冷战初期美国与印尼关系中的中国因素分析

〔马来西亚〕理查德·梅森 高艳杰

冷战时期，美国对亚非新兴国家的外交政策本质上是为其遏制共产主义和中苏同盟的战略目标服务的。至20世纪50年代初，冷战双方的对抗开始由欧洲向亚洲蔓延，获得第三世界新兴国家的拥护成为对抗的重要内容。但是，部分新兴国家拒绝在冷战双方之间作出选择，而宁愿采取中立的立场，印度尼西亚便是其中之一。目前，关于冷战时期美国与印度尼西亚关系的研究已经取得一定成果，但中国因素在美国与印尼关系变动中的作用却长期被忽视。①相关研究成果主要包括David Mazingo，Chinnese Policy toward Indonesia，1949—1967.Ithaca：Cornell University Press，1976；Robert J.McMahon，Colonialism and Cold war：The United States and the Struggle for Indonesian Independence，1945—1949.Ithaca and London：本文旨在通过对1950年至1954年这段时期美国与印尼关系的研究，探讨美国冷战政策与印尼不结盟政策的互动过程中，中国因素对美国与印尼关系的作用及影响。

美国与印尼对待新中国的不同态度

印度尼西亚位于太平洋与印度洋间要冲，由上万个岛屿组成，号称“千岛之国”。1945年第二次世界大战结束后，印尼宣告国家独立，但立即遭到前殖民者荷兰的反扑，从而开始了长达4年的独立斗争。在印尼独立斗争初期，美国依照二战结束前关于“保证将不会干涉东南亚殖民势力的恢复”①Robert J.McMahon，The Limits of Empire：The United States and Southeast Asia since World WarⅡ.New York：Columbia University Press，1999，pp.12—13.的承诺，未采取任何干涉行动。但随着1947年后冷战局势的逐步形成，美国对印尼的态度发生重大转折，尤其是印尼政府镇压共产党的“茉莉芬事件”②关于“茉莉芬事件”的详细过程参见Paul E.Gardner，Shared Hopes，Separate Fears：Fifty Years of U.S.Indonesia Relations，p.79。后，美国开始以冷战的眼光重新审视印尼的局势，认为印尼是“远东地区唯一遭遇并彻底摧毁共产党进攻的国家”③McMahon，Colonialism and Cold War：The United States and the Struggle for Indonesian Independence，1945—1949，p.244.。为此，美国转而以强硬态度要求“荷兰军队必须从雅加达及其毗邻地区撤退”④Paul E.Gardner，Shared Hopes，Separate Fears：Fifty Years of U.S.Indonesia Relations，p.88.。此时，美国已经视包括印尼在内的东南亚为自由世界获得橡胶、锡、石油等天然资源的产地，以及连通全球东西、南北的交通枢纽⑤U.S.Policy toward Southeast Asia，NSC-51，July 1，1949，Digital National Security Archive（DNSA），Item Number：PD00145.。1949年12月，在美国和联合国的积极斡旋下，荷兰与印尼签署《圆桌协定》，印尼最终获得了受国际社会承认的国家独立。

美国通过对印尼独立事业的支持赢得了印尼的友谊，并为双方友好关系的发展奠定了基础，但在对待共产主义国家，尤其是在是否承认中华人民共和国问题上，美国与印尼之间却存在重大分歧。美国曾长期卷入中国内战，支持蒋介石领导的国民党政府，并拒绝承认1949年10月新成立的中华人民共和国。美国甚至一度对中国政府的独立性表示怀疑，美国驻印尼大使柯克兰（Merle Cochran）曾向印尼总统苏加诺表示：“中共直接源于莫斯科，它就像成千上万的俄国部队进军中国，在前沿阵地建立的机构……我们不认为中国已经自愿接受共产主义，并对中国将‘不可挽回地’成为共产主义国家表示怀疑。”⑥Foreign Relations of the United States（以下缩写为FRUS），1950，Volume VI：East Asia and the Pacific.Washington：US Government Printing Office，1976，p.1054.

