对《预包装食品营养标签通则》与《食品营养标签管理规范》关系的讨论

雷时奋 蒋振武

《中国标准导报》2012年第4期发表了《〈预包装食品营养标签通则〉与〈食品营养标签管理规范〉的比较与应用》（以下简称《比较与应用》）一文。文中的《预包装食品营养标签通则》即是不久前发布的GB 28050—2011《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》（以下简称《预包装食品营养标签通则》、《通则》、GB 28050）；《食品营养标签管理规范》是指2007年卫生部印发的《食品营养标签管理规范》（以下简称《规范》）。《比较与应用》一文，在“三、《预包装食品营养标签通则》与《食品营养标签管理规范》的比较”一节中，列出了两者8个共同点与8个不同点；在“四、《预包装食品营养标签通则》的应用和营养标签的管理”中，又补充列出其他的7个不同点。文章写得很详细，但没有说明清楚《预包装食品营养标签通则》与《食品营养标签管理规范》两者之间的关系，更没有指出两者在编写中存在的问题。本文对此做一些补充，以便能更好地理解与执行《预包装食品营养标签通则》。

1 先制定标签标准，然后才制定标签管理规范

先制定标签标准，然后才制定标签管理规范，这是我国通用的编写程序，过去一直这样做。例如到1994年，我国已先后制定和修订了《食品标签通用标 准》（GB 7718）、《饮 料 酒 标 签 标 准 》（GB 10344）、《特殊营养食品标签》（GB 13432）等三项强制性国家标准，然后1995年才发布《查处食品标签违法行为规定》（国家技术监督局第40号令）；之后，上述几个标签标准再次进行修订，并且又增加了《保健食品通用标准》（GB 16740），2008年改用《食品标识管理规定（修订版）（总局2009年第123号令）》取代《查处食品标签违法行为规定》，前者从名称上能更好地体现其管理功能。

2 《食品营养标签管理规范》使用了新的编写方式

《食品营养标签管理规范》使用了与过去不同的新的编写方式、程序，把传统意义上的标签标准与标签管理合写在一起。《规范》95%以上的内容属标签标准的内容，其中《食品营养成分》标示准则等3个附件，更是100%属标签标准的内容。然而，这种新的编写方式产生的效果并不理想，正如《比较与应用》一文所说，该《规范》“并未被广大食品企业重视和应用”。

3 为什么《食品营养标签管理规范》未被广大食品企业重视和应用

为什么《规范》未被广大食品企业重视和应用？有多种原因。

3.1 不熟悉、不习惯这种新的编写方式

不仅广大食品企业不熟悉、不习惯这种新的编写方式，许多监督管理部门也不习惯，甚至不知道如何使用《规范》去进行管理。

3.2 《规范》是推荐性的规范，其中第3条“国家鼓励食品企业对其生产的产品标示营养标签。”就写得明白，《规范》不强制执行，

3.3 《规范》发布的程序不当，实施效果欠佳。

3.3.1 2007年12月18日卫生部下发了《卫生部关于印发〈食品营养标签管理规范〉的通知》（卫监督发［2007］300号，简称《通知》）：

各省、自治区、直辖市卫生局，新疆生产建设兵团卫生局，中国疾病预防控制中心、卫生部卫生监督中心：

为指导和规范食品营养标签的标示，引导消费者合理选择食品，促进膳食营养平衡，保护消费者知情权和身体健康，我部组织制定了《食品营养标签管理规范》。现印发给你们，请遵照执行。

二○○七年十二月十八日

3.3.2 2008年1月11日，卫生部新闻办公室对《卫生部通知印发〈食品营养标签管理规范〉》做了长达1300多字的说明（简称《通知说明》）。

3.3.3 2008年4月10日，卫生部公告（2008年第10号）：

《食品营养标签管理规范》（以下简称《规范》）将于2008年5月1日起正式实施。为做好《规范》实施工作，现就有关事宜公告如下：

……（具体内容省略，主要是对《规范》不足之处作600多字的补充规定）。

特此公告。

二○○八年四月十日

3.4 规范的发布程序

2007年12月18日印发《通知》，2008年1月11日再印发《通知说明》，2008年4月10日又发公告，似乎工作很认真，工作做得很细，实际上并非如此。假如《规范》制定得好，2007年12月18日就不是印发通知，而是直接发布公告，这才是规范的程序。代拟公告如下：

