农业综合开发项目扶持农民专业合作社发展研究——以浙江省为例

吴洪伟

(1.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081;2.财政部国家农业综合开发办公室，北京 100820)

农民专业合作社对于提高农民的组织化程度，促进农业生产发展，增加农民收入具有重要的意义，发展农民专业合作社是推进农业产业化、发展现代农业的必由之路［1，2］。2007年我国《农民专业合作社法》实施之后，各地的农民专业合作社如雨后春笋般大量涌现［3］。为了促进我国农民专业合作社的发展，国家农业综合开发办专门拿出一部分资金用于支持农民专业合作社的发展，但是由于各地的合作社成立时间较短，合作社经营管理水平也参差不齐，农业综合开发对合作社的扶持政策还需要根据实际情况，进行调整。为了更好利用农业综合开发资金扶持农民专业合作社的发展，笔者选择农民专业合作社发展比较好的浙江省进行了典型分析。

1 浙江省农民专业合作社发展现状

浙江省作为我国农民专业合作社发展较早的地区，该省早在2004年就制定了《浙江省农民专业合作社条例》是我国第一部关于农民专业合作社的法规。近年来随着政策和资金扶持力度的不断加大，浙江省农民专业合作社的发展更是迈上了一个新的台阶。2010年浙江省政府出台的《关于促进农民专业合作社提升发展的意见》中提出，到2015年全省3/5以上的农民专业合作社通过规范化建设认定，入社 (土地或资本)农户占总农户数的比重达到40%以上，农民专业合作社销售的农产品占成员生产总量的80%以上。

1.1 合作社数量和规模不断扩大

截止2010年底，全省农民专业合作社达到2.06万家，成员78.7万个，带动非成员农户375.9万户，入社和带动农户占全省总承包农户数的48.8%，并涌现出了一批大社强社。2010年全省销售额500万元以上的规模专业合作社1 365家，其中1 000万元以上的有621家，5 000万元以上的有75家，1亿元以上18家。

1.2 合作社的发展形式灵活多样

农民专业合作社的重要功能体现在生产要素的协同组织和优化配置上，只有汇聚生产资源，最大程度地发挥资源优势，才能实现农户、合作组织等多方合作共赢的局面，形成有竞争力的产品和服务［4］。浙江省各级政府在农民专业合作社的发展培育过程中，本着只要有利于促进农业产业化发展，有利于加强与农民联系，有利于调动农民生产积极性，都鼓励办、支持办的指导思想，发展形式灵活多样，基层典型经验层出不穷。

在实践探索中，各地组建合作社的模式可以归纳为六种形式:一是能人依托型;二是村级基层组织依托型;三是基层农技部门依托型;四是供销社依托型;五是农业龙头企业依托型;六是依托农产品批发市场，利用其流通、中介等优势组建的农民专业合作组织。在此基础上，为了抵御市场竞争风险，满足更高层次合作经营需求，农民专业合作社依托产业链条拓宽生产经营服务领域，已从过去的比较单一的生产、技术推广服务，逐步向投入品供应、加工、流通、仓储等综合服务拓展，农民专业合作社的发展质量和经济实力明显壮大，为农服务、回馈农民的领域和手段显著拓宽。

1.3 农民专业合作社的业务领域和服务功能不断拓展

浙江省农民专业合作社以市场为导向，以土地资源为核心实现了农业资金、技术、劳动力等生产要素的优化组合与合理配置，提高产业发展的水平和应对市场风险的能力，促进了农业增产、农民增收。随着合作社发展质量的提升和经济实力的壮大，农民专业合作社在传统的农业生产领域呈现出规模化、品牌化、科学化的发展态势，在此基础上，延伸产业链条、拓展市场需求，探索形成合作社、农信社和供销社协同发展的“三位一体”模式，成为合作社发展的亮点。浙江省农民专业合作社的产业范围从单纯的种植业向畜牧、食用菌、养殖、渔业、林业、花卉、水果等优势特色产业发展，注重培育合作社品牌和工商登记注册，积极申请绿色、有机等产品认证或地理标志，合作社发展的质量和内涵明显提升。全省有46%的合作社实行统一投入品供应和销售服务，26%的合作社以运销服务为主，7%的合作社以统一投入品供应服务为主，11%的合作社以农机、植保等服务为主;10%的合作社以生产技术、信息服务为主。

2 农业综合开发项目对浙江省农民专业合作社的扶持方式

浙江省农发机构按照国家农发办的要求和部署，充分利用资源、政策、资金等方面的优势，逐步建立、落实完善农民专业合作社发展的政策支持体系，成为财政支持农民专业合作社发展的一个重要渠道，有力促进了浙江省农民专业合作社的规范化、规模化发展。

