加入GPA对我国科技创新和产业发展的影响和应对策略

王瑞军，商玲玲

(1.科学技术部驻部纪检组监察局，北京100862;2.长沙市科学技术局，湖南长沙410013)

政府采购是指国家各级机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的，或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为［1］。《政府采购协定》(Agreement on Government Procurement，简称 GPA)是迄今WTO关于政府采购的唯一一份具有法律约束力的协定，目前涵盖41个WTO成员(14个参加方)，以开放性、透明度和非歧视性为基本原则，目标是促进参加方开放政府采购市场，扩大国际贸易。随着政府采制度的发展和采购市场的开放，政府采购的政策调控功能已从国内扩展到国际，并成为最直接、最有力的经济调控手段，对于引导社会投资、扶持民族产业发展具有重要作用。

一、我国政府采购的现状

(一)我国政府采购工作取得了一定的进展

政府采购在西方国家已有200多年的历史，我国政府采购起步较晚，1995年开始在上海试点，1998年扩大试点范围，2000年起在全国铺开。历经十几年的发展，我国政府采购的框架基本形成。

1.政府采购机构建设基本完成。1998年，国务院根据建立政府采购制度的需要和国际惯例，明确财政部为政府采购的主管部门，履行拟订和执行政府采购政策的职能。随后，地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，负责制定政府采购政策，监督管理政府采购活动。

2.政府采购制度框架初步确立。财政部继1999年颁布《政府采购管理暂行办法》后，又陆续颁布了有关招标投标管理、合同监督、品目分类等一系列规章制度。2003年1月1日我国开始实施《政府采购法》，标志着我国政府采购法规制度框架初步形成。

3.政府采购规模不断扩大。根据财政部公布的全国政府采购信息统计数据，2009年，全国实际政府采购7413.2亿元，地方政府采购规模和中央政府采购规模分别为6792.6亿元和620.6亿元。政府采购占全国财政支出和GDP的比重分别为9.8%和2.2%。

(二)政府采购实现国家经济和社会发展的政策目标需进一步贯彻执行

我国《政府采购法》的第一、九、十条款集中体现了政府采购政策的导向:政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标。包括保护环境，促进中小企业发展等，采购本国货物、工程和服务，扶持自主创新，支持高新技术发展，提高核心竞争力等，这些政策导向不违反WTO规则和《政府采购协定》。但由于我国政府采购起步较晚，在实施过程中一直侧重于把节约采购资金和公正廉洁作为评价标准，运用政府采购实现国家经济和社会发展的政策目标没有很好的贯彻和执行，致使我国政府采购市场上充斥了大量的进口产品，如2007年我国政府领域、教育行业采购的外国品牌服务器比例超过50%，采购量大的金融、电信等关键行业更是高达80%以上［2］。

1.促进中小企业发展的相关规定的操作性亟待加强。《政府采购法》第九条对促进中小企业发展做了规定，提出“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”但此政策规定过于原则，不具操作性，使得政府采购中小企业政策实施效果不尽如人意。

2.政府采购对自主品牌的认可度有待提高。在一些政府采购领域，如汽车、电子产品等，“歧视国货”的现象也屡见不鲜，或非洋货不要，或设置一些条条框框，如要求供货商经营年限、技术参数、国外机构的检验报告等等，导致自主品牌的“性价比高”反而成了劣势。

3.对违反政府采购法律规定的处罚相对缺失。《政府采购法》第十条规定，“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”，除非“需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的”，或者“为在中国境外使用而进行采购”以及“其他法律、行政法规另有规定的”可以例外。但我国政府采购法律对采购主体违反购买国货原则所应承担的法律责任没有做出任何规定，这也正是实践中频繁出现拒绝国货的重要原因。

二、各国政府采购保护科技创新和产业发展的普遍做法

通过政府采购中的倾斜政策，推动本国科技创新和产业发展，是目前各国家和地区的普遍做法。据测算，加拿大、日本、欧盟和美国政府采购的90%是由国内供应商提供的，而其他《政府采购协定》成员的国内采购约占60%。