对于美国政府的判断，印尼政府并不认同。大部分印尼领导人确信中国新政权已获得中国广大人民群众的拥护。他们更相信北京独立于莫斯科之外，并认为蒋介石在大陆的事业已经寿终正寝，共产党已经站稳脚跟，如果美国与中国新政权建立和平的外交关系，北京与莫斯科政策的一致性将会被削弱。⑦George McTurnan Kahin，“Indonesian Politics and Nationalism”in William Holland（ed.），Asian Nationalism and the West.New York：The Macmillan Company，1953，p.172；also see David Mozingo，Chinese Policy toward Indonesia，1949—1967.Ithaca：Cornell University Press，1976，pp.86—90.有鉴于此，当1950年3月28日周恩来向印尼哈达内阁表示愿意同印尼建立正常外交关系时，后者迅速予以回应，并于4月13日同中国正式建立外交关系。1950年8月，中国向印尼派遣了第一任大使王任叔，1951年初印尼向中国派出了驻华临时代办。⑧裴坚章主编：《中华人民共和国外交史（1949—1956）》，世界知识出版社，1994年，第110—111页。印尼成为联合国成员后，又同印度、缅甸政府一起，明确表示中华人民共和国的代表应当取代在联合国的台湾国民党当局的“代表”。

印尼同中国建交的举动显然与美国的对华遏制政策产生了冲突。中国驻印尼大使到达雅加达后不久，柯克兰就警告苏加诺，不要对共产党人的到来过于高兴，印尼要承认中共的内在危险性。柯克兰向苏加诺坦言，印尼及其人民正趋向于自满，对新获得的统治权沾沾自喜……印尼应当对共产党在学校、劳工组织和军队中的渗透保持警觉，否则他们将会短期内失去所有的一切。印尼不要低估了近期随大批工作人员一同到达的中国共产党大使……印尼政府必须时刻警惕中国人的举动，他们可以轻易地利用岛国内200万侨民掩盖自己的行动。①FRUS，1950，Vol.VI.，pp.1054—1057.

美国的警告未能改变印尼与中国建交的事实，对新中国的不同态度表明二者在外交思想上存在分歧。印尼不认同美国的冷战思维，更不愿卷入美苏主导的冷战旋涡，希望国际局势缓和，并同不同制度的国家建立正常关系。但是，笔者认为，不应过分夸大这段时期美国与印尼之间的外交分歧，因为印尼并非完全无视美国的感受。与中苏建交后，印尼之所以迟迟未向中苏正式派出使馆人员，正是出于对美国与印尼友好关系的考虑，更确切地说是出于对美援的考虑。1950年，美国为促使印尼向西方靠拢，向其提供了4000万美元的援助，进出口银行也向其提供了1亿美元的贷款②FRUS，1950，Vol.VI.，pp.1011—1016.。美国的援助对于战后急需恢复国民经济和稳定国内秩序的印尼政府而言，可谓雪中送炭。放眼当时的国际环境，有能力且又愿意向印尼提供大规模援助的国家，唯有美国，双方友好关系的基础进一步巩固。但同时应当看到，已经登上国际舞台的印尼开始用与美国不同的眼光审视中国以及国际局势，进而作出了迥然相异的解读。因此，印尼对美援的倚重并不意味着印尼会在所有外交事务上与美国步调一致，况且印尼长期痛苦的殖民经历，使其对大国干涉保持高度敏感，即使是对美国也不例外。

美国与印尼对朝鲜战争的分歧

对待中华人民共和国成立的态度差异仅是美国与印尼外交分歧的开始，这种分歧在朝鲜战争期间进一步凸显。朝鲜战争爆发伊始，印尼政府即发表声明，表示朝鲜半岛的敌对态势是美国与苏联发动的另一场冷战，印尼不希望选择任何一方。随后印尼颁布法令，禁止所有参加在朝联合国行动的外国舰队在印尼港口补充燃料、装载或者维修。印尼政府还宣布，由于尚未成为联合国的正式成员国，印尼没有义务遵循安理会关于援助韩国的决议；所有停靠印尼港口的船只必须向印尼政府提交申请，印尼政府会依照国家礼仪予以答复。③Washington，Information Office，Embassy of Indonesia，Report on Indonesia，Vol.1 no.48（June 30，1950）pp.1—2.

