国家经济干预行为规范化标准的多元构造

靳文辉

(重庆大学法学院，重庆400045)

作为现代经济发展的必要手段，国家经济干预行为是以人为建构的制度和政策来变更和修改经济自身循环过程为目的的行动，它不仅在宏观上和一国整体市场、经济命运息息相关，同时还涵盖着市场经济背景下所有人的命运、利益和关切。由于经济干预主体会受到干预能力、干预动机和干预手段等多重因素的影响和制约，现实中的经济干预行为并非总是契合市场和社会需要——它既可能成为重建或维护市场秩序、拓展市场民主、加强市场和谐的基石，也可蜕化为干预主体盘剥公众合法利益、践踏人权的利器。这犹如生命科学中的胚胎干细胞技术，其既可以成为某些疾病的治疗方法，亦可成为对人类尊严造成严重侵犯的复制性克隆工具。那么，什么样的经济干预行为是理想的、规范的并值得我们遵守？其评判标准是什么？对这些问题明确回答，事实上构成了国家经济干预行为运行的逻辑前提。

在这个处处创新的时代，“国家经济干预行为规范化”并不是一个新问题，但在笔者看来其也不是一个了无新意的“老调重弹”。也许是由于囿于学科界限的制约或研究视角的限制，现有文献对国家经济干预行为规范化的研究常常是从某一个学科角度来切入进行的，缺乏宏观的、整体的把握和认知，这种单一的、模式化的情形会忽略认识的外在视角和多元路径，毕竟经济干预行为绝非是某单个学科的“存在”。在笔者看来，现代经济的复杂性决定了一个最富有解释力的理论绝非是单一的，而应当是复合的或者杂交而成的理论。因此，本文拟采取交叉思维的方式，从政治、伦理、法律和经济等多个视角切入，设定国家经济干预行为的规范化运行的评判标准。这样，不仅可能对“国家经济干预行为规范化”的认识会更加丰厚和完整，而且对于保证国家干预经济行为的在运行中的规范与科学，无疑会更具现实指导意义。

一、伦理标准：“善”的经济干预行为

在伦理学视域，“善”与“恶”是其核心命题并构成了对事物的基本分类。摩尔在《伦理学原理》一书中，把“善”的问题确定为伦理学的本源问题。他说，除“善”的对立面“恶”的之外，“善”的意味着，事实上是伦理学特有的单纯的唯一的思想对象［1］。到了现代社会，“善”的观念逐渐被“正义”所替代，但它们两者之间在本源上具有同一性，“古代人的中心问题是善的理论，而现代人的中心问题是正义观念”［2］。国家经济干预行为是行为主体在一定的价值指导、利益驱动下做出的过程性行动，其不可能与价值无涉，行动的结果必然具有“善”或“恶”(“正义”或“非正义”)的区别。毋庸置疑，规范的经济干预行为应当具备合道德性的基本品格。也就是说，在伦理道德上是否是具备符合经济干预行为自身品格的“善”或“正义”，是衡量经济干预行为正当性的关键要素，也是衡量经济干预行为规范化的重要评判标准。

正义是一个具有丰富内涵且有时相互矛盾的概念，按照张文显教授在《二十世纪西方法哲学思潮研究》一书中的列举，在西方思想家眼中，正义有着以下几种不同的指向:使每个人各得其所，使受到破坏的分配秩序复原(亚里士多德);检测和抑制不正义的立法(托马斯·阿圭那);维护和平、秩序和竞争的利益(霍布斯、休谟);保障人人都有道德化(发展自己的道德品质)的机会和自由(康德);保证已制定的规则无差别地适用于一切人(布莱克斯通)等等［3］。笔者认为，经济干预行为应该以“分配正义”来体现自身之“善”。

