二十世纪五六十年代上海城市房荒问题的应对举措与困境

赵 胜

新中国成立后的约30年内，各城市的房荒问题极为严重。1980年，《人民日报》在《谈谈住宅问题》一文中提供了这样一组数据：“一是每人平均居住面积减少。据1978年对182个城市的统计，每人平均居住面积3.6平方米，比1952年4.5平方米减少20％。二是缺房户多。1978年182个城市共有缺房户689万户，占这些城市总户数的35.8％。目前全国城市的缺房户一般在1/3以上，中小城市更多。三是住房失修。全国城市失修失养的住房估计占50％以上，其中危险住宅占总面积10％以上，危房加棚户，估计占20％。有的城市危房更多。”①《谈谈住宅问题》，《人民日报》1980年8月5日。在这30年内，城市房荒问题已经“成了一个爆炸性的社会问题”②《国家建委赵武成副主任在城市房产住宅工作会议上的讲话》（1980年3月7日），房产通讯杂志社编：《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），内部发行，1982年，第391页。。

为解决好这一问题，中央和地方政府除投资新建住房外，还组织实施了“自建公助”、“两调”、挖掘房屋潜力等应对举措。这些问题，学界至今尚未作过专门研究。笔者试以改革开放前的上海为中心，对新中国城市房荒问题的应对举措与困境展开考察。

一、新中国的房荒问题

1952年，中华全国总工会在对全国不同城市的55个单位关于住房问题的抽样调查报告中称，“目前尚缺工人住宅7751965平方米，许多国营厂矿工人居住条件尚未得到应有的与可能的改善，有的工人因没有房子住而露宿街头，睡在火车站的票房，住在机器房、澡堂、破车厢里；有的虽有房住，但是地潮屋漏，阴暗狭小，拥挤不堪，空气恶劣，疾病流行，甚至男女混杂，若干对夫妇同住，翁媳同住。许多工人因为房子困难，居住极为分散，上下工往返五、六十里之远”①中华全国总工会编：《建国以来中共中央关于工人运动文件选编》（1949年10月—1988年8月），工人出版社，1989年，第33页。。一般的大中城市都存在着“不同程度的房荒问题”，1957年，在参加城市服务部召集的房地产工作会议的17个城市②这17个城市是北京、天津、上海、沈阳、长春、哈尔滨、吉林、本溪、太原、南京、济南、武汉、广州、南昌、重庆、西安、兰州。中，多数城市人均居住面积“只有3平方公尺左右”，“在重点建设城市更低，兰州平均只有1.8平方公尺”，在北京和沈阳，“约有27～30％的职工迫切需要解决住房”，其中“沈阳约有65万职工及家属缺房”③《关于召集城市房产工作座谈会给国务院第五办公室的报告》（1957年7月26日），《国家房地产政策文件选编（1948年—1981年）》，第17页。。总之，这一时期，新中国各城市的房荒问题极为严重。

房荒问题影响了职工的日常生活。《人民日报》文章认为房荒问题已经属于严重的社会问题。“当人们不得不睡在浴室里，不得不住在山洞里、碉堡里的时候，当‘两户同房’‘三代同房’的时候，当新婚男女因一方调动工作，在‘没有房子，不准带家属’的情况下，天各一方，终年不能见面的时候，房荒问题怎么不是社会问题呢？”④《解决职工住宅问题》，《人民日报》1956年6月26日。上海市工会联合会1956年关于职工住宅问题的调查显示：“居住面积平均每人不到2平方公尺的约占44％，部分职工居住拥挤的情况十分严重，许多工房灶披间、浴室、晒台都住满了人，房间一隔再隔，二层楼改为四层阁”；在101厂的工房里，“14个浴室住了37个人，平均每人只占0.87平方公尺，灶披间一般住2～5个人，也有住6人的，平均每人只有0.57平方公尺”；福康机器厂有个名为袁宗贤的钳工，其“一家9口住在一个小阁楼内，头不能抬，身不能直，终日不见阳光”，甚至“有的工人屋内只能放一张床，放工后就全家蹲在床上”。除居住拥挤外，房屋的破漏、危险状况也十分严重。“职工中住草棚的占11.7％，住简屋的占27.9％，住旧屋的占50％。其中61.6％已处于危险状态”，许多工房“外面下大雨，里面下小雨”，不少搭建的建筑早已超过使用年限，“动作稍大房间与地板即上下动摇，在这些房屋内还经常发生小孩跌伤、跌死的不幸事故”。⑤上海市工会联合会：《关于上海职工居住交通方面的问题和改进意见（初稿）》（1956年5月21日），上海市档案馆藏，档案号C1-2-1837。类似情况还有很多。