鉴于印尼的“不配合”态度，美国决定通过外交途径向印尼政府施压。美国国务院指示柯克兰大使转告印尼政府：尽管美国完全理解“新兴、不稳定的印尼政府在适度的时期内保持一定限度的中立”的必要性，但是“在此刻苏联和自由世界的斗争中，印尼的选择不仅无法回避，而且早就应当作出（决定）”。印尼坚持拒绝给予联合国舰队停靠港口的特权，“在美国国会和民众中引起的强烈反响，会迫使美国政府重新考虑（对印尼的）援助计划”。④FRUS，1950，Vol.VI.，p.1039.

柯克兰同时还表达了对印尼的失望之情。他指出，印尼作为正等待加入联合国的新兴国家，至今尚未表现出对联合国事业的公开支持。柯克兰认为，在朝鲜半岛的这场战争源于朝鲜共产党发起的进攻，苏联给予了大力支持；在朝鲜战争中，美国完全是为了维护对联合国的承诺，并且将继续为联合国建立的韩国而战斗。柯克兰还表示，美国第七舰队已经开赴台湾海峡，目前尚不清楚中华人民共和国是否敢冒着与美国全面开战的危险“进攻”台湾。但这种可能一旦发生，印尼“应当比以往任何时候都更加全面地认识到，这是一场旨在控制包括南部岛屿在内的整个亚洲的行动，它由共产党发动，源于莫斯科”。印尼应当明白，只有“美国的力量才能把印尼从共产主义中拯救出来，印尼应在其对外关系中牢记这一点”。柯克兰还强调，在冷战中，不存在中立的第三条道路，“在当前世界所面临的分裂中，一个国家必须选择它认为正确的一方”。⑤FRUS，1950，1950，Vol.VI.，pp.1055—1057.

美国的做法实际上是以停止援助作为威胁手段，同时辅之以国际社会责任的论调，迫使印尼妥协，但美国的施压并未立即奏效，相反，双方分歧在中国人民志愿军入朝作战后进一步扩大。关于志愿军入朝作战问题，印尼领导人倾向于认为，由于道格拉斯·麦克阿瑟（Douglas MacArthur）将军无视北京的警告向北开赴鸭绿江，中国作出干涉反应是可以理解的。不仅如此，印尼还与其他三个亚洲国家，在联合国讨论要求中国从朝鲜撤军的决议中选择了弃权票。作为回应，美国大使柯克兰在1950年12月8日同苏加诺谈话时告诫印尼，中国出兵朝鲜是苏联控制亚洲整体计划的一部分，如果印尼希望免于遭殃，就要推动保卫亚洲大陆的决议被顺利通过。“印尼必须觉醒，并承认共产主义运动向南发展的危险，并依此制定相应的外交政策。”①FRUS，1950，Vol.VI.，pp.1096—1098.

柯克兰的告诫并未得到印尼的积极回应，后者对朝鲜战争的解读与美国大相径庭。正如苏加诺所解释的，“印尼在联合国采取的立场，是印尼负责任地相信，（印尼的举动）对阻止第三次世界大战最为有利”②FRUS，1950，Vol.VI.，pp.1096—1098.。事实上，印尼政府相信朝鲜问题在远东范围的框架下更容易得到解决。这一问题同时涉及台湾的地位和中国在联合国的代表权问题，因此印尼拒绝接受美国发起的关于指责中国为侵略国的提案。