“分配正义”作为一种极为普遍的正义分类方式滥觞于两千多年前的亚里士多德，至今在诸多社会领域依然得到了普遍的遵循。他在对个别正义做分类时将正义区分为交换正义、分配正义与矫正正义。其中分配的正义是指“正义亦即成比例，而不正义则是与比例相抵触:一个人有了过高的利益，他的行为是不正义的;一个人拥有的利益太少，他受到了不正义的对待”［4］。亚里士多德之后，诸多学者对分配正义的原则、条件、内容和适用理由从不同的角度进行了分析，其中最具代表性的当属美国学者罗尔斯的学说。罗尔斯在他的里程碑式的经典著作《正义论》及其《作为公平的正义——正义新论》中对分配正义作为权威的解释，他认为，我们需要制定一个规章制度、一个社会制度来缩小不平等的差别状况，并事先假定，我们在制定正义的制度的时候，这些人对自己的境况是一无所知的，“不知道他在社会中的地位，他的阶级出身，他也不知道他的天生资质和自然能力的程度，不知道他的理智和力量等情形”，在这种“无知之幕”下，罗尔斯认为，作为正义的社会结构不能只是在“需要打破僵局时才诉诸平等”，而要建立一种具有“差别”属性的基本社会结构，差别原则要求“除非有一种改善两个人状况的分配，否则一种平等的分配就更可取”，“从差别原则看，不管其中一人的状况得到多大改善，除非另一个人也有所得，不然还是一无所获”。较差状况的人的较好前景将作为这样一些刺激起作用:“使经济过程更有效率，发明革新加速进行等等。最后的结果则有利于整个社会，有利于最少得益者。”而之所以建立这样的差别原则，除了上述的功能上的意义之外，他认为是由于每个人在制定规则的时候都会尽可能地获取自己的利益，制定规则时就要想这个规则的内容怎么样才能保证自己的最大利益，但在对自己的优点和专长一无所知、对别人的优点和专长也一无所知的情况下，我们谁也不能保证以后自己不会处于最弱势的状况，这就是我们应该偏向弱势状况的原因［5］。笔者认为，所谓分配正义，事实上就是对于利益和社会财富，在初次分配结果的基础上，由其他主体(比如国家)进行再次分配，它应当根据不同的人采取不同的对待方式，通过区别对待的方式来体现对每个不同的人的重视和关注。因此，它又被称为“几何正义，系基于比例平等之原理，即依照几何学的比例，确定各个人之利益与不利益之应得分。分配的正义所关切者为社会合理地分配利益给社会上的每一分子，并合理的承担义务”［6］。

笔者认为，在伦理视域，国家经济干预行为之所以应以分配正义作为自身的价值指引，首先是由国家干预行为的本质属性所决定的。一个学界普遍认可的观点是，国家经济干预行为是借助于国家借助“有形之手”，对社会利益和财富在不同主体之间的转移和调整，它体现的是国家公权力的意志。一般认为，体现公权力意志的行为都应该以“分配正义”为依归——“立法、行政、司法及其他掌握治权之机关，于量刑、课税、赋予公职之机会、授予荣誉、为物质的精神的待遇，及决定应否或应在何种程度由国库资助时，皆应受分配正义之支配。其他如防止或除去偏颇的特权，实行社会政策、及整备各种社会设施等，无一非与分配正义，有密切关系”［6］。其次，国家经济干预行为产生的原因也决定了其应该以分配正义为基本理念。众所周知，商品经济出现以后，资源的配置方式有两种基本类型，一种是计划，一种是市场。市场作为资源配置方式主要关注的是资源和利益的初次分配，它以价格为信号，发生在平等主体之间，以自愿为前提，以自身利益最大化为行动指针。如因劳动力的提供而产生工资，因房屋的出租而产生的租金等;在一个分工和交易盛行的社会中，这种分配在社会中占了主导地位，我们收入中的绝大部分都来源于这种分配，这是一种人类历史上迄今为止最具效率的资源配置模式，但其引发的负效应也是显而易见:它秉持的是个人正义和形式正义，但这种正义的发展有可能带来新的非正义——任由市场极端发展，垄断、贫富差距悬殊、不正当竞争、地区差距、行业差距等现象便难以避免，甚至整个市场都会无以为继。于是，公权力对市场的干预便成为必要。此时，从逻辑关系上讲，国家公权力的干预便是初次分配基础上的再分配，它以纠正初次分配中的弊病——个人正义和形式正义极端发展出现的问题为目标，那么以分配公平为伦理要求，解决初次分配中的社会不公平和非正义现象便顺理成章、合乎逻辑。