为解决好房荒问题，中央和各地方政府除投资新建住房外，还组织实施了“自建公助”、“两调”、挖掘房屋潜力等应对举措。

二、新建住房

毛泽东在中共七届二中全会上提出，新政权“要将消费的城市变成生产的城市”，而要搞好生产，“我们必须全心全意依靠工人阶级”⑥《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1427—1428页。。为此，他于解放后发出指示：要在今后数年内解决好工人的住宅问题⑦《全总党组关于解决工人居住问题的报告》（1952年8月），《中国工运》1952年第3期。。在地方上，上海市长陈毅在市第二届第二次各界人民代表会议上提出了“市政建设应为生产服务，为劳动人民服务，首先为工人阶级服务”的方针⑧《逐步地有计划地解决工人住宅问题》，《文汇报》1952年8月19日。。副市长潘汉年也表示，“人民城市的市政建设必须为劳动人民服务，而且首先为工人阶级服务，为他们改善居住环境和生活条件”⑨《市政建设为生产服务，为工人阶级服务》，《解放日报》1951年10月1日。。1951年9月，可容纳1002户的工人住宅区——曹杨一村开工兴建，次年5月竣工。不久，政府在曹杨一村附近“又修了四千九百户工人住宅和许多公共建筑物”，新华社还发文称曹杨新村为“新中国第一座工人住宅城市”①《曹杨新村已成为新中国第一座工人住宅城市》，《文汇报》1953年4月11日。。1952年8月15日，上海启动了可容纳2万户工人居住的工人新村建设工程，简称“二万户”工程②《本市二万户工人住宅的建筑工程已全面动工了》，《文汇报》1952年8月25日。。1956年7月，上海市规划建筑管理局制定了《关于七年内基本解决100万左右劳动人民居住问题的方案》，显示出政府解决职工住宅问题的坚定决心③上海市房地产管理局：《关于七年内基本解决100万左右劳动人民居住问题的方案》（1956年7月12日），上海市档案馆藏，档案号B258-2-102。。这样，在1950年至1957年间，上海市住宅投资额占全市总投资额的比重逐年为2.7％、7.2％、16.8％、23.4％、14.2％、3.1％、6.0％、10.5％，年平均达10.49％④《上海住宅建设志》，上海社会科学院出版社，1998年，第332页。。同时，全国住宅建设占基本建设投资额的比重逐年为11％、11％、10.3％、12.5％、9.3％、6.6％、8.6％、9.3％，年平均约为9.8％⑤国家统计局固定资产投资统计司编：《中国固定资产投资统计年鉴》（1950—1995），中国统计出版社，1997年，第96页。。这一时期，国家对于改善工人的居住条件是很重视的。