但在最终的外交决策中，美援成为影响印尼决策的关键因素。结果是，印尼虽然反对美国在朝鲜战争中的立场，但最终依然决定选择投弃权票作为中间道路，并因此希望不会过分开罪于美国。朝鲜战争爆发后，印尼曾一度不愿加入对中国的战略物资禁运，但“考虑到以后的美国经济技术援助，以及可能更重要的基于有偿基础的武器购买”，印尼苏基曼（Sukiman）政府最终屈服于美国的压力。③FRUS，1951，Vol.VI.，p.655.这也正是印尼对外依赖性所导致的困境。④关于印尼对外依赖的困境具体参见Franklin B.Weinstein，Indonesian Foreign Policy and the Dilemma of Dependence：From Sukarno to Soeharto.Ithaca：Cornell U-niversity Press，1976。

作为印尼对华实施禁运的条件，印尼不但从美国政府额外获得5000万美元的贷款，还因此获得了橡胶和锡的“韩战繁荣”。印尼橡胶贸易的世界份额在朝鲜战争期间曾一度高达51.9％。⑤Soo Chun Lu，U.S.Relations with Indonesia，1953—1961，PhD Dissertation，Ohio University，1997，p.32.因此，从某种意义上说，朝鲜战争的爆发虽然暴露出美国与印尼对外战略和思想的差异，但却事实上推动了两国关系的加强，尤其是在对待中国问题的态度上，印尼日趋向美国靠拢。

1951年6月，印尼政府拒绝了16名中国外交官进入境内，尽管他们都已获得了印尼驻北京领事馆派发的签证。印尼外交部长指责说，这是中国人第三次违反“外交礼仪”，在没有给予适当的“事先通知”的情况下，就派新的大使馆人员到印尼。印尼这一举动的幕后动机估计是为了限制中国大使馆的活动，控制其在印尼华人社会中的影响力。⑥Mozingo，Chinese Policy toward Indonesia，pp.98—100；谢益显主编：《中国外交史（中华人民共和国时期1949—1979）》，河南人民出版社，1994年，第27页。此外，最让美国政府欣喜的是印尼政府对共产党的镇压。1951年8月10日，执政的苏基曼宣称共产党密谋推翻政府，突然发动了对共产党人的大规模逮捕，史称“八月大逮捕”。在这次行动中，大约有1.5万人被捕，其中包括约2000名共产党和“左翼”领导人。⑦〔印尼〕迪·努·艾地著，强明译：《印度尼西亚共产党的诞生及其发展》，世界知识出版社，1961年，第25—26页；Herbert Feith，The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia.Ithaca：Cornell University Press，1962，pp.187—192.最终，由于无法向国会证实国家确实面临切实威胁，苏基曼政府被迫释放全部被捕者。但是，印尼对共产党的态度足以安抚已经对印尼进行大量援助的美国政府。

整体而言，朝鲜战争初期是继印尼独立时期之后的美国与印尼关系最为融洽的时期，尽管印尼同美国对朝鲜战争的理解以及中国出兵朝鲜的动机无法达成共识，但印尼政府最终选择了站在中国的对立面，并加强了对国内共产主义运动的镇压。

中苏“和平攻势”下美国对印尼政策的调整

美国与印尼的融洽关系只维系到1952年。印尼苏基曼政府决定在美国1952年初的《共同安全法》（Mutual Security Act）的条件下接受美国的军事援助一事，导致双方的“蜜月”戛然而止。1952年1月5日，美国大使柯克兰同印尼外长苏巴德约秘密签署《柯克兰-苏巴德约协定》（Cochran-Subardjo Agreement），该协定明确要求印尼承担为“自由世界的防御力量”作出贡献的义务。苏巴德约同意了该条款，他认为，唯有如此印尼才能获得渴望已久的军事武器。①FRUS，1952—1954，Volume XII：East Asia and the Pacific.Washington：US Government Printing Office，1987，pp.268—269.但是，在缔结协议的过程中，苏巴德约没有同内阁同僚商议。国防部长以及其他军队高层对此并不知晓。②For discussion on the Indonesian side of MSA Agreement，see Kahin，“Indonesian Politics and Nationalism，”pp.193—194；Feith，Decline of Constitutional Democracy，pp.198—201.该秘密协议最终被议会否决，因为它意味着印尼要在国际安全事务上与美国站在同一条战线，这显然有违印尼“积极和独立”的外交原则，苏基曼内阁也因此倒台。苏基曼内阁的结束标志着：到1966年苏加诺被推翻前，印尼不再公开亲美。