2.1 通过农业产业化经营项目提升合作社发展的质量

按照国家农发办的要求，将产业化经营项目财政补助资金的60%以上用于扶持农民专业合作社项目。突出扶持各地的优势主导产业，坚持扶大扶优，同时，适当降低立项条件，加强实地考察，提高项目申报质量，通过申报和实施项目促进合作社完善规范财务和管理。农民专业合作社在财政资金的引导下，加大自有资金投入，扩大生产规模，拓展营销区域，提高经济效益，使农民社员从中受益。浙江临海市是中国无核蜜橘之乡，近年来临海市农发办围绕蜜橘这一优势主导产业，以“忘不了”蜜橘农民专业合作社为载体，通过“合作社+基地+农户”的形式，突出抓好技术示范、品种推广、组织培育、品牌打造四大关键环节，积极推进种植、销售一条龙发展模式，形成合作社与社员利益共享、风险共担的经营模式，支撑了临海市乃至整个浙江省柑橘产业的优化升级。

2.2 通过土地治理项目改善合作社的基础设施

农业基础设施薄弱一直是制约农业生产发展的突出问题，农民专业合作社由于自身资金有限，很难大规模投入资金进行基础设施建设［5］。农业综合开发积极支持农民专业合作社实施土地治理项目，允许符合条件的农民专业合作组织和种粮大户，单独申报土地治理项目或实施土地治理项目的单项工程，并实事求是地适当放宽申报条件，项目区治理面积可降低至66.7hm2。

通过土地治理项目的集中投入，为农民专业合作社开展适度规模经营，发展优质、高效农业奠定了基础。桐庐县阳山畈蜜桃专业合作社，发挥自身资源优势种植水蜜桃，生产标准化水平高，科技先进，市场品牌运作得当，产品在杭州市场上供不应求。但由于自身经济实力有限，基础设施薄弱，生产规模和品质管理成为制约合作社发展的突出问题。2010年桐庐县农发办支持该合作社实施土地治理扶持农民专业合作社试点项目，中央财政投入50万元，省、县两级财政投入119万元，合作社自筹25万元，重点进行田间渠道建设，滴灌系统铺设，购置检测仪器，开展技术培训等。项目实施后的第二年该合作社水蜜桃的产量就翻了一番，水蜜桃的质量也大大提高。

2.3 通过农业综合开发部门项目的扶持，形成促进合作社发展的合力

农民专业合作社涉及农业、林业、海洋渔业、供销等部门，农口部门在人才、技术、经营服务网络等方面有优势［6］。目前，农业综合开发通过实施部门项目，对于农业部门的农民专业合作社，林业部门的林农协会，供销合作社系统兴办和领办的农民专业合作社，水利部门的自主管理灌排区农民用水户协会等都有一定的扶持。通过发挥部门的行业特点和技术优势，结合农业综合开发的政策，对农口部门指导、联系的农民专业合作社发展给予了积极支持，成为财政支持农民专业合作社发展的一个重要途径，特别是在完善项目运行管理机制，确保项目长期发挥效应等方面有着重要意义。

3 农业综合开发项目在扶持农民专业合作社中存在问题分析

目前农民专业合作社还处于发展初期，靠自身积累逐步发展的基础比较薄弱，外部融资渠道十分有限，在章程制订、组织机构设置、股权设置、工商税务登记、民主管理、利益分配等方面与《农民专业合作社法》要求也有差距，在申报、实施农发项目中，资金财务规范性、项目管理人才等方面还比较薄弱。

3.1 农民专业合作社争取财政资金扶持的“门槛”还比较高

农业综合开发产业化经营财政补助项目立项“门槛”偏高，资金和项目管理要求严格，与现阶段农民专业合作社发展现状还存在一定的不适应。比如，“项目单位的自筹资金不低于所扶持的财政补助资金”、“经营状况良好，净资产不低于申请财政补助资金总额”、“财务规范，独立核算，盈余返还”等立项条件，对于刚刚起步发展的诸多合作社来讲，要同时符合这些条件存在一定难度。

3.2 农民专业合作社的财务管理不能满足农业综合开发项目立项要求

农民专业合作社财务管理工作长期滞后，在一定程度上限制了农民专业合作社的发展。大部分农民专业合作社比较注重生产及市场经营活动，但对规范财务制度认识不足，会计信息失真情况时有发生。外来的原始凭证和自制的原始凭证过于简单，支出没有正式发票，白条入账等情况还比较普遍。财务会计工作的薄弱，不仅导致合作社的会计信息不能准确恰当的反映农民专业合作社的经营状况，会计的核算和监督作用得不到发挥，农业综合开发项目没办法立项扶持。

3.3 农民专业合作社筹集后续发展资金能力差

农民专业合作社是弱势群体的联合，在成立时只能吸纳很有限的股金，除去开办费等能用于扩大生产的资金非常有限［8］。同时，多数合作社的会计信息未得到金融、保险等部门的认可，农民专业合作社从金融部门获取农产品季节性收购流动资金贷款十分困难，固定资产贷款更是难上加难。目前，不少农民专业合作社理事长以个人名义向金融部门贷款，然后转借给合作社，以补充经营所需资金，但资金规模小，合作社理事长个人风险很大。

