关于粮食流通立法的瑕疵分析

蒋军洲

与其他商品流通一样，粮食流通是连接生产和消费的纽带。仅因粮食流通所具有的前述重要性，为其提供法律支持和保障就不可或缺。2012年2月，国务院法制办公室发出了就《粮食法（征求意见稿）》征求意见的通知。此次公开的《粮食法（征求意见稿）》就粮食流通单列一章作了规定，足见其受重视程度之高。在认真阅读征求意见稿之后，很赞赏现行方案为规制粮食流通所作出的积极努力，但亦不能忽视此意见稿在粮食流通立法技术与立法定位两个层面上所存在的瑕疵。本文就这些瑕疵展开梳理，提出自己不甚成熟的见解，并将相关修改建议通过公开渠道报送征求意见机关。

一、立法语言缺乏严谨性

如果认为高质量的立法与科学的立法语言是一个事物不可分离的两个方面，那么在立法中使用科学的语言对于有效、充分反映立法主体的立法意图、立法目的以及它们所要体现的立法政策，有着至关重要的作用。[1]但现在向社会公开征求意见的的《粮食法（征求意见稿）》与此项要求有不小的距离，它并没有像人们所期望的那样，在立法语言文字的运用上比一般的语言文字更严谨、更明确。

该意见稿无论在语言逻辑上，还是在语言表达上，都存在一些问题。首先说它在语言逻辑上存在的问题。比如，在第一章总则的第二条第二款，它对粮食流通下了这样一个定义：粮食流通是指粮食从生产领域向消费领域转移的全过程，包括收购、储存、运输、加工、批发、零售、进出口等活动。也就是说，粮食流通包括了“加工”这一环节。但在该意见稿的第三章，我们马上就遇到了理解上的困难，该章的标题赫然为“粮食流通与加工”。那么，此处的“粮食流通”是否不同于第一章总则中所规定的“粮食流通”呢？“加工”环节为何单列呢？通读第三章条文不难发现，此处之粮食流通与第一章总则中所讲的粮食流通是一个概念。该意见稿在总则中明确规定，它调整粮食生产、流通、消费活动，尔后其分则按此逻辑依次就粮食生产、粮食流通、粮食消费等分章展开规定，为笔者前述的看法提供了旁证。事实上，无论是从征求意见稿所使用条文数量的多寡来看，还是从加工在粮食流通环节中所居的重要性而言，粮食加工与粮食收购、储存、运输、批发、零售、进出口相比，都不会显得更为突出或不突出。因此，这样一种立法表达说明，起草者对科学使用立法语言文字的重要性没有足够的重视，导致了同一个关键词在同一法律文本中含义变动不居的尴尬局面，为受众理解领悟设置了不必要的麻烦。其实直接规定“第三章粮食流通”更能保持法律文本逻辑体系的流畅。

还有，该意见稿第三章第三十条对“物流设施”的表达也存在问题。该条先是从宏观上规定各级人民政府应加强“粮食流通基础设施”规划，然后具体阐明政府应合理布局和科学管理粮食仓储、物流、市场等设施。不知在起草者的理解中，仓储设施与物流设施是何种关系，它们如何与“市场设施”联系起来？据笔者所知，在《中华人民共和国国家标准物流术语》（GB／T18354－2001）中，有“物流技术装备与设施”的表达，在该分类中，具体包括仓库、库房、自动化仓库、立体仓库、虚拟仓库、冷藏区、货场、货架、集装箱码头等42个小类。《粮食法（征求意见稿）》将仓储设施与物流设施并列，似乎没有注意到在物流界前者是被视为后者的一个下位概念来加以使用的。不用说，《粮食法（征求意见稿）》将粮食市场设施与粮食仓储设施、物流设施并列，也不能准确反映出立法者的真实意图。如果起草人的本意是将粮食市场设施理解为粮食交易市场设施，不如将前述三者清晰厘定为这样的关系：粮食仓储等物流设施、粮食交易市场设施。