苏基曼内阁倒台后，印尼与美国关系进入调整期，同时与中苏关系也开始出现变化。斯大林执政后期，苏联对民族主义国家的态度首先开始发生转变。1951年苏联宣称，争取民族独立的斗争同保卫和平的斗争是密不可分的，并强调支持真正的革命性的民族运动的必要性。③戴超武：《冷战时期苏联对第三世界的政策》，牛军主编：《冷战时期的美苏关系》，北京大学出版社，2006年，第152页。几乎同时，中国政府也开始酝酿调整对外政策。1952年至1954年期间，中国以“和平统一战线政策”为核心的外交政策逐步形成。朝鲜战争爆发后，一批亚非新兴国家表现出的中立态度、中国注意力向经济建设的转移以及周边安全形势的恶化，促使中国开始转变对外战略，尤其是对民族主义国家的政策。中国领导人认识到，从国家性质上说，民族主义国家是属于资本主义世界的，但这些国家不参加战争并要求中立是有可能的。所以对这些国家不能采取敌视态度，不能把他们挤到敌人的营垒里去。同中国已建交的东南亚国家，过去是殖民地，现在不仅形式改变，有自己的国会和政府，同时人民的觉醒也使得帝国主义不能不改变过去对殖民地的一套办法……东南亚国家和帝国主义有矛盾，中国在战时要争取他们的中立，在和平时要争取他们同帝国主义保持距离。④参见《周恩来外交文选》，中央文献出版社，1990年，第52—54页。

中苏战略的调整率先从中国方面表现出来。从1952年开始，中国逐步改善同印度、缅甸等国关系；1953年决定签署朝鲜停战协定；1954年日内瓦会议上对亚洲国家展开睦邻外交；1954年，周恩来与印度总理尼赫鲁共同倡导和平共处五项原则，得到亚非国家拥护。具体到同印尼关系，中国从1952年开始主动加强同印尼政府的联系，而1953年执政的印尼阿里内阁，也在“积极自主”外交思想的基础上，进一步提出了“不结盟”的外交理念。⑤〔印尼〕阿里·沙斯特罗阿米佐约著，周高塔、宋康源译：《我的历程》，世界知识出版社，1983年，第164—165页。这客观上为中国与印尼关系的发展提供了条件。

1953年10月28日，在中国向印尼派出大使两年后，印尼政府派出了首任驻华特命全权大使莫诺努图，并向毛泽东呈递国书。同年11月30日，中国同印尼签署了第一个双边贸易协定，规定了双方可供出口的详细商品清单。1954年9月1日，中国与印尼贸易协定书和支付协定在雅加达签订，双方贸易总额为600万英镑（折合1680万美元）。⑥《我国和印尼在京签订贸易协定》，《人民日报》1953年12月1日；刘少奇主席访问印尼参考资料：中国印尼两国关系大事记（1963年3月31日），外交部档案馆藏，档案号203-00468-01。政治方面，1954年4月日内瓦会议期间，周恩来在发言中提议亚洲国家彼此之间应该协商以相互承担相应义务的方法共同努力维护亚洲的和平与安全后，印尼方面试探同中国签订互不侵犯条约的可能性。对此，中国外交部副部长章汉夫表示，中国愿意根据和平共处五项原则，同任何国家缔结互不侵犯条约。⑦裴坚章主编：《中华人民共和国外交史（1949—1956）》，第112页。同年11月2日至12月23日，中国和印尼两国政府关于双重国籍问题的初步谈判在北京举行⑧《中华人民共和国政府代表团和印度尼西亚共和国政府代表团谈判联合公报》，《人民日报》1954年12月30日。。至1954年底，中国与印尼已经从恢复正常外交走向逐步升温。