卫生部关于发布《食品营养标签管理规范》的公告（2007年第×××号）

根据《中华人民共和国食品安全法》，经审核，现批准发布《食品营养标签管理规范》，该规范将于2008年5月1日起正式实施。

特此公告。

二○○七年十二月十八日

这样做才是规范的做法，简单明白，不拖泥带水。现在却是一次、再次印发通知，最后发布公告还要加上600多字的说明，对《规范》内容进行修改、补充、调整，正好说明《规范》没有制定好，这才是《规范》“未被广大食品企业重视和应用”的最主要原因。密集发布了太多的通知、公告，使企业无所适从，造成实施效果欠佳。

4 为什么要发布《预包装食品营养标签通则》

在前面的分析中已说明，《规范》的内容95%属于食品营养标签标准的内容，现在为什么还要发布《预包装食品营养标签通则》这个食品安全国家标准？原因很简单，由于《规范》没有制定好，“未被广大食品企业重视和应用”，自2008年5月1日正式实施以来，效果欠佳。所以不得不回复到原有的模式，将食品营养标签标准从《规范》中分离出来，单独发布。《规范》实施效果欠佳的另一个原因是留给企业准备实施的时间太短，即使从2007年12月18日印发《通知》算起，到2008年5月1日实施只有5个多月。GB 28050便改进为“2011－10－12发布，2013－01－01实施”，给标准的实施留下充足的准备时间。

5 《预包装食品营养标签通则》与《食品营养标签管理规范》的关系

《通则》与《规范》的关系，简单地说就是《通则》取代了《规范》。说得更明白一点，就是《通则》发布之后，《规范》自行废止，停止执行。理由很简单，《规范》95%内容被《通则》取代之后，《规范》就失去了执行的意义。假如继续执行《规范》，就不利于《通则》的正确实施。

有人可能认为这个意见过于极端。其实不然，卫生部2008年1月11日印发的《通知说明》中第一句就是“食品营养标签是食品标签的重要内容”。因此，发布了《通则》之后，完全可以通过2008年《食品标识管理规定（修订版）（国家质检总局2009年第123号令）》去管理食品营养标签，不必再去单独制定《食品营养标签管理规范》。

在《比较与应用》一文中，《通则》与《规范》的比较，实质上就是新旧两个标准的比较，并非是标准与管理规范的比较。试想，将GB 7718等几个食品标签标准，逐一与《食品标识管理规定》进行比较，找出它们之间有多少个相同点和不同点，有多大的意义？只有相同的事物，例如1995年《查处食品标签违法行为规定》与2008年《食品标识管理规定》进行比较才有实际意义。比较后可发现前者处罚较严，后者处罚较宽。与《查处食品标签违法行为规定》和《食品标识管理规定》相比，《食品营养标签管理规范》更为空泛与宽大，除“依法承担相应责任”一句外，没有具体罚则。

6 对《预包装食品营养标签通则》（GB 28050）的修改建议

6.1 补上 “前言”

《预包装食品营养标签通则》（GB 28050）未写“前言”，应补上。建议这样写：

“本标准参照卫生部公告（2008年第10号）《食品营养标签管理规范》相关内容修订而成。本标准与《食品营养标签管理规范》相比主要修改如下：

——将原推荐性要求修改为强制性标准；

——矿物质中的铬、钼不再列入营养成分；

——删去营养成分的测定方法；

——删去氮折算系数、产能营养素的能量折算系数；

………………………”

按标准修订的形式来写，就表示，这实际上是进行一次标准修订。修订之后，《食品营养标签管理规范》（被视为旧标准）即废止，不再执行。但是，在GB 28050中不能把“《规范》不再执行”这句话公开写出来。因为标准没有这个权力，只有管理机关卫生部才有这个权利。卫生部在2011年第24号公告：“根据《中华人民共和国食品安全法》和《食品安全国家标准管理办法》的规定，经食品安全国家标准审评委员会审查通过，现发布食品安全国家标准《预包装食品营养标签通则》（GB 28050—2011）”之后，有权加上：“自 GB 28050—2011发布之日起，《食品营养标签管理规范》停止执行。”这样做只是举手之劳。卫生部知道了《规范》没有制定好，就应主动采取适当有效的补救措施。