但是，就在“一五”后期，中央“重生产、轻消费”政策倾向已经显现，包括住房在内的“非生产性建设”的投资开始受到抑制。1955年6月19日，《人民日报》社论提出了“坚决降低非生产性建筑的标准”的方针，因为“这些非生产性的建筑在国家整个基本建设工程中占有不小的比重，各建筑单位要求的标准一般又都很高，远远超过目前我国经济水平和人民生活水平，因而浪费了大量的建设资金”⑥《坚决降低非生产性建筑的标准》，《人民日报》1955年6月19日。。到1958年，生产上的全面“大跃进”更是严重排挤了非生产性建设的投资，国家计划委员会等机构对于1958年住宅建设的相关经济指标作了规定：“家属住宅每人居住面积4平方米，单身宿舍每人居住面积3平方米。家属住宅与单身宿舍建造数量的比例，应首先解决单身宿舍，尽量少建家属住宅，带眷属的职工住宅如果不敷用，应积极推行职工自建和自建公助解决。在设计方面设法降低造价，在材料方面应坚决贯彻就地取材和尽量利用当地一切可利用的材料。在施工方面建设平房或简易平房”⑦国家计划委员会、国家经济委员会、国家建设委员会：《关于1958年住宅、宿舍经济指标的几项规定（草案）》（1957年10月8日），上海市档案馆藏，档案号B134-6-84。。同时，国家建委、城建部在《关于城市规划几项控制指标的通知》中还对未来若干年城市住宅建设提出了控制指标：“5年内，每居民居住面积平均在4平方公尺以下；10～15年内，每居民居住面积平均在5平方公尺以下。”⑧国家建委、城建部：《关于城市规划几项控制指标的通知》（1958年1月31日），《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），第192—193页。可见，国家为积累工业化资金，政策上“重积累、轻消费”的倾向已经很明显。这样，在“大跃进”时期，上海住宅建设投资额占全市投资总额的比重依次为4.0％、3.5％和2.8％，年平均约为3.43％⑨《上海住宅建设志》，第332页。。全国住宅建设占基本建设投资额的比重依次为3％、3.9％、4.1％，年平均约为3.67％○10《中国固定资产投资统计年鉴》（1950—1995），第96页。。与新中国成立初期相比，中央与地方在住宅建设上的投资比重均大幅度降低。

进入60年代，在国民经济处于严重困难的情况下，基本建设的资金、材料、施工力量等都极为短缺，住房建设的规模进一步缩小。1962年3月14日，中共中央、国务院发出《关于厉行节约的紧急规定》，其中第9条规定：所有办公用房、集体宿舍和个人宿舍，除因漏塌必须维修的以外，一律不得扩建、改建、粉刷和油饰。7月19日，国家计委发出《关于城市住宅维修的注意事项》，提出对原有住宅尽量加以利用的要求：“在目前国家资金、材料等比较困难的情况下，住宅维修应首先解决严重危险的和急需维修的破漏住宅，保证不倒、不塌、不漏，而不宜把维修的范围铺的过宽。凡是经过维修可以不塌、不漏的住宅，都要维修利用，严禁拆迁。”①《国家计委关于城市住宅维修的注意事项》（1962年7月19日），《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），第157页。在“文化大革命”时期，新建房屋的数量也很少，翻修房屋成为住房供应的主要来源。上海市“大批新建工房基本上停止了，但房管部门在市委、市革委会直接领导下，大力开展危险房屋的翻建工作，1968年至1970年完成了27300平方米”②上海市革命委员会综合计划统计组：《关于工房建设的一些情况的汇报》（1971年7月8日），上海市档案馆藏，档案号B109-4-204。。

1980年，在全国城市工作会议上，国务院副总理谷牧讲了这样一句话：“多年来，在极左思潮的影响下，只抓生产，不抓生活，只重视工业建设，不重视城市建设，非生产性建设欠账太多，是造成住房紧张的根本原因。”③《国务院谷牧副总理在全国城市规划工作会议上的讲话》（1980年10月15日），《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），第197页。

三、“自建公助”

“自建公助”是指企业中具有一定经济能力的职工在自愿的基础上，由所在企业组织起来建造住宅，而政府和企业根据可能条件，在土地、贷款、建筑材料、施工力量、市政设施等方面给予一定帮助的住房建造办法。