(一)优先购买本国产品

美国的《购买美国产品法》规定在政府采购项目的国外报价中，如果本国供应商的报价比外国供应商的报价高出不超过6%的幅度，必须优先交由本国供应商采购。其所指的“美国产品”是指最终产品中美国零部件含量不少于50%的产品，宗旨就是“扶持和保护美国工业、美国工人和美国投资资本”。欧盟专门规定了对欧共体以外的第三国的采购限制。如果欧共体与第三国没有互惠协议，当欧共体提供的产品与第三国提供的产品价格差异在3%以内的，欧共体提供的产品要给予优先［3］。

(二)用例外规定保护本国中小企业

美国、加拿大等国均在附件的总注释中提出GPA协定“不适用给予小企业和少数族裔企业的合同”。在GPA成员国中，美国在政府采购中对中小企业的扶持最为典型。其《中小企业法》规定，0.25－10万美元的政府采购优先向中小企业采购，大企业获得超过50万美元(工程为100万美元)的政府采购，必须分包给中小企业及弱势中小企业。美国联邦政府每年的采购量为2000亿美元左右，2008财年，实际用于采购小企业产品的比例为22%［4］。欧洲国家则普遍采用分拆合同的方式，使40%左右的合同为欧盟内部的中小企业所获得。澳大利亚政府要求至少有10%的合同授予中小企业［5］。

(三)对产业共性技术和关键技术实施政府采购

很多国家的政府都根据国家实际情况，选择重点发展的关键技术和共性技术项目，特别是其他国家垄断的核心技术和转让费用极高的技术以及涉及国家安全的技术进行采购。美国国防部和美国能源部为促进先进技术和节能技术的发展，将重大项目授予包括公司和高等院校在内的研究机构。瑞典和芬兰对移动通讯技术标准的采购就为诺基亚和爱立信公司进入移动通信行业提供了决定性的帮助［6－7］。

(四)对国产高新技术产品实行首购政策。

实行国产高新技术产品收购制度是国外政府推动本国高新技术产业发展所普遍采用的一种策略。韩国法律规定，对市场竞争的汽车、计算机等产品，本国产品即使价格较高也优先采用。如清洁燃料汽车，2004年财政部以每台1亿韩元(高于市场普通车10倍的价格)带头购买了(首购制度)50台现代公司新研制的清洁燃料汽车，政府其它部门还准备采购几百辆。对一些中小企业开发的新技术，政府实施收购，并出资支持中试和产业化。对国有企业，政府也要求企业优先采购国产装备和其它产品。

(五)利用国外技术产品带动本国创新

澳大利亚政府规定，如果外国企业的产品在政府采购中中标，则要求中标的外国供应商与本国企业或科研机构，就符合国内需求且具有持续性的研究项目，共同制定研究计划，或共同成立研究开发中心;或者要求中标的外国供应商就国内欠缺的管理、运行、检测等技术，提供培训服务，为国内企业实现技术升级，提高产品质量，培训专业人才。

三、中国加入GPA的进程不断推进

WTO成员的市场开放，历来分为第一市场(商业消费)和第二市场(公共采购)两部分。2001年中国接受了一揽子协定，成为世界贸易组织的正式成员。同时留了一个尾巴，承诺愿意接受《政府采购协定》，但是谈判事宜另行安排。因此只有完成加入GPA的程序，才能说中国完整地履行了加入世界贸易组织的承诺。

我国于2007年底向世界贸易组织提交了加入GPA申请和协定所规定的中央政府实体清单，并于2008年正式启动了加入谈判。由于GPA协定加入国不多，尤其以发达国家为主，为了消除发展中国家失去采购主权的担忧，GPA允许成员方之间通过谈判确认政府采购实体、产品和服务清单。而至今的多轮谈判中，GPA成员国对我国初步出价清单中未涵盖地方政府、国有企业颇有微词，认为我国提出的门槛价过高、涵盖项目少，并提出了相应要价。随着谈判压力增大，谈判进程不断提速，逐渐进入谈判关键阶段，我国已承诺将于今年年底前提交一份包含地方政府在内的出价清单，目前财政部、商务部等部门正在就提交修改出价开展工作。