农民专业合作社筹集后续发展资金的能力差，不能保障农业综合开发项目顺利实施，项目立项风险比较大。

4 政策建议

农业综合开发扶持农民专业合作社要坚持引导和规范相结合的原则，通过项目实施引导农民专业合作社完善内部管理，规范运作机制，增强合作社持续健康发展的内生动力。农业综合开发要不断优化扶持政策，合理界定扶持项目类型，完善财政补助、贷款贴息等扶持方式，创新投入机制，保持政策的稳定性和连续性，为农民专业合作社的规模发展和改造升级发挥积极促进作用［7］。

4.1 加强政策制度的整体设计，形成农发项目支持合作社发展的政策合力

系统梳理农业综合开发扶持农民专业合作社的项目类型和资金渠道，结合农民专业合作社发展实际需要，突出重点领域和关键环节，明确各类项目的任务和主要建设内容，互为补充和依托，合力推进农民专业合作社发展。建议开展农业综合开发土地治理项目与产业化经营项目相结合扶持农民专业合作社试点，选取一批规模较大、管理规范的农民专业合作社，试点开展两类项目有机结合进行连续扶持。比如，第一年先实施土地治理项目，主要开展生产基地建设，改善合作社农业生产基础设施。第二年实施产业化经营项目，升级改良品种，添置加工或低温保鲜设备，检验检测设备等。通过整体规划、连续扶持，扶优扶强一批示范性合作社，壮大区域性的一类优势产业，带动一批农民致富。

4.2 适当调整农民专业合作社项目申报门槛

农民专业合作社既是合作制经济组织，又是弱势群体的联合组织，鉴于合作社发展的实际情况和困难，建议对现行农业综合开发产业化经营合作社项目的扶持政策进一步完善:一是适当调整项目自筹配套比例，加大财政资金扶持力度。农民专业合作社自我积累能力相对不足，项目资金自筹配套能力有限。现行政策要求农民专业合作社的自筹资金不低于财政投资，对于相当一部分合作社来说，足额落实确有困难，建议参照土地治理项目农民筹资投劳占中央财政资金的比例，适当降低自筹资金比例。二是适当放宽部分申报条件，目前，相当一部分合作社工商登记注册、财务会计制度等基础工作还比较薄弱，对于评审此类合作社项目，应当充分采认农口有关部门或县级、乡镇政府提供的证明材料，而不完全拘泥于工商登记材料或社会中介的审计报告，避免部分合作社因为手续繁琐而不能享受农发扶持政策。

4.3 完善农业综合开发合作社项目报账的政策

由于目前农民专业合作社尚属于起步阶段，财务管理薄弱，项目实施过程中，对于技术含量较低、施工难度不大的工程，合作社出于节约成本，普遍采取社员出劳力、筹集材料设备来建设。工程中主要投入是人工，施工材料往往就地、就近取材，原始凭证主要是投工工资单、用料单、机械使用费等，很难提供规范有效的税务发票。因此，建议在确保主要建设内容真实有效的前提下，适当放宽对合作社的财务报账要求，允许采用工程造价评估、施工投工投料登记单等，对一定比例的财政资金进行报账。

4.4 以农业综合开发项目为平台，积极拓宽扶持农民专业合作社的渠道

目前扶持农民专业合作社的资金渠道逐渐增多，但存在投资分散、政策不统一等问题，各类资金难以形成合力。农业综合开发可以发挥自身优势，主动搭建财政资金扶持农民专业合作社发展的平台，按《财政部关于深入推进支农资金整合工作的指导意见》(财农 ［2009］439号)的要求，以农民专业合作社发展的主导产业、优势区域和重点项目为平台，进一步创新整合机制，围绕项目整合资金，以整合资金集中解决制约农民专业合作社建设发展的瓶颈问题，确保整合的效果看得见、摸得着。从农业综合开发内部，也要积极推进对农民专业合作社进行联合扶持、多渠道扶持、多方式扶持。农业综合开发地方项目，可以依托土地治理项目或者产业化龙头企业，为合作社发展提供基础设施改善，农产品收购或拓宽销售渠道等方面的支持，促进农民专业合作社发展壮大。农业综合开发部门项目，可以充分发挥部门的行业优势和技术优势，突出对示范性合作社的扶持，发展一批特色鲜明、管理规范、运行良好的示范性合作社。

［1］杨宣，杨祎.河北省蔬菜合作社发展的问题、潜力及对策.中国农业资源与区划，2010，(5):77～80

［2］崔艳丽，李龙彬.大力发展农民专业合作社促进农业农村经济发展.农家参谋，2011，(9):21

［3］陈会广.土地股份合作社发展三题.中国农业资源与区划，2009，(4):11～15

［4］李彦海，雷振坤，许子强.积极探索扶持农民专业合作社的方法与途径.中国农业综合开发，2011，(5):50～51

［5］南京市农业资源开发办公室.农业综合开发支持农民专业合作社发展的思考.农业开发与装备，2010，(5):35～37

［6］丁建巨.农业综合开发扶持农民专业合作社的思考.中国农业综合开发，2007，(11)，29～30

［7］马嵘，项仁新，纪拥军，等.农业综合开发促进农民专业合作社发展的调查与思考.中国农业综合开发，2009，(7)，54～55

［8］杨晓杰.财政农业综合开发资金扶持农民专业合作社初探.中国农业综合开发，2007，(5)，18～19