“自建公助”是青岛国棉六厂创造的，该厂1952年便开始帮助职工自建住宅，到1956年底，共帮助职工建造了16027平方米（实际居住面积约合12781平方米）的住宅，满足了505户职工的居住要求。④陈少敏：《提倡自建住宅》，《人民日报》1957年10月28日。国棉六厂的做法从一开始就得到了中华全国总工会的肯定：“由政府贷款给工人自建住宅，贷款分期归还……这种国家贷款，自建公助的方式是切实可行的办法”⑤中华全国总工会党组：《关于解决工人居住问题的报告》（1952年8月），《中国工运》1952年第3期。。在政策的支持下，青岛市委、纺织管理局和工会要求各厂学习国棉六厂的经验，并给予各厂在物质条件上以很大的支持。到1956年底，青岛12个厂运用“自建公助”的方式建造了62744平方米（实际居住面积约合48129平方米）的住宅，满足了2089户职工家庭的居住需求。⑥陈少敏：《提倡自建住宅》，《人民日报》1957年10月28日。

青岛的经验在全国得到了推广。1952年11月，上海市工务局公布试行《上海市简单建筑暂行规则》，尽量“简化私人建房的请照手续，并降低了建房标准，对鼓励职工自建住房起了一定作用”⑦上海市城市建设局：《关于处理住宅自建公助问题的初步意见》（1958年），上海市档案馆藏，档案号B257-1-340。。1953年，上海建成第一座“自建公助”工人新村——搬运新村⑧《上海住宅建设志》，第23页。。在重庆，“六一零纺织染厂工会采取‘自建公助’的办法，帮助缺少房屋的工人修建了八十多间房屋”⑨《“自建公助”解决工人住宅问题》，《人民日报》1955年5月15日。。据不完全统计，运用“自建公助”的办法，全国“铁路系统从1954年到1956年共盖了120多万平方公尺（的房屋），解决了45000户职工的住宅问题；煤矿系统在同一时期帮助28898户职工自建了1010520平方公尺的住宅；纺织部门从1952年开始帮助职工自建住宅，到去年（1956年）底止，在13个省、市的一部分工厂中帮助职工自建住宅243343平方公尺，有7795户职工住进了宽敞适用的自建的房子。上述三个产业系统共盖了2453895平方公尺的房屋，解决了81693户职工的住宅问题。按同一时期国家投资为这三个部门建筑的职工宿舍的造价计算，共为国家节省了139216422元”○10陈少敏：《提倡自建住宅》，《人民日报》1957年10月28日。。

1956年3月、7月，《工人日报》发表两篇社论文章，认为“自建公助”是解决职工住房困难的可行办法。○11这两篇社论是《采取“自建公助”办法建筑职工宿舍》（1956年3月11日）、《帮助职工自建公助》（1956年7月12日）。1957年，伴随城市人口的激增，房荒问题的矛盾更加突出。①1957年的《人民日报》就房荒问题至少发表过六篇文章，分别是：《宿舍不够能不能很快解决？——鞍山职工住宅情况调查》（1957年5月7日）、《宿舍不够怎么办？》（1957年7月26日）、《从住宅和工资问题看节育的必要》（1957年10月9日）、《职工宿舍为什么紧张？》（1957年11月19日）、《一个解决职工宿舍问题的好办法》（1957年12月18日）、《职工宿舍问题怎样解决？请看湘江机器厂的好经验》（1957年12月18日）。3月25日，刘少奇到湖南株洲湘江机器厂考察，在谈到职工住房问题时说：“凡是青年工人要结婚的，都要他们参加房屋合作社，自己盖房子。我看青年工人能办到。……工人自己盖的房子，一辈子不用出房租，房子属于自己所有，将来如要调动的话，还可以出卖、出典，本钱可以捞回来。”他还认为，最好不要提“公助”，因为职工易产生依赖思想，“但实际上公家还是要助一点”。②《刘少奇年谱（1898—1969）》下卷，中央文献出版社，1996年，第392页。随后，湘江机器厂组织了“自建住宅委员会”，制定了“自建住宅暂行办法”，为“自建公助”创造条件。③《职工宿舍问题怎样合理解决？请看湘江机器厂的好经验》，《人民日报》1957年12月18日。10月底，《人民日报》撰文指出：“单纯依赖国家拿钱改善职工生活的想法和作法是错误的”，工会“要经常教育职工群众节约，并且引导他们把节余的钱用在他们最需要和对社会主义建设有利的方面”，“工人们宁愿节吃少用，也要准备钱自建住宅”，企业领导干部要给予帮助，资金“不足部分由银行或行政贷款”。④陈少敏：《提倡自建住宅》，《人民日报》1957年10月28日。总之，这一时期，国家极力提倡“自建公助”，只不过在宣传上更加强调发挥职工自己的力量。