因此，在国家经济干预行为的发起行动中，应当以分配公平为自身的伦理选择。具体而言，在对市场的微观规制中，在干预行动发起之时，应当通过权利的倾斜性配置，对不同的主体赋予不同的权利，从而平衡两者在实力、地位上的不平等，改变信息占有上的不均衡，比如对消费者更多的权利而要求经营者承担更多的义务。再比如对特定群体(比如贫困人口)的救助过程中，在诸如贫穷地区基础设施建设特别政策、自然灾害救助优惠政策、农产品价格保护政策、农业基础产业财政、信贷扶贫政策制定和执行过程中，同样应以分配正义理念为指导，实现“弱势群体”最大收益，从而保证实质公平和分配正义的实现。另外，在对经济的宏观调控过程中，对于那些具有全局性和公共性的经济关系的调整，同样也要体现分配公平理念，比如在国家财政的转移支付、税收优惠、欠发达地区的长远发展计划、弱势产业的扶持、国家投资、国家采购等政策的制订和执行都要以分配正义为依归，尽可能使“不利者的收益最大化”，进而实现国家经济干预行为结果有益于整个社会，提高国民经济的整体效率的目标。当然，在现有国家干预行为合理性评价中，同样唯有此，国家经济干预行为才符合规范运行的标准并获得伦理道德层面上的正当性。

二、政治标准：国民经济的安全与稳定

政治是国家管理的艺术，其当然包含国家安全的内容。尽管国家安全的概念是“社会科学中最模糊和最受价值影响的术语之一”［7］，但有一点是肯定的:它首先是一个政治问题，然而，在当今时代，国家稳定与安全又首先表现为经济稳定与安全——只要我们回顾因经济问题引发的政治动荡、政治危机甚至战争，即可获得“国家安全与稳定首先是经济的安全与稳定”的最为直观的认识:曾经爆发的两次世界大战，都以经济发展的不平衡和经济危机的显现为最根本的诱因;上世纪80年代的东南亚金融危机，由于国民财富的大量流失和外汇市场、证券市场的波动、投机盛行、企业倒闭以及大量的工人失业，引发部分国家发生了严重的城市骚乱、抢劫事件，继而发展成暴力冲突、人员伤亡。由此衍生的政局不稳、不同党派、利益集团对既往及将来经济政策的不同态度和论争，更是加剧了执政者与民众的矛盾。一些国家的主要领导人频频发生更迭，政局难以控制。泰国、韩国及印尼等国的主要领导均在处理危机过程中被迫下台［8］。2007年以来爆发于美国至今阴霆未散的金融危机，其领域也从经济领域延展至政治领域，引起了部分国家的外交纠纷。2008年发生在我国的“毒奶粉”时间，被国外媒体称为“食品安全事件中的9·11事件”，拷问着“中国制造”，其影响肯定超过经济领域;2009年发生可口可乐公司申请收购汇源公司的过程中，我国执法机构适用了我国《反垄断法》关于“垄断”情形的审查认定之外，还适用了《反垄断法》第三十一条“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查”的规定进行了国家安全审查，凡此种种，都说明市场行为绝非与国家安全与稳定无涉，那么，将国民经济的稳定与安全作为政治学视域下国家经济干预行为的规范化的评判标准，就具有充分的正当性。

笔者认为，现代社会的国家安全与稳定固然和宗教、意识形态、政治、军事力量对比等诸多因素相关，但国家安全与稳定显然已不再仅是政治领域的存在，经济要素对国家安全与稳定的重要意义不容忽视。也许正是如此，当今国家对经济安全与稳定都给与了足够的重视。1993年1月，美国总统克林顿在乔治敦大学演讲时指出:“我们将把经济安全作为我国对外政策的主要目标”［9］;《俄罗斯联邦国家安全构想》在做出“经济安全是国家安全的基础”之判断的基础上指出了国家安全的防范重点:“国家面临的安全威胁具有内部性的特点，国家需要重点对付的是来自国家内部的安全威胁，尤其是经济危机对国家安全的威胁”［10］。