四、加入GPA对我国科技创新和产业发展的影响及应对策略

加入GPA有利于规范我国的政府采购市场和政府采购效益，并能够帮助我国有竞争力的企业通过参与国际政府采购的方式扩大市场，提高企业和产品的竞争力，获得潜在贸易利益，成为我国扩大出口新的增长点，对我国经济社会的长远发展具有积极意义。

但是，我国政府采购保护科技创新和产业发展的法律法规体系还不完善，再加上我国政府采购激励措施促进自主创新的行为又频频遭遇外国政府和企业指责和打压，它们迫使我国作出了创新政策与提供政府采购优惠不挂钩的承诺。目前相关部门已停止执行《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》、《国家自主创新产品认定管理办法》等自主创新政策文件，并要求地方清理与政府采购优惠相关的自主创新政策。这种情况下加入GPA，对外开放政府采购市场，无疑会对我国一些竞争力较弱的产业带来冲击，在一定程度上造成政府采购资金外流，国际收支失衡等问题，特别是在一些资本、技术密集型的产业，欧美等发达国家在产品、价格和服务等方面均具有更大的竞争优势，这将使我国科技创新和产业发展面临更严峻的挑战。

虽然我国作出了自主创新政策与提供政府采购优惠不挂钩的承诺，并不表示不能继续利用政府采购支持自主创新，如何在GPA协定规则允许的范围内运用政府采购对国内科技创新和产业发展予以保护已然成为十分重要的问题。我们可以学习美国、加拿大等发达国家的经验，在GPA允许的范围内制定相应的政策和法规来支持自主创新，保护本国政府采购市场［8］。

(一)加大对科技型中小企业的倾斜力度。

中小企业尤其是科技型中小企业是最具创新活力、也面临巨大创新风险的企业群体，政府采购对中小企业尤其是中小型科技企业的保护是产业保护的重要内容。

1.完善政府采购的相关法律法规，明确给予中小企业的优惠。给予中小企业以不同的价格优惠幅度，对于从事高新技术开发的中小型企业给予更多的价格优惠［9］。

2.利用GPA例外条款，加大政府采购对中小企业尤其是科技型中小企业的倾斜力度。低于GPA协定门槛金额的政府采购合同，为中小企业预留一定比例的采购项目，可以在政府采购的订单量中划出一部分给中小企业，也可以规定国内大型企业中标的政府投资或资助的项目分包给中小企业一部分产品或零件。

3.从采购程序上保障中小企业的利益。建立科学系统的采购信息发布制度，加强信息透明度，保障中小企业在参与政府采购信息上的通畅;在供应商资格审查阶段，加大中小企业科技创新能力的评分权重，并确保中小企业的救济权利。

(二)优先采购高新技术产品，大力发展高新技术产业

我国目前高新技术产业增加值占GDP比重还不高，高新技术产业急需国家政策的扶持与推动，政府采购可为本国高新技术产业提供良好的市场空间，降低高新技术产品早期进入市场的风险，加快高新技术产品向民用市场扩散。

1.重点扶持具有重大战略意义和具有比较优势的高新技术产业。政府采购要结合我国科技发展的需求，优先采购高新技术产品。对国内企业或科研机构研发的试制品和首次投向市场的产品进行政府首购，并进行示范使用，为企业创造市场空间，待发展壮大后再调整扶持力度。同时还应注重企业集群产品的采购，充分发挥企业创新战略联盟的功能，提高产业的创新能力。

2.利用GPA第三条关于国防安全、环境保护等例外条款，保护高新技术产业，禁止外商参与我国国防安全、环境保护方面产品的政府采购;客观分析我国高新技术产业及产品的国际竞争力，在我国具有相对优势的产业确定技术标准、规格，设置技术性贸易壁垒;实施标准化战略，鼓励高新技术企业主动参与国际标准的制定、修订和协调工作。

