构建公平和宽松的发展环境——中小企业发展中的一项政府责任

□文/魏际刚

(作者为国务院发展研究中心产业经济研究部研究员、博士生导师)

大企业和中小企业的发展与一国经济的发展相辅相成，大企业和中小企业在国民经济发展和现代化进程中发挥着各自的重要作用。由于中小企业相应大企业有相对弱势，许多发达国家为促进中小企业的发展，通过立法放宽经济管制，限制垄断，允许中小企业自由进入各类产业和市场。

我国近些年加快了行政审批制度改革，中小企业市场进入限制有所降低。同时，加强了对不正当竞争的法律法规的制定和完善，在多数行业实现了中小企业的自由进入。但是，中小企业市场进入的一些深层次障碍并未消除。因不公平、不宽松发展环境带来中小企业发展的困难，已深深影响到经济增长、产业安全和社会稳定。

未来10年，我国有可能成为世界第一大经济体。未来20年，我国有可能成为经济大国和强国。能否实现上述战略目标，除需制定正确的发展战略，还需要相应的制度保障。其中，为中小企业发展构建一个公平和宽松的发展环境，既是一项基本的制度安排，也是一项基本的政府责任。

不同程度的进入障碍

(一)工商登记设限偏高，手续较为繁琐

发达国家的市场主体登记门槛很低。例如，日本公司注册资本为10万日元(合人民币不到7000元)。我国目前《中华人民共和国公司法》规定有限责任公司注册资本的下限，高于发达国家，这与我国作为社会主义初级阶段、中小企业能力弱的情况有所不符，许多中小企业在公司注册时移花接木、拼凑出资者或委托中介公司，骗取虚假的注册登记。同时，许多企业注册程序都不规范，需填表格既多又重，需跑的政府职能部门多，费时费力。

(二)前置性审批门槛过高

在自然垄断、公用事业、军工及基础设施等领域，政策上已原则放开，但实际进入门槛很高。这些年，国家、省、市先后出台了一系列政策措施，放宽自然垄断、公用事业、军工及基础设施等领域的市场准入，一些行业和领域在政策的大方向上已无进入限制。但实际中，这些领域对具体的进入资格设限很高，成为“名义开放、实际限制”的“玻璃门”。例如，铁路行业虽然鼓励民企参与铁路投资建设，但铁路行业存在非常复杂的审批，中小企业想进入铁路领域极其困难。

法定的前置性审批广泛存在于各种行业，周期长、成本高。国内几乎每一个行业都存在前置性审批或行业许可，其依据包括法律、行政法规、部门性和地方性的行政规章。前置性审批数量多，且审批周期长，对中小企业发展产生了诸多负面影响。一是延缓了中小企业进入市场的时间，使中小企业投资者的权利、义务和法律责任，长期处于不确定的状态；二是增加了中小企业的设立成本和前期费用，增加了企业进入市场的壁垒。

有些领域中小企业虽已进入，但在重重审批和严格设限的情况下，最终会被“弹”出来。当前在推进医药卫生体制改革进程中，一些省份要求只有规模在本省排名前几位的企业才能竞标，这种做法使得原先经营药品流通的中小企业难以持续，或只能被大型药品流通企业整合。其实，为保障基本药品供应，政府完全可以通过市场竞争公平选择最有效率的企业。

(三)有的地方和部门制定产业政策未能充分考虑国情和产业发展阶段，在强调做大做强、优化产业结构和布局的同时，对中小企业发展关注不够

产业结构政策没有统筹考虑中小企业发展。国家和地方在淘汰产能的时候，一个重要的淘汰标准是“企业规模”，通过靠关停并转中小企业或限制中小企业进入，完成结构调整目标。这种不以效率而以规模取向的“一刀切”做法，弊端极大。一是对那些能够通过技术改造或业务重组实现产业升级的中小企业，很不公平；二是扼杀了有活力和创新能力的中小企业进入和发展。

产业布局政策未能统筹考虑中小企业的承受能力以及产业链的打造。众多城市工业园区以企业纳税额作为衡量入园的最重要标准，导致众多处于成长初期的小企业无法进入工业园，或被大型企业“挤出”工业园。一些工业园区按照集中、集约、集群发展的要求和“一区一主业”的发展思路进行分类设置，再按类招商引资，这种先有园区后入企业的形式，其企业组合是经主管部门选定而不是市场决定的，通常难以在园区内形成相互关联的完备产业链组合。

(四)中小企业生产经营要承受大量不规范、不适用的认证

中小企业普遍反映生产经营中要承受大量的认证，缴纳数目繁多的各种费用。有些地方中小企业的环保、人防、地震、水土保持、职业病防治等各项预评审费和后评估费用约占其新上项目总投资的10%左右，且审批周期长，有的审批时间超过1年。客观地讲，有些审批项目是必要的，但综合成本对中小企业仍然偏高。目前，各地加强了针对中小企业的“三乱”治理，但部分依附于政府部门的中介机构和一些审批环节，仍然存在乱收费的突出问题。。

