浙江省旅游标准化现状及发展对策研究

刘若微 王胡应 陈怡晨

一、背景

当前，旅游业已成为世界继石油化工、汽车工业后的最大产业，也是我国增长最快、潜力最大的新兴产业。《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）指出，旅游业是战略性产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好。浙江省旅游业近年来的飞速发展，有力地带动了其他服务业的发展，已成为了服务业中的重要行业。标准化是旅游行业各项工作的技术基础，是提高旅游业整体效能，实现科学管理的重要手段。推进旅游标准化不仅是旅游管理的一柄利器，也是推动整个服务业标准化工作的重要手段。

二、浙江省旅游产业发展基本情况

浙江省地处中国东南沿海，旅游资源较为丰富。近年来，乡村旅游、海洋旅游等特色旅游形态迅速崛起，带动了全省旅游产业的蓬勃发展。

一方面，旅游经济对浙江省经济拉动作用日趋凸显。2006—2010年，浙江省旅游总收入年均增长19.16%，高于全省GDP增长水平，也高于全国旅游业平均增长水平；旅游经济综合实力已经从2005年的全国第五位上升到全国第三位。以2010年为例，浙江省接待国内旅游者29 500万人次，同比增长20.9%，实现国内旅游收入3 045.5亿元人民币，同比增长25.7%；全省接待入境旅游者684.7万人次，同比增长20%，实现旅游外汇收入39.3亿美元，同比增长21.9%；实现旅游总收入3 312.6亿元，同比增长25.3%。全省旅行社组织出境旅游者100.2万人次，同比增长61.6%。

另一方面，浙江省旅游业整体实力越来越强，对社会的综合贡献越来越明显。近几年，浙江旅游产品日趋丰富，旅游市场更加多元，旅游空间结构渐趋均衡。中国最佳旅游城市和优秀旅游城市创建工作已取得突出成绩，“十百千”创建工作（创建10个以上旅游经济强县，100个旅游强镇和1 000个特色旅游村）顺利推进，旅游度假区建设步伐进一步加快，高等级景区、高星级饭店和高品质旅行社数量都位居全国前列。旅游开放合作越来越广阔，国内外旅游营销活动卓有成效，国际排名前十位的饭店集团均已进驻浙江，与国家旅游局和兄弟省市的合作进一步加强。旅游业不仅直接带动了众多行业的发展，成为加快城乡发展特别是革命老区发展和新农村建设的重要推手，而且在提高人民生活质量，促进生态文明建设，加强爱国主义教育和社会主义核心价值体系建设等方面都发挥了重要作用。

三、浙江省旅游标准化现状

目前，浙江省旅游标准化已在政策制定、标准化机构、省级地方标准研制上取得一定成果。

1.旅游标准化政策环境

《全国旅游标准化工作管理办法》是全国旅游标准化工作的纲领性文件，为浙江省旅游标准化工作提供了全面的指导依据，同时也将旅游标准的“立项、制定、修订、审查、报送和复审工作”作为政府部门的职责规定下来，确立了政府职能部门在旅游标准化工作中的主导地位。

作为地方性旅游标准化相关政策文件，主要出台了《浙江省人民政府关于进一步加快旅游业发展的实施意见》（浙政发〔2010〕56号）。该文件将旅游标准化工作定为提高旅游服务水平的重要手段，指出要“加快旅游标准化建设，构建具有浙江特色的旅游服务标准体系，制定并实施旅行社管理、车辆运营、船舶运营、环境卫生、安全防范、节能环保等旅游行业标准，建设一批高水平的旅游标准化试点示范项目，大力提高旅游产业标准化发展水平”。此外，浙江省还出台了系列规范性文件，起到了规范旅游产业发展，指引相关标准的制修订的作用，如《浙江省旅游管理条例》、《浙江省旅行社管理办法》、《浙江省导游人员管理办法》、《浙江省旅游度假区管理办法》、《浙江省旅游“十百千”工程实施办法》、《浙江省旅游经济强县检查标准》、《浙江省旅游强镇检查标准》、《浙江省特色旅游村检查标准》等。

2.旅游标准化机构

2005年4月，浙江省成立了“浙江省旅游标准化技术委员会”（ZJQS/TC 16）（简称浙江省旅标委），下设两个分支机构：浙江省旅游标准化起草委员会和浙江省旅游标准化培训中心。浙江省旅标委的主要职能是承担旅游标准的制定；组织旅游标准的培训推广；实施对相关标准的评定，以及承担与旅游标准化相关的旅游研究、旅游咨询、旅游策划、旅游规划等业务。