在国家提倡下，“自建公助”工作在上海积极展开。这一工作首先是在纺织系统内进行的。1956年1月，纺织工业部华东纺织管理局、中国纺织工会上海市委员会给下属各厂下发了联合通知，提出：“采取自建公助办法建筑职工住宅，是当前配合国家投资，加速解决职工居住问题的一个有效办法”，并希望“有关企业、工会领导，根据各地实际情况贯彻执行，并加强这一工作的领导”。随该通知下发的还有《纺织职工自建公助建筑住宅暂行办法》⑤纺织工业部华东纺织管理局：《为通知自建公助建筑职工住宅问题》（1956年1月23日），上海市档案馆藏，档案号B190-2-1059。。上海市纺织工业局1956年办理的“自建公助”房屋计有344户。⑥华东纺织管理局：《为请同意对我局、会所属国营、合营各厂职工自建公助住宅贷款由》（1957年4月10日），上海市档案馆藏，档案号A54-2-173。1957年，“自建公助”在上海市各行业系统内全面推广。3月，上海市公布了《企业职工住宅自建公助暂行办法（草案）》，对“自建公助”的申请条件、地基、公用设施、贷款、施工力量等诸多问题做了细致规定⑦上海市房地产管理局：《上海市企业职工住宅自建公助暂行办法（草案）》（1957年3月1日），上海市档案馆藏，档案号B258-2-102。。本年全市“自建公助”住宅已开工和准备开工的共计有4749幢，完工1837幢（每幢约有50平方米的建筑面积），这对解决职工住宅紧张问题，起了积极的作用⑧上海市城市建设局：《关于本市试行自建公助及今后意见的报告》（1958年），上海市档案馆藏，档案号B257-1-340。。1958年1月至7月底，上海市城市建设局核准给照的“自建公助”住宅为62265平方米，其中资金全部由职工一次付出的为14146平方米，此外，由各区人民委员会核准给照的分散的自建公助住屋为71533平方米，两项相加总数达133798平方米⑨上海市城市建设局：《关于处理住宅自建公助问题的初步意见》（1958年），上海市档案馆藏，档案号B257-1-340。。