(五)中小企业在市场竞争中遭受不公平对待

中小企业难以享受政策优惠，还经常遭受歧视。许多地方的招商引资政策偏爱大企业，将大量土地、资源、优惠政策用于支持大企业发展，使得中小企业在获得资金、房屋、土地、设备、技术、人才等生产要素上出现困难。国家刺激经济一揽子计划更多依托大企业，,关注中小企业不够，致使一些以中小企业为目标的扶持政策大多落在中型企业身上。

中小企业在政府采购中遭受不公平对待。许多政府采购项目对企业注册资本有要求，有些政府采购项目对企业业绩、商务条件、技术指标等有要求。如某市政府的空调招标，要求投标企业注册资本达12亿元。这种状况实际上排除了中小企业投标的可能。

大企业强迫中小企业接受不公正的条件。许多大企业利用优势市场地位，对中小企业实施不公平的合约条件。例如，大企业限制与其有供货业务的中小企业与其它用户交往；过分的质量要求和强行压价；要求中小企业接受苛刻的供货时间和条件；任意拖欠中小企业的货款，等等。

进入障碍存在的原因

市场化改革还没有完全到位。我国已初步建立起了相对完整的市场经济体系，但适合中小企业发展的“自由进入、充分竞争、公平公正”的市场环境尚未完全形成，保障中小企业产权的法律得不到有效地遵守。看得见的障碍容易突破，真正难以触及的是“玻璃门”之后既得利益集团的垄断，以及按所有制性质、按规模大小判断企业优劣的思维定势。

政府观念和职能未转变到位，政策程序不透明，自由裁量权太大，公权力滥用。政府服务中小企业的职能尚未到位。财税、金融、土地、科技和社会管理等方面服务中小企业的职能远未完善。政府审批行为在程序和规定上的复杂性和不透明性，增加了中小企业的进入和经营成本、提高了市场进入风险，并导致政府部门和办事人员的机会主义行为。

扶持中小企业发展的法律法规和政策实施机制不健全。中小企业政策原则性的条文多，可操作性的实质措施少，政策效应难以有效释放出来。同时，政策的宣讲远远不够，有相当数量的企业甚至不清楚有哪些相关的政策。此外，对于一些新兴技术的认识，往往受专业知识局限，审核期限非常长，导致企业研发成果很难在短期内实现市场效益转化，这使得很多小型科技企业在初创期就被拖垮。

缺乏法律法规保障。现有的《城镇集体所有制企业条例》、《乡镇企业法》是按所有制性质和不同的组织形式分类立法的，缺乏统一的立法标准和行为规范，容易导致不同所有制性质和不同组织形式的中小企业在法律地位和权利上的不平衡发展与不规范运行。而《中小企业促进法》还缺乏实施的相应配套措施。金融信贷、税收、技术开发、政府采购、人才培训以及限制行业垄断等方面，缺乏专门针对中小企业的扶持、保护法规。鼓励大企业公平对待中小企业、大中小企业平等合作的法律和政策长期缺失。

完善中小企业市场进入制度

优化中小企业主体注册登记制度。本着“鼓励创业、简化手续”的原则，逐步实现中小企业市场主体登记的准则制。降低有限责任公司的注册资本(注册资本最低限额比照国际惯例，同时考虑国情)；简化手续、减少登记费用，实行“一次性手续”，避免不必要的反复，严格控制企业所填表格，简化各种章程条款等。

深化改革，放宽市场准入，破除“玻璃门”和“弹簧门”。按照“自由进入、充分竞争、公平公正”的市场经济建设目标，深化垄断行业、公用事业和军工领域改革，对能够放开的行业，尽早放开。消除部门利益、地方利益和垄断势力利益的影响，进一步改革前置性审批制度，清理市场准入的操作层面实际存在的或明或暗、或直接或间接的障碍。加快制定和完善各行各业准入的配套政策，加紧制定和优化市场统一准入标准。

进一步转变政府职能，规范各类认证和收费。按照“能免则免、能减则减”的原则，进一步清理整顿涉及中小企业的收费，重点是行政许可和强制准入的中介服务收费、具有垄断性的经营服务收费等。

完善法律法规和配套政策，为中小企业营造公平竞争的环境。全面落实《中小企业促进法》，积极制定配套性的全国法规及地方性法规，改变中小企业的法律保障机制。通过立法方式规定在政府采购、重大项目招投标上给予中小企业公平竞争机会。在政府采购中，为中小企业预留一定的采购份额，以确保中小企业拥有一块稳定的市场。综合运用法律和政策规范和引导大企业与小企业的关系，限制大企业对中小企业的各种歧视行为，鼓励大企业对中小企业实施业务外包和特许权经营的相关政策。