管理面临前所未有的挑战。原有的社会管理理念思路、工作方法手段不适应，社会管理服务水平不高，执法能力不强，执法作风不硬等，严重影响执法公信力。

作为执政党的中国共产党面对新形势、新情况，明确提出加强和创新社会管理无疑是极具时代价值和历史意义的新课题。

二、最高人民法院的立场与工作指导思想

2011年3月2日，最高人民法院党组召开会议，认真传达学习胡锦涛总书记2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班讲话精神。最高人民法院王胜俊院长强调，各级人民法院要认真学习、深刻领会中央领导同志重要讲话精神，充分认识到此次研讨班对于进一步紧紧抓住和用好我国发展的重要战略机遇期，推动科学发展，构建和谐社会，维护社会稳定，提高党的执政能力，保持国家长治久安的重大指导意义，充分认识到人民法院在加强和创新社会管理中的重要地位和作用，通过发挥审判职能作用，为建设中国特色社会主义社会管理体系做出积极贡献。

王胜俊院长在讲话中具体要求：各级人民法院要以执法办案为立足点，着力化解社会矛盾、维护社会稳定；人民法院加强和创新社会管理，必须依法审理、执行好案件；在执法办案中，要更加注重把握宽严相济的刑事政策，充分发挥刑罚功能，进一步做好少年审判工作，积极参与特殊人群帮教管理、社区矫正、社会治安综合治理等工作，努力维护社会稳定；要更加注重最大限度化解社会矛盾，把“调解优先、调判结合”工作原则贯彻落实到执法办案每个环节，进一步健全人民调解、行政调解、司法调解联动的“大调解”工作体系，尽力把矛盾解决在萌芽状态，实现“案结事了人和”；要更加注重最大限度促进社会公平，依法妥善处理企业改制、征地拆迁、环境保护、城市公共服务管理等领域的矛盾纠纷，监督支持行政机关依法管理社会事务，为社会建设创造良好法治环境。1

最高人民法院还要求，要以能动司法为切入点，着力规范社会活动、预警社会风险；要切实加强审判指导，根据社会管理的新情况、新问题，完善有关司法政策，及时制定司法解释，加强案例指导。为解决法律统一适用、同案同城不同判的问题，最高法院2010年11月26日印发了《关于案例指导工作的规定》，2011年12月21日又发布了第一批指导性案件。它对诸如浙江省所发生的一系列集资诈骗案的审理就很具指导价值。2009年浙江丽水杜益敏集资诈骗7亿元终审被判死刑；温州高秋荷和郑存芬都因集资诈骗1亿多元被判死刑；2010年绍兴赵婷芝非法集资2.7亿元被判死缓；台州王菊风非法集资4.7亿元被判死刑；温州陈少雅非法集资5亿元被判死缓；2011年丽水银泰非法集资55亿元案中的主犯被判死刑。然而，2012年金华诸暨市吴英集资诈骗3.8亿元案二审被判死刑，现在由最高人民法院进行死刑复核，最终是“杀还是不杀”引起了社会广泛的关注，2所以，案例指导制度的推出对满足社会管理的司法需求是必要的。同时，切实加强司法建议工作，对在审判、执行、信访等工作中发现的社会管理方面的问题，及时向党委、人大、政府及有关部门提出有价值的建议，堵塞社会管理漏洞，推进社会管理创新，收集整理反馈各方面意见，为人民法院制定司法政策和司法解释具有重大参考价值。