但是，在计划经济的体制束缚下，“自建公助”在物质条件上受到了很大限制。一是建筑材料的限制。由于“国家计划中没有自建住宅的材料项目”，不少“厂矿因为弄不到材料完不成自建住宅的计划”○10陈少敏：《提倡自建住宅》，《人民日报》1957年10月28日。。在上海，“职工自建住宅，大部分是一层或二层砖木房屋，由于自建住宅的材料没有列入国家计划，市场虽有部分材料供应，但与需要有很大距离。这些房屋都需要大量的木料，而木材的使用应力求节约，由于供应量有一定限制，不可能满足大量自建住屋的需要，其他地方建筑材料的供应，虽没有木材严重，但也存在问题”①上海市城市建设局：《关于处理住宅自建公助问题的初步意见》（1958年），上海市档案馆藏，档案号B257-1-340。。建筑材料的不足严重阻碍了“自建公助”工作的推行：“目前进行自建公助的各厂，由于建筑材料方面，国家统配物资既无法分配，地方仅能供给极少部分，因而感觉推行困难”②上海市建设委员会城市建设处：《答复有关宿舍建筑标准与自建公助问题的意见》（1957年8月19日），上海市档案馆藏，档案号A54-2-173。。二是施工力量的限制。与建筑材料一样，“自建公助”的施工力量都属计划外的劳动力，因而“在施工力量安排上，应该以自己解决为主”③上海市黄浦区建设交通区：《报送居民申请新建房屋情况的调查报告》（1962年2月2日），上海市档案馆藏，档案号B258-2-174。。上海市“1957年试行自建公助的企业，除国棉一、六、七厂等有一些基建干部和工人外，一般都没有建筑施工力量”④上海市城市建设局：《关于本市试行自建公助及今后意见的报告》（1958年），上海市档案馆藏，档案号B257-1-340。。特别是到了1958年，“基本建设的施工任务，异常紧张，对于计划外的大量自建住宅所需要的劳动力，不能满足，国营及公私合营建筑单位都不能承接任务”⑤上海市城市建设局：《关于处理住宅自建公助问题的初步意见》（1958年），上海市档案馆藏，档案号B257-1-340。。三是贷款基金的限制。“自建公助”住房贷款有银行和企业两种来源，但银行贷款要严格执行计划收支的安排，计划外住房贷款的数额非常有限，甚至“有些地区的银行不给贷款”；而企业奖金数量也是有限的，“又不可能全部借给职工自建住宅”⑥陈少敏：《提倡自建住宅》，《人民日报》1957年10月28日。，一些中小企业，奖励基金更是有限甚至根本就没有这项基金。1956年，中央纺织工业部曾拨款40万元给华东纺管局所属各厂作为“自建公助”的贷款，但到了1957年，这项拨款就停止了，各厂的贷款多是厂长基金（指国营厂——笔者注）和集体福利基金（指老合营厂——笔者注）支付，“今后是否能够支持下来尚成问题”，而中小型厂由于缺乏内部资金，很难参加“自建公助”，因此“不论大小厂均要求国家贷款”，⑦国家经济委员会上海工作组：《上海市工业职工住宅重点调查的报告》（1957年5月30日），上海市档案馆藏，档案号A54-2-158。但至下半年，建设银行也停止了贷款，“所以各厂进行此项工作受到了一定的限制，更不能向群众全面宣传”。⑧上海市建设委员会城市建设处：《答复有关宿舍建筑标准与自建公助问题的意见》（1957年8月19日），上海市档案馆藏，档案号A54-2-173。“有些职工虽已领得执照，但因缺少材料、劳动力，不得不一再申请延期，无法动工。”⑨上海市城市建设局：《关于处理住宅自建公助问题的初步意见》（1958年），上海市档案馆藏，档案号B257-1-340。进入60年代，由于物质材料更加短缺，各地“自建公助”工作基本停滞。

针对上述问题，《人民日报》曾撰文呼吁：“这些问题（指物质条件的限制——笔者注），都不是企业的行政、工会所能解决的。希望国务院统盘筹划，设法解决自建住宅的贷款、材料、地皮等问题”○10陈少敏：《提倡自建住宅》，《人民日报》1957年10月28日。。但由于体制的束缚，这种局面一时难以改变。

四、“两调”