对一国整体经济安全与稳定的维护，只能通过国家的经济干预行为来实现。作为单个的市场主体，他们既缺少关注一国整体经济安全与稳定的动力，也不具备相应的能力——即便他们明白整体经济安全与稳定对于单个市场主体的关键意义。在缺乏国家调控和干预的市场环境下，市场主体按照自身利益最大化的原则行事，这种个人理性不仅无法保证一国整体经济的安全和理性，而且本身有可能成为诱发集体非理性的重要因素，个人的理性选择带来的总体格局可能是零散的，一国宏观经济失控(比如经济危机)本身就是个体理性极端发展的结果。国家作为合法的暴力机关，是唯一合法运用强制力的组织，它可以“以人为的政策来变更和修改经济循环过程为自身目的”［11］。同时，国家还可以直接改变市场主体的利益结构，“通过改变经济人行为的成本构成或利益归属，从而使经济人在进行成本-收益核算时作出既有利于其自身又有利于社会的选择”。另外，较之于市场主体，国家具有市场主体所不具有的“远视效应”，“国家是各市场主体利益的代表，它以追求公共利益和长远利益为己任，以适当抑制市场的自私和克服市场的‘近视’的弱点为目的，还可能通过给市场安装虚拟的大脑和心脏使市场能够有效运行。国家的这种特性是其他任何主体都不可能有的”［12］。

国民经济的稳定与安全为当成为国家经济干预行为的另一重要理由是国家经济安全的生成与实现无不与国家的经济干预行为密切相关。一般认为，国家经济安全包括基本经济制度的生成、经济主权和经济危机的有效克服等内容。基本经济制度不仅包括制度进化过程中自发生成的制度类型，更包含人为构造的外部规则。事实上，即便是自发生成的制度，也需要国家正式制度对其予以记载和肯认，认可和肯认行为本身就是国家经济管理行为的具体表现，而新规则的制定更是现代社会国家经济管理中的常有形式。因此，作为经济安全与稳定的重要表征，基本经济制度的生成与完备，是国家经济干预权能的重要内容。而经济主权“涉及国家或社会重大安全的判断，以及社会安全专业机关的危险预测”［13］，其与国家的经济管理职权的运行更是具有无法分割的关联。同理，对作为市场失灵最具破坏力的经济危机的克服和纠正，尽管学界对国家介入的时机、手段和行为边界等有不同的看法，但任何学术流派和学术观点都不否认经济危机克服中“国家之手”的重要性。

因此，笔者认为，国家经济干预行为应该通过合理、必要和恰当的制度供给，以为经济运行提供一个稳定的组织状态和行为状态为基本诉求。具体说来，应通过市场准入的监管、竞争秩序的保障、相关市场的培育以及市场主体间权利、义务的平衡配置等干预行动，为市场主体的公平进入、公平竞争提供基础和保障。同时，还需要通过产业规划制度、国民经济计划制度、金融、税收等制度，为国家的宏观经济稳定、协调和可持续发展提供初始的制度保障。另外，还应该建立相应的纠纷解决机制，及时消解经济领域的各种矛盾和纠纷，避免因各种矛盾的累加威胁经济的安全与稳定。

三、法律标准：在法律适用的“充分性”上追问

“只有当构成社会的人——无论是官员还是大多数私人公民——的实际行为与宪法规定、制定法规定或判例法规定所指定或认可的标准相一致时，这些规定才在该社会具有实效［14］。”在国家经济干预行为的运行过程中，法治意味着“任何事件都必须依法而行，将这一原则适用于政府时，它要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有限的授权。否则，它们的行为就是侵权行为”［15］。显然，在建设法治国家的背景下，“依法干预”、“越权无效”是“依法行政”的基本要求，“依法干预”是一种使干预活动“合法化”的策略和技术。经济干预行为应当依法进行，遵循相应的法律规范显然已成为一个常识，但问题的关键是，什么才是“依法干预”的评判标准？

按照法理学的基本共识，法的概念、法律规范和法律原则是构成法的三大要素。以此为指引，笔者认为，国家的经济干预行为除了与“法的概念”无直接关联外，对法律规范的严格遵守和法律原则的准确适用便构成了国家经济干预行为是否“合法”的重要标准。只有当经济干预行为严格遵守法律规范的规定并符合法律原则的要求时，经济干预行为是“规范的”、“有效的”的，并以充分的说服力展现自身，进而符合人们对经济干预运行的理想期待。众所周知，法律规范不仅包括大量实体性规范，还包括大量的程序性规则。因此，本文从经济干预行为在运行中对强行规范的遵守、程序性规范的执行和法律原则的适用三个角度来探讨经济干预行为应当如何做到在适用法律时“详尽”与“充分”。