中国的“和平攻势”在中立和不结盟国家间引起的积极反响为美国官员所担忧。美国当时尚未承认中华人民共和国政府，视中国为固有的带有侵略性的政权，认为其扩张主义倾向需要来自外部的强力军事联合才能够遏制。美国官员相信，中国的缓和行为只是一种暂时的战术调整，其最终目标仍然是颠覆亚洲民主政府。1953年底，美国共和党参议员沃特·加德（Walter Judd）率领一支特别研究代表团访问中国后发出警告：由于共产党战略的改变，“不断高涨的赤潮吞噬亚洲的时刻即将来临”。暴力革命的失败，再加上深陷朝鲜战争，已经引起共产党重新审视以往的统一战线策略。沃特·加德的报告显然是在表明，共产党这一伎俩可能已经在饱受战争的民众中找到了知音。为了对抗共产党的新攻势，报告建议美国在该地区建立更强大的军事力量和经济实力，并组织签订太平洋区域条约。①United States House of Representatives，Committee on Foreign Affairs，“Special Study Mission to Asia and the Pacific：A Report.”January 29，1954.Washington：Government Printing Office，1954，pp.99—100.

1953年印尼的局势表明，艾森豪威尔政府虽然继承了杜鲁门政府遗留下的美国与印尼关系友好基础，但却开始面临中苏和平外交攻势的挑战，以及印尼对外政策的不利变化。为应对上述变化，艾森豪威尔政府于1953年底出台了对印尼的明确目标和行动方针，即国家安全委员会171/1号文件。该文件明确指出了美国对印尼政策的核心目标：阻止印尼滑向共产主义的轨道；使印尼相信他们的最大利益在于同西方自由世界的进一步合作与融合；帮助印尼发展成为稳定自由、具有能力和意志力从内外抵御共产主义，并且有助于加强自由世界的政府。②United States Objectives and Courses of Action With Respect to Indonesia，NSC 171/1，November 20，1953，DNSA，Item Number：PD00370.该文件的出台标志着美国对印尼政策目标的进一步明确，但其基于冷战思维的出发点与印尼不结盟的外交政策之间的分歧没有任何改变。

中国与印尼关系的升温与“普拉斯基号”事件

阿里政府努力推动与中国关系正常化，并非是简单地贯彻不结盟政策，而是有着实际的利益考虑，其中之一就是华人社会居民的身份问题。此前，印尼领导人一度对国内存在的华裔少数民族的合法地位问题感到不满。根据中国的法律，在海外定居的中国人被视为中华人民共和国的公民。印尼政府曾经担心本土华人成为“第五纵队”，印尼独立后，这种恐惧感由于大量华人拒绝接受成为印尼公民而进一步加剧。因此，印尼驻北京大使馆建立伊始，印尼政府就提出解决华人公民身份问题。1953年11月，双方就此问题在北京展开谈判，随后在万隆会议期间，印尼方面表示更愿意在印尼展开对话。1955年4月，周恩来总理兼外交部长和印尼外交部长苏纳里奥（Sunario）签署协定，放弃了根据血统决定国籍的原则。中国在印尼的居民有权在中国与印尼国籍之间做出选择，期限为两年。③Mozingo，Chinese Policy toward Indonesia，pp.114—120.

推动阿里政府加强与中国关系的另一个重要因素是贸易问题。根据1954年中国与印尼签订的贸易协定，印尼向中国出售的商品不包括1951年联合国禁运决议规定的战略物资。但是，阿里内阁显然极度希望打破禁运决议，向中国出售橡胶。印尼作为世界上最大的天然橡胶出口国，其橡胶贸易的世界份额，在朝鲜战争时期曾一度高达51.9％，但1953年至1954年期间降低到31％至33％。④Soo Chun Lu，U.S.Relations with Indonesia，1953—1961，p.32.1954年，随着印尼各行各业敦促政府在经济萧条中挺身而出，反对坚守禁运政策的呼声日益高涨。印尼人普遍开始批评美国在橡胶问题上的拒不让步态度，并将此视为导致印尼橡胶产业陷入困境的主因。