随着近年来我国经济社会的快速发展，各种社会矛盾累积叠加，敏感性、关联性、对抗性日益增强，涉法案件逐年增加。各级法院案多人少的矛盾十分突出（2011年1至11月，全国法院受理各类案件1110多万件）。2011年，上海市法院共受理各类案件42.20万件，审结42.27万件，同比分别上升1.3%和1.5%，同期结案率为100.2%。其中，受理各类一审案件28.56万件，审结28.60万件；受理各类二审案件2.40万件，审结2.39万件，改判发回率为8.0%；存案3.64万件，同比下降1.9%；91.7%的案件经一审即息诉，经二审后的息诉率为98.8%。3为扎实有效推进社会矛盾化解，最大限度维护社会和谐稳定，最高人民法院和地方各级人民法院纷纷转变理念（变被动司法为能动司法），主动出击（下基层进社区单位），不断创新，全面构建多元化纠纷解决机制，积极参与社会管理创新实践，如巧借“外力（人大代表、政协委员旁听庭审并做调解工作）”为“内力（调解结案）”；搭建平台（建立诉前调解中心，将物业管理、供水、供电、电信、交通事故人身赔偿、医疗事故赔偿、劳动用工等带有群体性、敏感性的案件在诉前分流到工会、消协、妇联、交通、建设和行业协会等相关部门进行调解），诉调对接；就地开庭（巡回办案），变流动法庭为“普法课堂”（发放法制宣传资料）。这一系列的审判新举措从一定程度上彰显了司法为民的理念，促进了基层民众对司法的信任感，改善了法院的社会形象，自然也引起了社会各界的广泛关注。

三、对加强和创新社会管理中的一些审判理念与做法的反思

法院在加强和创新社会管理中提出了“能动司法”、“集约司法”和“司法为民”的新理念，同时，也大力开展“法官下基层、进社区，帮困解难促和谐”活动（上海高院“百名法官进社区”、内蒙古高院“千名法官下基层”、浙江宁波中院“年青法官进小巷”）；“司法能力提升年活动”（广西高院）；“工作创新推进年，司法公信提升年”活动（陕西高院）。群众走访活动、群众帮扶活动更是成为全国各地各级法院的经常性司法为民的实践活动。这些活动不能讲不好，它们在一定程度上促进了法官提高把握社情民意、做好群众工作、化解社会矛盾的能力。法院各级领导干部带头深入基层调查研究、指导工作，带头到矛盾最多、情况最复杂、工作最薄弱的地方去解决问题，使党的各项方针政策在基层得到有效落实，这已经成为地方各级党委和政府的普遍要求了。然而，我们知道，国家宪法明确规定法院是国家的审判机关，这就对它的权力适用领域和管理范围作了限定，即审判领域。从法理上讲，构成现代审判活动的要素有以下几个：一是，客观上存在发生冲突或纠纷的当事人；二是，当事人将冲突或纠纷提交给与本案无利害关系的第三方（法院或法官）居中裁断；三是，第三方居中裁断必须依法独立进行；四是，对冲突或纠纷的处理，第三方有最终的决定权。这也就规定了现代法院的基本职能是对进入诉讼程序的案件履行治罪、调整、监督与保障、宣传、教育的职能。现代法院（法官）不是万能的，现代法院（法官）的权力边界是有限的，它不能既当运动员又当裁判员，特别是不能积极主动地为了达到最终化解矛盾的目的而介入到纠纷当事人中去。单方面地庭外调解或出谋划策，会给另一方当事人造成极坏的观感。从某种意义上讲，审判活动所追求的法律终极价值目标应当是公平、公开、公正，唯有坚守“三公”才有司法的权威和法律的尊严，社会正义的底线才能够保障，司法对社会的进步发展的保障功能才能得以体现。

笔者认为，法院过度、过深地主动介入到社会的矛盾纠纷中去，在法庭外过多、过勤地与矛盾纠纷的一方当事人接触，这不是裁判员所为，而是运动员所为！不中立，何来公信力可言？法院理应区别于政府职能，独立于政府履行法定职责，法院切不可越俎代庖。在市场经济条件下，利益最大化保护的格局发生了重大的变化，我们既然承认个人有正当利益，自然就会发展出和国家不同的利益，个人有利益，国家和政府也有利益，他们的关系怎么处理？唯有在平等利益观下的平等博弈，即在制度上与民众理性妥协、进行谈判，谈不拢，有纠纷则由其中一方作为原告诉至法院依法解决。一个现代社会，不同利益之间的博弈是不可缺少的，不同利益之间的裁判也是不可缺少的。4从这个意义上讲，法院如果扮演的社会角色就是政府的一员，那么裁判者谁做？这里，必须要指出的是，法院和社区（单位组织或社团组织）所建立的合作机制，及所推出的具体计划都应立足于改善司法的传达与管理，并有助于增进公众信任。作为社区（单位组织或社团组织）所存在的纠纷或矛盾的解决者，法院（法官）应当严格依照法定的程序与规则进行，不可以法律顾问或私人身份介入其中出谋划策。今天的中国已经构建了司法与行政部门较为明确的权力边界的法律体系，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《治安管理法》、《道路交通安全管理法》、《药品管理法》、《税收征收管理法》等法律文件中，早已明确了管理主体及其职责，行政管理部门作为执法主体理应依法作为，只有当它们所管理的事务进入司法领域，才是法院（法官）该积极作为之时。法律为行政服务，以执法为手段，达行政之目的，这是法治之大忌，说白了就是更为精巧的人治。5