就强制性规范的遵守而言，强制性规范是“权威性资料”——按照美国学者罗科斯·庞德的法律要素学说，作为“权威性资料”的法律由三要素组成，即法令、技术和理想，其中，法令——包括了“各种规则、原则、说明概念的法令和规定标准的法令”［16］。“权威性”当然意味着有遵守的充分理由，“在现代高度有机化的社会中，……如果行政行为和决定将从根本上影响到许多公民、特别是穷人的福利和幸福，那么，行政行为对个人自由和财产的干预就不得超过民选立法机关授权的范围……授权范围之内的行政决定，也应当以正当的方式作出，如果没有保证这一点的手段，那么，生活将变得无法接受［17］。”另外，为了寻求普遍性正义和裁量的个别化正义之间的合理调适和平衡，克服裁量中的随意性、体现形式正义和一致性、抑制权力的寻租和腐败，实践中又有大量的“裁量基准”的出现并获得了相应的规范性文件支持(2008年，国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确提出了“建立自由裁量权行使的基准制度”)，这也是强制性规范的形态之一，其具体内容是将行政裁定的幅度、范围等予以分解，细化，依据不同的基点，如“中间标准”、“平均值标准”而设计出不同的格次，通过细化的、具体的和可操作性的约束性规则，试图对裁量的权力进行规则化，为自由裁量权的行使设定明细化的实体性操作标准。笔者认为，作为用以规范行为的一种策略和技术，在国家干预行为因经济情势的不断变化而需要不断增加灵活性、主动性的时候，裁量基准制度对于保障国家经济干预行为规范化具有重要意义。

总之，强制性法律规范“乃是法律作为社会和平与正义的应然的捍卫者的实质之所在”［14］，强制性规范具有强烈的预设功能、严格的立法程序和技术，运行中又可设计出明确的操作方式、控制技术和目标期待，能在更大程度上保证国家经济干预行为的理性，进而保障国家经济干预行为在运行中不至于向公正之外的目标游走。另外，强制性规范还有充分的效率价值，强制性规范的刚性特征意味着其可以避免其他规范因具有不确定性而可能导致的多样性以及由此产生的效率低下。正如韦德所作的形象比喻，强制性法律规范是“金色的、直接超越权杖的棍子”，而不是“不清楚的、弯弯曲曲的带子”［15］。

其次是正当程序的严格执行。美国大法官道格拉斯说，“正是程序决定了法治与任意之治的分野”，肯尼斯·卡尔普·戴维斯也说，“正义的核心主要是程序正义”［18］，国家干预经济行为自然离不开正当程序的保障。其所涉及到的程序主要包括以下几个方面:第一，干预权的设定和干预主体的选定程序，亦即应采取什么样的议事规则、会议规则，公众参与规则、官员、专家和大众的选择规则来保证干预权配置和干预主体选任的过程更加科学和民主，保证干预权的边界更加合理，干预主体的设置更加科学;第二，国家干预经济立法程序，前文已论了强制性规范的重要价值，但强制性规范的生成必须遵循一定的立法程序才能产生，对此法学界已有大量的详尽文献，笔者不再赘述;第三，国家干预经济中的法律适用程序，亦即国家经济干预行为中的执法程序问题，执法程序是保证国家经济干预行为按照预设的方式进行而不至于偏离原定轨道的重要措施，也是保障受干预主体权利的重要路径。第四，干预失败的纠错程序，这具体又包括因干预权不当行时要求干预主体承担相应的惩罚性责任所适用的程序，还包括当利益相关者的权益受到侵害时，可以通过有效的程序，使受到损害的权利得到恢复、赔偿或补偿的程序。笔者认为，作为公正的、中立的、具有可操作性的法治技艺，程序不仅仅是一个技术问题，它还是一个价值问题，其构成了衡量经济干预行为在是否适法的重要标准。