如果说前面所举的例子反映了起草者在立法语言使用上对逻辑的忽视，下面这个例子则反映了起草者对立法语言运用的模糊与不确定性。《粮食法（征求意见稿）》第三章第二十条笼统规定了从事薯类以外粮食收购活动的经营者应当具备的条件：“必要的”经营资金、“必要的”粮食仓储设施、“相应的”粮食质量检验和保管能力等。什么是“必要的”和“相应的”呢？这种模糊的语言不仅会带来具体操作上的不便，而且会为某些行为人从中做手脚提供空间。由于立法具有一定的稳定性，模糊语言的得当使用有其好处，比如该征求意见稿第七十九条规定：对未经许可擅自从事粮食收购活动的，在情节严重的情形，可以并处非法收购粮食价值1倍以上5倍以下的罚款。在这条规定中，起草者巧妙应用了倍数，有效避免了点明具体罚款数额（如50万元）有可能会因以后经济发展发生通货膨胀、货币贬值而招致本来预期的惩罚性效果减弱的弊端。但此处第二十条规定的目的在于，为行政许可设立条件，此项条件只有具体而明确，才便于行为人遵照执行，才能约束执行机关依法行政。与之形成对照的是《公司法》对设立有限责任公司的规定，该法通过条文的有机结合，明确规定了法定的条件，比如有限责任公司由50个以下股东出资设立，注册资本的最低限额为人民币三万元，法律、行政法规对有限责任公司注册资本的最低限额有较高规定的，从其规定。粮食收购活动的经营者既可能是国有粮食企业，也有可能是个体粮商，因此在笔者看来，就设立粮食收购的准入门槛而言，没有什么比根据具体交易主体的类型分别规定明确的市场准入条件更能满足人们对粮食法的期待了。值得一提的是，该条第二款规定国家对粮食收购资格实行年审制度。但该款既没有规定年审所需提供的材料，也没有规定年审的时间，同样存在条文规定过于粗放的弊端。

二、合理使用援引技术

在法律文本中，为避免立法资源浪费，合理使用引文或援引能起到简约的效果：既可避免重复，又不会挂一漏万。但《粮食法（征求意见稿）》在第三章第二十七条舍简洁的援引技术不用，浓墨重彩地描述了从事粮食收购、批发和零售活动的经营者不得存在的下列行为：（一）捏造、散布虚假信息，扰乱市场秩序；（二）相互串通，操纵市场价格；（三）恶意囤积哄抬价格；（四）采取抬高等级或者压低等级等手段变相提高或者压低价格；（五）短斤少两、掺杂使假、以次充好；（六）垄断市场或者进行不正当竞争；（七）违反国家规定的其他行为。

学习法律的人读过此条后，很容易产生似曾相识的感觉。关于本条的第一至第四项内容，我国《价格法》第十四条有着极其相似的规定：经营者不得有下列不正当价格行为：（一）相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益；……（三）捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨的；……（六）采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务，变相提高或者压低价格。

简单对比一下就可以发现，《价格法》第十四条第一项“相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益”，与《粮食法（征求意见稿）》中第二十七条第二项“相互串通，操纵市场价格”的立法旨趣是一致的；《价格法》第十四条第三项与《粮食法（征求意见稿）》第二十七条第一、第三项何其相似；《价格法》第十四条第六项与《粮食法（征求意见稿）》中的第二十七条第四项相关联。

其实在上述情形下，完全可以通过运用援引技术，避免法律文本的重复。比如，将征求意见稿中的前述法条修改为：从事粮食收购、批发和零售活动的经营者，不得有下列行为：（一）违反《价格法》第十四条规定的不正当价格行为。但为了避免将来因《价格法》修改导致条款编号生变所带来的运用援引技术的粮食法法条与所被引致的法律不是一码事的问题，似乎可采取一种变通了的开放性引用，就像征求意见稿前述法条中第六项规定的那样，通过“垄断市场或进行不正当竞争”的表达简洁地援引《反垄断法》与《反不正当竞争法》。这既可避免以垄断市场或不正当竞争的表现形式作出的规定挂一漏万，又可保证法律条文的生命力。而且，这也恰恰与本意见稿中与前述法条配合使用的第八十六条（违反本法第二十七条的，由农业、质量监督、粮食、工商、价格、水利、环境保护等部门依照有关规定予以处罚）的立法目的相配套。

《粮食法（征求意见稿）》中存在的相仿的问题是前述法条第五项列出的“短斤少两、掺杂使假、以次充好”。实际上，粮食收购、批发、零售活动的经营者违反《消费者权益保护法》和《产品质量法》的表现形式不止此一种，还有可能是以不合格商品冒充合格商品，销售失效、变质的商品。因此，不如同样以简明的方式概括规定为，违反《消费者权益保护法》或《产品质量法》的规定，计量不正确，或者不能担保产品质量。

显然，如果将《粮食法（征求意见稿）》第二十七条改造为准用性规则，将相关经营者的行为通过援引或参照其他相应的规定来确定，不但可以避免重复，节省立法资源，而且可以避免挂一漏万。

三、政府对粮食流通宏观调控职能的错位

《粮食法（征求意见稿）》第三条明确地将粮食界定为一种特殊商品。对这种界定可以这样理解：粮食首先是一种商品，然后才由于其关系国计民生的性质成为一种特殊商品。既然是商品，粮食的流通就应当与其他商品的流通一样，遵循市场法则，让市场机制在粮食流通中发挥主要作用，无论何种所有制的主体都可以从事粮食经营活动，无论是粮食流通的哪个环节，交易主体都享有充分的交易自由。但《粮食法（征求意见稿）》第十九条只是非常保守地表达了“国家培育和发展统一开放、竞争有序的粮食流通体系，严禁粮食流通区域性封锁。国家建立全国统一规范的粮食竞价交易系统，加强粮食收购、批发和零售市场建设，规范发展粮食期货交易”。