6.2 补上“规范性引用文件”

既然认识到“食品营养标签是食品标签的重要内容”，那就应该认识到GB 7718《预包装食品标签通则》是所有食品标签标准中最基本的基础标准，其他食品标签标准中都应该引用GB 7718。已经发布 GB 10344、GB 13432、GB 16740等食品标签标准都写有“规范性引用文件”这一章，都引用了GB 7718这个基础标准。所以GB 28050《预包装食品营养标签通则》应该补上“规范性引用文件”这一章，除了引用GB 7718之外，还要将GB 28050中引用到的 GB 14880、GB/Z 21922（GB/Z 21922—2008《食品营养成分基本术语》）写上。

6.3 要保留“产能营养素的能量折算系数”

《通则》删去《规范》中的“营养成分的测定方法”这是对的，在食品营养标签标准中不需要把营养成分的测定方法标准列在其中，特别是测定方法太多的情况下，更不应列入。例如蛋白质的测定，《规范》中列出了8个国家标准，其中就有GB/T 5009.5 《食 品 中 蛋 白 质 的 测 定 》、GB/T 14771《食品中蛋白质的测定方法》，卫生部就有责任将这8个国家标准中的蛋白质测定方法归纳整理统一写在一个标准中。

同理，《通则》删去氮折算系数也是对的，这个折算系数应该写在也已经写在蛋白质测定方法标准中。

只有“产能营养素的能量折算系数”应该在《通则》中保留，不应删去。因为在现行的蛋白质、脂肪、碳水化合物等产能营养素的测定方法标准中，均没有列出能量折算系数。

6.4 尽快发标准修改单。将 “6.1、6.2、6.3”这三项内容通过发标准修改单尽快列入标准中，使标准更为完善，得到更好的执行。

7 要认真按照GB/T 1.1去编写食品安全国家标准

GB/T 1.1—2009《标准化工作导则 第1部分：标准的结构和编写》是标准编写的工作导则。尽管GB/T 1.1是推荐性标准，但仍应认真按照GB/T 1.1去编写标准。但是许多食品安全国家标准，却未能做到这一点。最明显的一个例子就是GB 7718—2011。在 GB 7718—2004 中，就按照GB/T 1.1规定，写有“规范性引用文件”这一章；而GB 7718—2011，却有意将这一章省去。是不是GB 7718—2011不需要“规范性引用文件”这一章？并非如此。在GB 7718—2011就引用了GB 2760与GB 13432这两个标准，由于标准省去了“规范性引用文件”这一章，不熟悉标准的人，从GB 7718—2011中无法准确说出这两个标准的名称。正所谓有样学样，GB 28050—2011也省去了“规范性引用文件”，不去引用GB 7718这个食品标签基础标准。

只有制定好标准，才能执行好标准；只有制定好食品安全国家标准，才能更好地保证食品安全。

8 卫生部有责任做好GB 28050的宣贯工作和食品标签监督管理工作

卫生部有责任做好GB 28050的宣贯工作，首先尽快公告《食品营养标签管理规范》不再执行，使广大食品企业和管理部门能一心一意研究与执行GB 28050。广大食品企业完全可以在标准规定的实施日期（2013－01－01）之前，使用符合 GB 28050规定的新的营养标签。

但是现在再特意公告《规范》不再执行似乎有点困难，不便说清不再执行的原因。为此建议卫生部与国家质检总局共同批准发布新的《食品标签管理规定》以代替卫生部发布的《食品营养标签管理规范》与国家质检总局发布的《食品标识管理规定》（修订版）。在新的《食品标签管理规定》中可以保留《规范》上写的“本规定（规范）由卫生部解释”的条文外，还应加上“卫生部对食品标签实行统一监督管理”条款，以表明食品标签的监督管理职能由国家质检总局移交给卫生部。现在冠以“食品安全国家标准”之名的两个最重要的食品标签标准，GB 7718—2011和GB 28050—2011均由卫生部发布、实施，食品标签的监督管理职能理所当然由卫生部负责，否则“本规定（规范）由卫生部解释”岂不成为一句空话？相反，假如继续让卫生部发布的《食品营养标签管理规范》与国家质检总局发布的《食品标识管理规定》同时存在，这只能说明政出多门，管理混乱，互不协调。只有职责分明，才能将食品安全工作做好。