最后是法律原则的准确适用问题。德国学者比德林斯基曾把法律原则定位为法理念与实定法具体规定之间的媒介，认为原则对于获致超越法律的评价标准具有决定性的意义，因为通行的社会评价(特定社会中一般承认的，或主要的价值观念)必须“通过法范畴的筛选”，为此，“一则须‘向上’审查，其内容是否的确具体化某特定社会中的法理念，二则须‘向下’检视，其可否为实证的具体规定之指导思想”［19］。在笔者看来，国家的经济干预行为绝非一个机械的存在——那种“列出一些事实作为国家可以正当的进行干预的条件，并确定一些国家可以运用的措施作为后果”的简单过程，显然不能满足社会经济生活对国家干预行为的需要，复杂的社会情势和成文规范的不周延性、滞后性决定了经济干预行为必须具有“向上”审查和“向下”审视的中介物，规则语言的多义性和多种解释可能性，也需要法律原则对经济干预行为运行中“规则”“如何被理解”、“为何值得遵守”等问题提供指导和评价。不仅如此，按照图依布纳的理解，现代法经历了“目的至上”的转变，而这种转变的表现是“把严格刻板的规范结构转变为‘结构开放性’标准和‘结果导向性’规则”［20］，“结构开放”和“结果导向”意味着法律规则的明确性、具体性和可操作性程度有所降低，那么，经济干预行为实施过程中接受法律原则的指导，不仅是合理的，而且是必须的，否则经济干预规则又该如何运用到具体的事件当中？

四、经济标准：最优绩效的经济干预行为

经济学的核心问题是效率问题。就国家经济干预行为的经济标准而言，其不仅应当是“正义”的，还应当是“功利”的:“它倾向于给利益有关者带来实惠、好处、快乐、利益或幸福，或者倾向于防止利益有关者遭受损害、痛苦、祸患或不幸，如果利益有关者是一般的共同体，那就是共同体的幸福，如果是一个具体的个人，那就是这个人的幸福”，我们应当以此为标准来“赞成或非难一项行动”［21］。在行为存在成本的前提下，不同样态的行为有着不同的经济绩效——也许不同的经济干预行为可能产生相同的经济效果，但我们不能由此作出两种经济干预行为效率相同的结论，因为两种行为总是有着不同的成本——面对有限的资源，我们必须回答“政府计划和干预的成本是什么？我们如何才能以最小的成本利用这些优势［22］？”这样的问题。

对于经济干预行为介入市场的范围和方式需要从成本和收益方面进行考量，中外学者已有论述。阿特金森和斯蒂格勒在《公共经济学》一书中认为:“应用国家作用的福利经济学观点时必须十分谨慎。对政府行为作经济分析，可以利用公共选择提供的分析工具，把政府纳入收益-成本的框架内分析，提供判别政府行为的标准。政府行为只有在提供的社会总收益大于总成本时，才是合理的［23］。”学者汪波先生认为，从经济学的角度来分析政府行为无疑有助于政府在市场取向的经济转轨中有效公正地行使职能，而作为主要工具的成本收益分析适用的缘由，是由于政府所处的“某些迫切需要的公共产品”(如国防、警察、消防)的平均供给者的地位，极易使政府丧失对效率、效益追求的内部动力和外部压力，缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动，从而缺乏起码的成本-效益意识。对此，可适当把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入政府干预领域，以提高政府干预的效益和质量［24］。在法学界，著名法学家李昌麒教授在分析经济干预行为的边界时，认为政府应当充分认识到行动的成本约束，由于政府干预成本的存在，使得国家干预的完全效率只是一种理论上的分析模型，经济干预行为的运行并不必然是富有效率的，即便是不存在干预浪费(事实上这也是一种永远无法克服的成本)，经济干预行为也存在成本，干预成本的存在需要政府时时进行干预成本与干预收益的权衡，如果收益大于成本，则这种干预在经济上是可行的，如果成本大于收益，则这种干预的合理性就值得怀疑，因为干预的本来目的就是为了提高资源使用效率，在干预行为不能提升资源配置效率的情形下，选择不干预是理性的。所以，经济法应该设定干预成本界限，杜绝不经济的干预行为［25］。