1954年7月初，美国驻印尼大使馆通知国务院，大约有600万吨的低质橡胶正在装载到波兰的普瓦斯基号（Pulaski）轮船上，准备运往中国。⑤FRUS，1952—1954，Vol.XII.，p.435.随即，美国驻印尼大使卡明（Cumming）根据国务院的指示告知阿里，向中国出售橡胶将违反联合国的禁运决议，美国会根据《巴特尔法》（Battle Act）①即美国1951年通过的将共同防御和经济援助挂钩的《1951年共同援助防卫管制法》（Mutual Defense Assistance Control Act of 1951）。的有关规定终止对印尼的援助。针对卡明的指责，阿里始终未直接承认印尼打算向中国输送橡胶，但却表示他正陷入进退两难的境地：一方面，印尼1000万生产橡胶的小庄园主以出口橡胶为生；另一方面，阿里本人又不得不面对美国的反对，以及可能的违犯《巴特尔法》的指控。对于后者，阿里提醒卡明，印尼已经在联合国决议时投了弃权票。至于违犯《巴特尔法》一事，他认为“向中国运送几船低质量的橡胶对于美国的战略重要性，较之美国与印尼关系的恶化而言，很难相信美国会不同情印尼的经济和财政形势，而随意动用《巴特尔法》。印尼的举动是《巴特尔法》所允许的”。阿里还表示，印尼对美国的技术援助表示感激，这些援助对印尼很有帮助，但是其规模与印尼因禁运造成的损失相比还不够。在会谈结束前，阿里还向卡明表示，他将“对此事进行仔细研究”，并会告知卡明最终结果。随后，卡明向国务院汇报说，阿里反复谈及美国与印尼关系的改变，认为过去三年半的时间内双方关系已经“恶化或者至少有所降温”，但是为了照顾1000万橡胶小庄园主的经济利益，他不得不这样做。②FRUS，1952—1954，Vol.XII.，pp.437—438.

卡明通过与阿里的谈话判断，阿里政府估计美国不太可能在《巴特尔法》框架下采取报复措施③FRUS，1952—1954，Vol.XII.，p.439.。阿里的“乐观”态度令美国陷入了左右为难的境地：如果美国不对印尼的行为予以直接驳斥，那么印尼人可能会将此解读为默认，会继续向中国运送橡胶而不再担心美国可能的反应；如果美国向印尼施压后，又给予印尼特赦，那么印尼人会认为美国不过是虚张声势，这会严重损害美国的威望，并对美国未来在其他领域的行动产生不利影响；如果在这起事件上动用《巴特尔法》，那么这将是第一起违反联合国禁运的案例，而美国从未因为违犯《巴特尔法》制裁过任何国家，这正是问题的复杂之处。④FRUS，1952—1954，Vol.XII.，pp.439—440.

卡明相信，动用《巴特尔法》制裁印尼，“总体而言，会阻碍美国实现在印尼的目标”。他认为，“美国的首要目标是遏制印尼的共产主义倾向，避免其发展为朝向苏联集团的‘独立自主’；延缓并最终扭转印尼政府内部逐步发展的共产党影响，并从长远来看，使印尼的政策朝着自愿理解和支持美国在国际事务中的立场的方向发展”。中止对印尼的援助项目不仅会被印尼的共产主义势力所利用，而且“至少短期内会让对美友好势力陷入窘境，并会削弱他们在努力降低共产党的（行事）效率方面适度但却卓有成效的努力，尽管他们无法立刻朝着我们的方向发展”。此外，援引《巴特尔法》会使印尼部分领导人认为，美国的援助计划主要是贿赂印尼，进而将印尼拉入美国阵营。卡明进一步认为，援引《巴特尔法》有助于加强阿里政府的地位，支持政府的舆论和政治人物将会赞赏阿里在实施“独立的外交政策”上的勇敢，同时强烈的民族主义情绪也会因为美国援助的中止被调动起来，导致政府内的温和势力陷入困境，使他们很难反击阿里政府向中国运送橡胶的政策。⑤FRUS，1952—1954，Vol.XII.，pp.443—445.