2006年1月，经浙江省民政厅批准，又一旅游标准化机构“浙江省旅游标准化研究会”成立。它是具有独立社团法人资格的学术团体，其主要职能是开展旅游标准化研究，承担旅游标准的评定等工作。

3.现行省级地方标准

截至2012年6月统计，浙江省共制定了12个旅游业省级地方标准（如表1），涉及漂流旅游、旅游商品购物点、乡村旅游点、生态旅游区、旅行社、餐馆、旅游咨询服务中心、旅游集散中心等方面。这些标准的起草单位主要以浙江省旅游局、浙江省社科院旅游发展研究与策划中心、浙江省旅标委、浙江大学旅游研究所、浙江省公安厅交通管理局、浙江省旅游信息中心有限公司、浙江林学院等科研院所为主。12个标准中，《海盐南北湖风景区旅游服务质量通则》（DB33/T 319—2001）和《浙江柯岩风景区综合服务通则要求》（DB33/T 387—2002）实际为企业标准。另外10个地方标准中，有7个为业态“划分与评定”标准，属于管理类辅助标准；其余3个为规范性标准，属于基本要求类标准。

表1 浙江省旅游业地方标准

四、浙江省旅游标准化发展的主要问题

虽然浙江省旅游标准化已经取得了一定成绩，但是相对行业迅猛发展的需求，以及真正落实旅游标准化各环节工作，还存在不少问题。

1.体制问题

体制问题是旅游标准化众多问题的根源。和国内其他省市一样，浙江省旅游业的管理涉及旅游、商务、交通、林业、水利、海洋、公安等多个政府主管部门。由于部门间缺乏统一的沟通协调机制，造成标准内容的交叉与抵触，标准实施监督过程中的管理混乱，社会资源浪费严重。

体制问题的第二个突出表现为政府部门过多地承揽了标准制修订等具体事务，超越了“组织制定”的职责定位。其结果是直接挤压了企业参与公共标准化的机会，削弱了旅游标准立项和制修订中的横向沟通，也导致所制定的标准与市场脱节，企业实施标准的意愿下降，标准实施效果不佳。

2.标准质量有待提高

旅游业提供的是服务产品，由于服务产品的无形性，其质量控制与评价一直以来是国内外学者比较关注的难点和重要领域。同时，旅游业作为新兴服务业，其标准化理论和基础研究相对滞后，缺乏适合浙江省产业现状的旅游标准体系，导致已有配套标准的质量、技术内涵和适应性还不能满足旅游业又好又快发展的需要，标准制定缺乏系统性和规划性。再加上龙头旅游企业未能积极参与标准的制修订，很多标准的可操作性和适用性有待进一步商榷。

3.标准的宣贯、实施情况参差不齐

旅游标准在制定和发布后，其宣贯、实施情况如何？对标准质量有无跟踪和评价？需要如何改进？这些都是旅游标准化的重要内容，却经常被忽视。标准“重制定而轻执行”的问题在旅游业中比较突出。据相关部门反应，浙江省对于2011年之后出台的旅游各类标准基本没有开展宣贯。目前宣贯工作仍主要停留在GB/T 14308—2010《旅游饭店星级的划分与评定》、GB/T 17775—2003《旅游区（点）质量等级的划分与评定》、DB33/T 719—2008《旅行社品质等级划分与评定》等个别标准上。

由于管理部门的重视和推进力度不同，企业对浙江省地方标准宣贯和实施的程度也不同，从而对企业发展的影响力也有较大差异。以省级地方标准为例，《旅行社品质等级划分与评定》实施情况较好，已成为浙江省旅行社业品质服务提升的风向标；《生态旅游区建设与服务规范》得到浙江省旅游局的积极推进和企业的主动响应，在浙江省已形成一定的影响；《漂流旅游安全和服务规范》作为浙江省旅游业首个安全与服务兼顾的标准，是漂流旅游业的重要规范，也是各漂流旅游经营者合法经营的主要考量内容；而《乡村旅游点服务质量等级划分与评定》与《农家乐经营户（点）旅游服务质量星级划分与评定》两个标准由于后者为农办实际操作而使前者几近停贯；《餐馆星级的划分与评定》与《旅游商品购物点等级划分与评定》两个标准由于管理职责的综合性，既无主管牵头又无政策支持，导致企业是否实施无人问津。