能动司法是从司法的社会政治功能的角度来谈能动的，即强调人民司法的人民性的特质，以及服从党的执政目标，把司法审判工作放在党和国家工作大局中加以谋划和推进，积极主动地为党和国家工作大局服务。当前我们要防止两种倾向：一是不要放弃自己消极裁判员的立场，切不可过度介入当事人双方的矛盾纠纷中去；二是不能对个案作整体主义的理解，即一味地维护政府的权威，该判官输的也不判，这样做的结果不可能“案结事了”，反而会激起反政府的情绪。

“集约司法”是经济学“集约”理论在司法层面的具体体现，是运用“集约”理论指导司法实践的方法论，其目的在于提高司法效能，其方法包括科学设定目标、合理配置资源、优化管理机制等，这完全是法院内部管理的问题，与社会管理无关。

法院（法官）严格依照实体法和程序法判案，做到“三公”，就是在积极地化解社会矛盾，就是在参与社会管理工作，因为，诉讼案件本身就是当事人之间自己无法化解和其他组织又不能化解的矛盾的特殊法律形式。

司法为民是从司法权的本质属性上讲，一切权力来自人民，权要为民所用。司法权为民所用无可非议，是其应有之义，更何况是人民法院和人民法官了，他们必须树立司法权为民所用的执法理念。从诉讼属性上讲，民事诉讼的原被告或刑事诉讼的犯罪嫌疑人、被告人和被害人，他们是不同的诉讼职能的担当者，他们是利害关系的对抗者、冲突者，可他们又同属人民的范畴，人民法院通过行使审判权，依法公正地处理他们之间的权益纠纷或解决他们的法律责任，保障无辜者，不枉法裁判，不办人情案、关系案、金钱案就是权为民所用的生动体现。在司法实践中，那种只对其中一方当事人服务，尤其是在具体个案办理中不顾正当程序和实体规范偏重对被害人或原告人利益维护的做法，绝不是司法为民的初衷。“优秀的法官要有对人思想的洞察力，还要能够控制自己的情绪反应。”6从情感上讲，人民法官必须尊重人民群众的感情和正当权益，在诉讼中，应当尊重当事人和其他诉讼参与人的人格尊严，并做到认真、耐心地听取当事人和其他诉讼参与人发表意见，特别是不得歧视贫困人群、弱势群体；人民法官不可以精英自居，滥用权力，相反应该自觉接受公众监督，感受时代需要、流行的道德与政治理论，甚至要理性地对待群众的偏见，但人民法官在办案中对人对事绝不能有任何偏见。这也是我们所熟知的“正义女神”为何要被塑造成一个被蒙住双眼的形象的缘故。

四、加强和创新社会管理中的审判职能作用的思考与建议

在利益多元化、利益冲突频发的当下中国，法院作为国家审判机关，应当如何扮演好自己的角色？应发挥什么样的职能作用？这是一个不可回避也是不能不回答的时代问题。

正确把握人民法院在社会管理创新中的角色定位是发挥法院职能作用的前提。司法是党领导人民管理国家与社会事务的重要方式，法院作为解决矛盾纠纷的机构，其职能主要体现为救济民生权利、化解社会矛盾，制约公共权力，审判工作的本质是对社会关系的调整和管理。因此，法院首先是社会管理创新的参与者。同时，法院还担负着为社会管理创新提供保障、为社会确立行动规则和行为导向、推动社会公共政策实施等职能，充当着社会管理创新保障者、引领者、推动者等多种角色。7笔者很赞同这种来自审判实务部门领导的观点，在加强和创新社会管理中，法院（法官）不可能是单纯的裁判者，它由裁判者的职能而演化的社会管理角色一定是具有多重性的。