在笔者看来，对干预行为设定经济学评价标准，是一个事关经济干预方案选择、干预范围限定、干预绩效评价的关键因素。经济干预行为一旦运行，其收益具有或然性，但其成本却会必然产生——干预过程本身就包含着大量的人力、物力耗费，同时，由于经济干预行为是对现有经济运行样态的一种强制性改变，这种改变必须以干预受体的行为改变为必要条件(比如改变原有的生产计划、投资计划)，否则难以产生干预绩效，而这种成本无疑是更加巨大的，再比如干预实施中的宣传成本、对违反国家经济干预行为的纠错成本，等等。因此，即便是纯粹以公平正义为目标的经济干预行为，也不能无视它的代价。干预应当以取得最优绩效为原则，如果某种干预行为不能保证足够的财富积累，其即便如何秉承“分配正义”，也会面临“巧妇难为无米之炊”的困惑和无奈。尽管“更多的财富未必一定让个人或社会众人感受到更多的幸福”，［26］尽管“有国有家”者更容易“不患寡而患不均”，但存在于一个财富过于匮乏的“寡”的世界里的民众一定是“不幸福”的。事实上，公正并非与效率必然悖反——尤其是在经济领域，正如弗里德曼所言，“如果不是所有的，那么许多案件表明我们认为因公正而获得支持的规则在事实上是有效率的［27］。”经济干预行为作为一国经济制度的实现方式，它可以凭借自身具有的约束机制、信息机制、激励机制、承诺、授权等成为推进社会经济的发展以实现社会财富“量的最大”和“质的最优”的重要力量，因此，国家经济干预行为应该以“以最小的成本获得最大的受益”理想形态，尽可能减少成本的耗费，成本-收益标准理应成为决定政府“为”或“不为”的重要依据。

五、结语

借用霍姆斯“法律的生命在于经验而非逻辑”的经典论述，笔者认为，国家干预行为规范化运行，不仅需要理论上或逻辑上的证成，更需要通过定量的方式，设计出经济干预行为规范化的具体指标。结合上文关于国家经济干预行为规范化的伦理、政治、经济和法律标准，笔者认为，从定量的角度来构造国家经济干预行为规范化的指标体系，应包括以下几方面的内容:(1)干预行为的价值属性及其序位问题(政策或项目的目标是什么？其价值有哪些，应该按照什么标准进行排序？);(2)干预决策主体的构成问题(是否最大程度地包含了所有的利益相关者，这些利益相关者是如何确定的？);(3)干预行为形成过程的民主程度(是否采取了对话、协商、听证会等形式来形成的，是否充分考虑了利益相关者的意见？);(4)干预行为资源分配的公平程度(是否最大限度地保障了每个人的机会均等，是否对弱势群体给予了倾斜性的利益分配？);(5)干预行为的有效性(干预行为的可接受性如何？规制受体是否会采取相应的对策行为从而消解有效性？规制受体对策行为的可能形态有哪些？如何避免？);(6)干预行为的经济绩效(某种干预行为的成本是多少？可能的收益是多少？是否具有绩效为正的产出？该干预行动是否符合帕累托最优原则，或至少满足了“卡尔多-希克斯”改进？是否具有其他的替代性方案，替代性方案的成本和收益是多少？);(7)干预行为的技术理性(干预行为应当采取经济手段还是政治手段？理由是什么？);(8)干预行为的过程监控(现有法律制度对该干预行动的规定有哪些？该干预行动是否严格按照法律原则、规则进行，是否符合法律规定的程序性要求？);(9)干预效果的评估(干预行动的结果是否有价值？这个有价值的结果在多大程度上解决了干预目标问题？干预行动前后对比，取得哪些具体绩效？是否采取了诸如民意测验、问卷调查等科学的评估手段？)等等。总之，作为定量分析的指标设计，干预行为应该在效果、效率、充分性、公平性、回应性和适宜性等方面进行。限于篇幅，本文不再对具体的权衡标准进行论述，但有一点是确定的，唯有通过定性和定量结合的标准设置，国家经济干预行为的科学与高效，以及干预的范围和边界、干预权行使的方式和手段等若干事关国家经济干预行为规范化的问题，才有彻底厘定的可能。

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