美国对制裁印尼可能引发不利后果的担忧，导致在警告印尼时始终有所保留。但这种不愠不火的外交压力足以让阿里政府作出让步，后者最终作出了不向中国运送橡胶的决定。7月19日，阿里通知美国大使卡明，普拉斯基号橡胶船的运输目的地是英国，他“对除了伦敦之外的橡胶运送一无所知，也不负有责任”⑥FRUS，1952—1954，Vol.XII.，pp.450—451.。8月17日，普拉斯基号最终离开印尼驶往公布的目的地——伦敦。与此同时，艾森豪威尔政府高层决定，不会对“普拉斯基号事件”动用《巴特尔法》，“无论其目的地为何方”。根据1954年9月12日美国国务院执行秘书编写的一份政策简报称，“总统已经指示，‘他不希望美国因为这次运送事件在印尼制造麻烦’，不要根据《巴特尔法》对印尼采取措施”⑦FRUS，1952—1954，Vol.XII.，p.469.。9月30日，美国国务院的一份通告电报指出，如果印尼再向中国运送橡胶，美国将敦促印尼通知联合国其将橡胶撤出贸易禁运清单，但印尼要继续遵守禁运中所有其他方面的相关规定。而诸如锡兰（今斯里兰卡）和马来亚（今马来西亚联邦西部）等地区，美国可以接受他们在《巴特尔法》框架下向中国输出橡胶或实行不完全禁运。①FRUS，1952—1954，Vol.XII.，p.470.also see FRUS，1952—1954，Vol.XII.，pp.469—471.

美国与印尼在对华输出橡胶问题上的博弈过程说明，双方都难以承受与对方关系破裂的代价，最终各自作出妥协：艾森豪威尔的指示，实质是美国已经默许印尼向中国输出橡胶；而印尼方面也充分照顾了美国政府的感受，碍于与美国关系的重要性，印尼直到1956年才从联合国禁运清单中撤销橡胶一项。“普拉斯基号事件”是美国与印尼之间因中国问题而引起的第一次直接的外交摩擦，这次事件标志着美国与印尼之间的外交思想分歧开始演变为现实的利益冲突。

综上所述，1950年至1954年这段时期的历史表明：印尼独立期间，美国的关键支持为两国友好关系的发展奠定了良好开端，美国也试图拉拢印尼使其成为“自由世界”的组成部分，但两国外交战略的分歧随即在是否承认中华人民共和国的问题上暴露出来，在此过程中，中国不自觉地为美国与印尼双方提供了认识双方外交思想差异的机会，但是这种差异是否会阻碍两国关系的发展尚未可知。随后，朝鲜战争的爆发以及中国赴朝参战的行为使美国与印尼友谊面临首次考验。事实证明，印尼对美国的依赖超过了它与中国发展贸易的渴望，为避免得罪美国，印尼最终实施了对中国的战略物资禁运。从1953年中期开始，阿里政府的上台以及中苏外交策略的调整导致国际关系格局发生变化，中国以及苏联此时开始以一种竞争者的姿态出现，目标就是与美国“争夺”印尼。这一时期，中国虽然依然无法挑战美国在印尼的地位和影响力，但其取得的成功是显而易见的，“普拉斯基号事件”就是最好的例证。

美国同印尼关系在20世纪50年代前期的历史，勾勒出美国的冷战遏制战略与印尼的不结盟政策互动的发展过程，而中国则是这组互动中极为重要的影响因素以及双方外交冲突的焦点。美国与印尼外交战略分歧在对中国政策上得到了充分体现，中国问题作为检验美国与印尼关系的试金石，验证了美国与印尼友好关系的紧密程度以及美国对印尼影响力的变化。