法院是社会管理创新的重要“参与者”。社会管理的首要目的是调整社会利益关系，化解社会矛盾，维护社会关系。化解矛盾纠纷的途径有多种，如行政、司法、仲裁、人民调解等，只有法院是专司解决社会纠纷的国家机关。虽然不同国家对法院功能的设置有不同的要求，但解决纠纷是设置法院的唯一和共同的目的。古今中外，概莫能外。同时，保持畅通的民意表达渠道也是社会管理的重要内容，法院也为民众表达利益诉求提供了一条重要途径。作为具有我国特色的上访制度，一方面是源于我国传统文化中的“击堂鼓”、“拦御驾”的情结，另一方面也是因为我国民意表达机制的欠缺或有效性不足。人民法院作为人们合法性抗争的渠道和开放的表达诉求的机构，强化了民众利用它的意愿。这也是我国诉讼案件持续增长的一个重要原因。另外，社会管理创新又是为了实现社会各个系统协调发展。法院作为整个社会系统的一部分，其自身功能和运行体制、机制的自我完善也是社会管理创新的重要内容。

法院是社会管理创新的“保障者”。社会管理最重要的主体是政府。法院对政府社会管理创新的保障是通过对行政权力的监督和制约来实现的。这可以从两个方面来理解：一方面，通过对违法行政行为予以撤销、变更或者对行政不作为判定履行职责，促使行政机关依照法定权限管理社会事务，认真履行社会管理和公共服务职能；另一方面，通过司法程序对合法行政行为的效力进行确认，为合法行政行为提供法律支撑，促进行政机关有效发挥各项社会管理职能。同时，司法对社会管理创新的法律保障还体现在对其他社会管理主体的地位及其自治性规范的认可和认定，对其他社会矛盾纠纷化解方式提供帮助和支持。如，通过法定程序对人民调解协议、行政调解协议、仲裁裁决、公证文书等进行审查，并赋予其相应的法律效力，从而为其他纠纷解决方式提供法律支撑。

法院是社会管理创新的“引领者”。社会管理的一个重要途径就是通过制定社会政策和行为规范，将各种社会行为纳入或引导至预定的轨道，避免社会“失范”引起社会混乱和动荡，同时也在这一过程中实现管理主体自身行为的规范化和决策的稳定性。南京“彭宇案”的判决，使得不少路人如今都不敢也不愿意再去扶起一个跌倒在地的老人，裁判对社会行为（风尚）的引领作用可见一斑。在这一价值目标上，社会管理与司法是相同的。法院的基本职能是通过对个案审判定分止争，化解矛盾纠纷，维护社会关系。然而其职能绝不仅限于此，其主要功能还包括通过对具体的个案进行法律评判，阐释法律的内涵和精神，使法律成为人们行动的指南。也就是说，法官在对一个案件作出裁判时，既是对案件本身的评判，同时也包含着对当下行为和未来可能行为的评判。8因此，法院的判决对社会起着确立行动规则，引领诚信、公正、包容、责任等良好社会风尚的重要作用。

法院是社会管理创新的“推动者”。司法可以在很大程度上推动公共政策的实施和立法的完善。司法的推动作用主要通过两种途径来实现。一种途径是通过个案裁判影响公共政策。由于立法意图的不确定性、语言的模糊性，法官在适用法律、解释规则时一般会掺入公共政策或社会效果的考量，而且个案判决普遍影响着其他同类案件的处理，特别是上级法院的案例对下级法院同类案件判决的影响有时几乎是决定性的。另一种途径是通过司法解释的方式来进行。一般而言，司法解释主要是解决法律适用中的难题，同时也有一些司法解释是对特定历史时期公共政策的落实。司法解释也是当下中国基本法律转化的重要形式，对完善相关基本法律起着积极的作用，如2010年最高人民法院、最高人民检察院等五个机关发布的《办理死刑案件证据规定》和《非法证据排除规定》，已被全国人大常委会法工委起草的《刑事诉讼法修正案（草案）》所吸收，该《修正案（草案）》已于2012年3月13日在十一届全国人大五次会议上审议通过，它极大地完善了刑事诉讼证据制度。