《粮食法（征求意见稿）》对多元市场主体只字未提。建议起草人像征求意见稿的说明所提出的那样，以法条的形式认可“粮食收购、储存、加工、运输、批发、零售等领域对社会开放”，落实其承诺，在该条的位置开明宗义地明确规定，国家允许多种所有制粮食市场主体从事粮食流通。同时，将现行的该条调整到第一章总则中加以规定。之所以建议如此调整，主要缘于本人对该条法律规范性质的思考。此条对粮食期货交易的提示性规定无疑不能理解为提倡性规范，[2]它似乎更像原则而不是规则。一个十分明显的例子是，该条提到了规范发展期货交易的内容，但细读该章所有条文后可以发现，政府在期货交易的规范上实实在在地“缺位”了，比如第三章详细规定了属于相关流通环节经营者的市场准入条件及其禁止行为，但对粮食期货市场则没有任何进一步的说明。

为弥补粮食市场机制不健全所带来的负面后果，政府在适当的时候实施谨慎干预是动用有形之手的题中之义。粮食期货交易被不少学者视为解决粮食价格形成机制不健全、粮食市场主体发育滞后、产销区之间利益分配不协调以及进出口调节机制滞后等问题的利器。[3]从这个意义上讲，粮食法不漠视社会需求，就粮食期货交易目前最需要法律加以规范的问题提供应对方法，才是上佳选择。在《全国粮食市场体系建设与发展“十二五”规划》中，国家已明确表态，稳步发展粮食期货交易，逐步增加粮食期货交易品种，引导粮食企业与农民专业合作组织利用期货市场规避风险；研究制定国有粮食企业进行套期保值的相关规定，增强现货市场与期货市场的联动性，健全粮食市场价格形成机制。粮食法不妨结合此规划，前瞻性地规定放开粮食期货市场品种限制，允许多种粮食品种进入期货市场交易。为促进交易主体的多元化发展，完善市场主体结构，甚至可以考虑适当放松对市场交易主体的诸多限制，培育和增加期货市场主体，适度发展理性机构投资者。

在粮食期货交易这个问题上，本应由政府提供公共产品和服务，却出现了“真空”，不能不说是政府职能“缺位”的体现。但在下面的情形中，政府职能却有“越位”之嫌。《粮食法（征求意见稿）》第二十四条规定，国家根据宏观调控的需要，可以限制粮食深加工企业的用粮规模。问题是，政府如何去干预微观经济呢？在宏观调控领域，可以采取的手段有经济的、行政的、法律的。从保守主义的角度观察，动用行政手段直接干预企业的加工活动并不是一个很好的选择，更不要说以立法的形式为动用行政手段干预微观经济提供依据了。我国的行业立法具有明显的政府主导下的自上而下的强制性制度变迁的意味，[4]但政府主导模式的弊端如果不加以控制，很容易产生耗散资源的不良后果。所以，不如在这里理顺政府与企业、市场的关系，让政府甘心作一个有限政府，[5]只对粮食深加工企业总的用粮规模表示关切。

四、结语

粮食流通的健康发展需要法律保障，更需要一部良法保障。法律成为良法需要满足不少要件，而科学的立法技术与合理的立法定位是绕不过去的门槛。《粮食法（征求意见稿）》在立法语言的应用以及立法援引技术的使用上还存在一些问题，笔者不揣陋见提出一些看法，希望能起到抛砖引玉之效。更为重要的是，由于粮食本身属性的特殊性，带来了政府如何理顺与粮食流通市场关系的难题，《粮食法（征求意见稿）》一方面对粮食流通中的某些制度表现出了过度的关怀，另一方面对其他一些制度却表现得过度淡定，这种现象让人疑虑。期望在进一步的修改过程中，起草人对这样的问题进行更为深入的思考。

＊本文系河南省教育厅项目“河南省促进现代物流发展的法律支持与保障研究”（项目编号：2011-QN-007）的阶段性研究成果。

[1]朱力宇，张曙光．立法学[M]．北京：中国人民大学出版社，2009：268．

[2]杨仕兵．论提倡性法律规范[J]．齐鲁学刊，2001（5）：98-101．

[3]王健．我国粮食流通体制改革中的期货市场利用问题研究[D]．杭州：浙江大学，2004：125-138．

[4]周林彬，李胜兰．制度变迁与中国经济法的创新[J]．学术研究，2001（2）：75-76．

[5]秦国荣．权威与自治：中国市场经济运行中的政府与社会互动关系 [J]．杭州师范大学学报（社会科学版），2001（5）：84-85．