4.资金投入不够，人才有限

政府财政补助不足是导致旅游标准化整体工作进展缓慢的重要原因。据旅游相关单位反映，目前浙江省旅游部门没有专项资金用于旅游标准制定、宣贯及标准化试点工作。另外，同时具备标准化和旅游专业知识的人才有限，使得旅游标准化规划、旅游标准化知识培训等工作不能顺畅运行。浙江省旅标委等相关机构也因没有足够的资金支持和人才保障而运行缓慢。

五、推进浙江省旅游标准化的对策

要推进浙江省旅游标准化，促进浙江省旅游产业稳健发展，需要从以下几个方面全方位改进。

1.积极转变旅游标准化工作模式

首先，政府部门要形成协商机制，共同参与旅游标准化规划，避免标准化项目的重复立项或交叉立项。再者，要塑造“政府引导，企业主导”的工作模式。政府应弱化旅游标准制修订内容和过程的参与，从标准“主导者”退而成为标准的“引导者”。旅游主管部门应把重点放在提供政策环境、战略规划、标准批准与发布等宏观事务上，将标准制修订等专业性强的工作放手给企业，鼓励更多企业来承担标准研制工作，使企业作为标准化主体的地位得以体现，并在参与标准化过程中得到锻炼和提升。

2.严把旅游标准质量关，提高标准研制质量

提升旅游标准的质量可以从以下几个方面入手：标准规划和立项的系统性；标准制修订的必要性与可行性；标准定位的准确性；标准内容的科学性和格式的规范性。旅游及标准化相关部门一定要把制定浙江省旅游标准体系作为第一要务。在标准体系规划，标准立项、制修订等决策过程中，要充分征求旅游企业和相关部门的意见，提高立项和制修订的必要性和有效性。旅游企业要积极参与标准化各个环节，尤其做好标准内容的编写，充分把握标准的科学性和可操作性。

3.探索旅游标准化实施监督和效果评价、信息反馈机制

旅游标准化的效果，首先要落实标准的宣贯和培训。必须在相关部门的统一部署下，组织一支旅游标准化专业队伍开展授课与指导。对于旅游标准化的实施监督和效果评价，一方面标准化及旅游研究机构要积极探索围绕旅游标准化的绩效评价方法，并针对某个已实施的标准做出绩效评价研究。另一方面，可以通过区域旅游标准化试点，运用“示范＋推广”，摸索出一套标准实施监督与评价机制，并结合企业（区域）标准化经济效益评估和计算来开展。应用型旅游标准的实施都应有明晰的计划和反馈机制，找出每项标准的成功与不足，以促进标准及标准体系的完善。

4.发挥企业、协会和中介组织在旅游标准化建设中的作用

浙江省旅行社协会等组织要充分发挥政府和协会会员之间的桥梁作用。一方面，要积极反映行业的标准化实施情况，代表企业向政府提出有关政策和立法的意见与建议。另一方面，要配合政府部门做好旅游标准化的宣传和引导，使得旅游企业自觉投入标准化各环节，真正成为标准化活动的主体。浙江省旅标委等研究机构要充分履行职能，发挥省内旅游标准化活动的组织者和重要参与者作用，做好标准化知识培训、标准化学术研究、政策规划、标准体系建立等工作。

5.确保经费投入和人才培养

旅游标准的起草，参与者往往要贡献自己的知识、经验和精力，而不能像高科技企业那样，通过主导标准的起草，将私有专利技术融入公共标准而从中获益。而旅游标准的推广实施，受益的是整个行业。因此，政府应强化旅游标准公益性质的观点，加大专项资金的投入力度，确保标准研制等经费得到保障，保证更多的高校和研究机构开展旅游标准化深层次研究。

旅游标准化人才培养要结合当前企业、协会、研究机构及政府机关的需求，有侧重地开展培训与学习。人才培养应发挥现有标准化研究机构和高校的优势，力争把标准化及旅游标准化相关课程纳入现有高校的旅游相关专业，以最大限度地利用现有教育资源。

［1］ 杨辉，李海燕.我国旅游标准体系现状分析及对策［J］.中国标准导报，2006（10）：14－18.

［2］ 陈学章.对当前旅游标准化工作的思考与建议［J］.标准科学，2010（8）：51－55.

［3］ 马震.中欧旅游标准化运作机制 ［J］.世界标准化与质量管理，2006（11）：16－19.

［4］ 浙江省旅游局，浙江省旅游经济运行白皮书（2010）.