法院在加强和创新社会管理中要特别注意充分发挥法院的审判职能作用。社会矛盾化解、社会管理创新等重大理论的提出，进一步拓展了人民法院的职能空间，实现了司法职能的真正回归。人民法院要克服狭隘的司法职能观，立足本职工作，在坚持法定的职责权限、遵循司法规律的前提下，更新理念，突出重点，强化措施，为加强社会建设、创新社会管理，维护重要战略机遇期的社会和谐稳定提供有力的司法保障。为此，各级人民法院应当恪守和完善以下各项原则和机制。

一是，坚持严格司法，弘扬法治精神。社会管理最终要依靠法治，这也是依法治国方略的实施要求。

二是，妥善化解矛盾，依法调控社会秩序。要坚持把化解矛盾贯穿于审判执行工作的全过程，努力从根本上化解当事人之间、当事人与社会之间的矛盾，切实发挥司法这一纠纷终结机制的作用，实现案结、事了、人和的目标。

三是，保障合法权益，促进社会公正。要把维护社会公平正义作为参与社会建设的价值追求，以司法公正促进社会公正，巩固社会管理的制度基础。

四是，依托司法资源优势，创新参与社会管理的方法。人民法院参与社会建设，必须依托审判执行工作，发挥司法的能动作用，在法律框架内延伸职能作用，如强化司法建议，推进管理创新。案件审判执行态势是社会矛盾的“晴雨表”、社会管理的“听诊器”。经济社会发展过程中的不少问题都可以通过案件审判执行态势反映出来。法院通过对所办案件反映的经济社会发展中存在的突出问题，深入分析多发领域、发案原因、案件特点等，从中总结规律性的认识，并积极研究应对措施，及时提出司法建议给有关单位或政府部门，必将对完善社会管理，减少、预防社会矛盾起到积极作用。

五是完善公正司法与社会认同的沟通机制。法律本身是根据民意制定的，法律是民意的体现。司法活动本身就是在实践民意，所以要求司法必须适当地尊重民意、吸收民意，才能使裁判更加贴近社会与民众。多年来，我国的人民司法工作所积累的经验诸如马锡五巡回审判方式、“辨法析理、胜败皆服”的宋鱼水工作法以及“用群众认同的态度倾听诉求、用群众接受的语言解释法理、用群众认可的方式查清事实、用群众信服的方法化解纠纷”的陈燕萍工作法等，无不是追求判决与民意相统一的司法措施。社会公众（老百姓）都是从自身出发、从身边的小人物与家长里短的小事上来看待与评价我们的司法工作，所以，笔者认为，司法为民无小事、司法公正无小事、审判程序无小事、法院管理无小事。但“小中可以见大”：小错误出大问题、小瑕疵致大漏洞、小作风惹大麻烦，是千真万确的社会公理。

“法之贵，在必行”，“任何人不能因其违法行为获益”，否则，法律将成具文。而当下中国之司法，有缠诉闹访、暴力抗法、恶意规避执行者因其违法行为获利，其反向示范作用之恶劣影响已严重妨碍人们对法律的遵从与信任。笔者建议，细化、完善法院强制措施运用机制，依法加大强制措施运用力度，对恶意规避执行，蓄意制造虚假诉讼，违法缠诉、闹访，扰乱法院办公秩序者依法从严惩处；创新完善执行机制，提高实际执行率；提高违法成本，有效促进公民自觉守法。这些也应当是法院在加强和创新社会管理中必须通过具体的裁判活动予以关注的要点。

注：

1王胜俊：《充分发挥人民法院职能作用 加强创新社会管理》，《人民法院报》2011年3月3日，第1版。

2余建华、孟焕良：《吴英案二审为何维持死刑判决——浙江高院就吴英集资诈骗案有关问题答记者问》，《人民法院报》2012年2月8日，“现在开庭”版。

3引自上海市高级人民法院应勇院长2012年1月14日在上海市第十三届人大五次会议上作的《上海市高级人民法院工作报告》。

4王屹：《“乌坎转机”：社会管理改革的标志》，《社会科学报》2012年2月9日，第1版。

5周旺生：《论法之难行之源》，《法制与社会发展》2003年第3期。

6、8怀效锋主编：《法院与法官》，法律出版社2006年版，第13页，第103页。

7周玉华：《法院在社会管理创新中的角色定位》，《人民法院报》2010年11月24日。