3.积极扶持高新技术企业开拓海外政府采购市场。为高新技术企业建立相关的国际法律咨询服务体系和合理保护措施，以拓展国内高技术企业的对外渗透空间;制定鼓励出口的政策，形成本国高科技产品进入国际市场的竞争优势;鼓励国内高新技术企业开展对外直接投资，实现跨国经营。

(三)继续加强对国外先进技术的消化、吸收和再创新。

引进技术消化、吸收、再创新是欠发达国家和地区加速技术创新、增强技术实力和经济发展实力的主要途径和成功经验。利用GPA“缔约方对发展中国家技术合作、与加入相关的能力建设和协议执行的请求应给予充分的考虑”等规定，“以市场换技术”，要求中标的外国供应商必须对我国企业或科研机构转移某项技术，或共同制定研究计划，在引进、消化吸收的基础上再创新，实现国外先进技术的转移转化，以达到对我国产业保护的目的。同时，对于利用引进的新技术生产的产品，在国内产业化后必须优先采购。

五、加强顶层设计，积极应对加入GPA对科技创新和产业发展的影响

我国对GPA规则的研究已有了一定的基础，相关部门正积极采取措施进一步完善我国政府采购法律与政策体系。但目前科技部门对加入GPA谈判的参与较少，财政、商务、科技等部门之间没有形成信息沟通互动机制，出台的相关政策互相衔接不够，没有形成体系。基于此，我国应充分认识当前形势，加强关于加入GPA后科技创新和产业发展应对策略的顶层设计和布局。

(一)加强深入研究GPA规则，提前做好加入GPA对我国科技创新和产业发展冲击的应对准备。结合我国自主创新的需求，加强对GPA规则的研究，提出利用政府采购支持自主创新的对策;加强对高新技术标准体系建设，设置我国政府采购市场的技术壁垒;提前部署涉及国家安全、环境保护等适用GPA例外条款的技术和产品等梳理工作。

(二)加强部门间的沟通协调。加强科技与经济等部门的信息沟通衔接，将科技部门利用政府采购保护科技创新和产业发展的政策纳入GPA谈判的范畴。利用政府采购保护自主创新和产业发展，中国虽然承诺了加入GPA，但是对于加入的时间、条件并没有做出具体承诺，如果谈判结果不利于中国，可以不结束谈判。

(三)坚持自主创新国家战略，加快自主创新替代政策研究。深入研究国内科技创新和产业发展需求及相关国际规则，加强政策研究的系统设计，构建具有引导性、可行性、国际适应性的自主创新政策体系。

［1］中华人民共和国政府采购法［EB］.人民网，http://www.people.com.cn，2002 －06 －29.

［2］朱利平.五因素致国货采购不力［N］.政府采购信息报，2010－07－07.

［3］欧共体(欧盟)的政府采购公共指令的主要内容(之三)［EB］;中国政府采购网，http://www.ccgp.gov.cn，2003年12月26日.

［4］高 博，韩士德.政府采购:鼓励本土创新的世界通则［N］.科技日报，2010－11－25.

［5］屠新泉.购买国货政策在国际上普遍存在［N］.中国财经报，2010－01－27.

［6］唐东会.政府采购促进自主创新的机理探析［J］.现代管理科学，2008，2:41 －43.

［7］胡 卫.作为创新政策工具的公共技术采购［J］.科学学研究，2004，1:43 －46.

［8］洪 梅，申丽静，陈良华.政府采购促进自主创新的国际经验借鉴与启示［J］.现代管理科学，2007，4:23－24.

［9］黄丽芬.GPA规则下国内产业保护法律制度研究［D］.西南财经大学，2007年4月.

［10］毕克新，王晓红，李唯滨等.中心企业成长新思维——技术性贸易壁垒对我国中小企业技术创新的影响与策略研究［M］.北京:科学出版社，2010.

［11］王宏起，王雪原.科技计划优先支持产业领域选择［J］. 科学决策，2012，(2):1 －9.