“两调”是指调整职工工作或调换职工住房，目的是为了解决职工居住地远离工作单位的问题。路远问题是新中国城市房荒问题的重要表现之一。据1959年的调查材料，“（上海市）职工的居住地点远离生产或工作单位很是普遍，一般40％以上的职工不居住在本区，有的高达80％，甚至还有散居在郊区各县的，估计全市198万职工中居住远在15华里以上的约有10％，将近20万”○11上海市房地产管理局：《关于通过住房交换解决职工居住远离生产单位的意见（草案）》（1959年5月28日），上海市档案馆藏，档案号B258-2-126。。到1960年，路远职工人数进一步增加：“（上海）全市203万职工中居住地离开工作地点在15华里以上或来回时间在2小时以上的约占13％左右，即为25.6万人”○12上海市委劳动工资委员会、上海市委员会工业部、上海市房地局委员会：《关于调整本市职工居住与工作地点距离过远的意见（1960年5月5日）》，上海市档案馆藏，档案号B258-2-131。。路远问题在新工业区更加严重。1960年，上海8个新工业区109个工厂的调查摸底显示：“共有职工163068人，其中居住在15华里以上或每天来回在2小时以上的路远职工100733人，占全部职工人数的61.7％”①上海市调整职工工作调换职工住房办公室：《新工业区路远职工情况分析（草案）》（1960年5月25日），上海市档案馆藏，档案号C1-2-3414。。由于路远，这些职工每日不得不在单位与住处间疲于奔命。“他们每天天未亮就要起床，清早出门，深夜回家。特别是女工晚上还要照顾小孩，每天只能睡四五个小时。如国棉十六厂工人唐秀兰，厂在沪西，家在浦东，往返需三四个小时，如碰上搭不到渡船，就要迟到。由于在路上占去很多时间，严重影响休息和睡眠，因此经常完不成生产计划，小组向她提意见时，就低头哭泣……有的做夜班或三班制早班的工人，因上下班时无公共车辆，三轮车太贵，只好在半夜里步行。有的就在厂内机器旁边或装货的铁桶、木箱上卷宿一夜。这种情形各厂都很普遍”②上海市工会联合会：《关于上海职工居住交通方面的问题和改进意见（初稿）》（1956年5月21日），上海市档案馆藏，档案号C1—2—1837。。

对此，《人民日报》认为，“这种情况，对职工的生产、休息和业余学习，都是不利的……这就需要城市房产部门来组织房屋互换工作。各地可以因时因地制宜，适当地有组织有计划地来进行换屋的工作”③《按生产单位调整职工宿舍》，《人民日报》1960年3月3日。。1960年3月4日，上海市委会议决定，由市总工会主席钟民亲自挂帅，领导调整职工工作和调换职工住房工作，目的是通过调整职工的工作单位或调换职工的住房地点来解决职工的路远问题④上海市房地产管理局：《两调工作试点情况》（1960年），上海市档案馆藏，档案号B258-2-131。。这次会议要求：在1年内通过各种途径来解决上海市路远职工总数的90％，其中，通过调整职工工作解决11万人左右，通过调换职工住房解决2万人左右⑤上海市委劳动工资委员会、上海市委员会工业部、上海市房地局委员会：《关于调整本市职工居住与工作地点距离过远的意见》（1960年5月5日），上海市档案馆藏，档案号B258-2-131。。随后，各厂在党委领导下，以人事科、劳动工资科为基础，由有关部门抽出一定力量组成了“两调”工作小组，开始各项准备工作。⑥上海市房地产管理局：《做好两调工作的几个环节》（1960年），上海市档案馆藏，档案号B258-2-131。4月下旬起，全市“两调”工作积极展开。

但是，由于单位本位主义思想的抵制与职工个人的思想顾虑，这项工作遇到了一定的阻碍。很多单位“强调兵对兵、将对将，争多争少”，生怕本单位吃亏，结果造成“调成机会很少”⑦上海市房地产管理局：《两调工作试点情况》（1960年），上海市档案馆藏，档案号B258-2-131。。工厂、企业中下层干部的“主要思想障碍是怕工种不同，难于对口，怕单调输送、怕以好调差，怕群众思想混乱，归根到底是怕吃亏怕影响生产”⑧上海市房地产管理局：《两调工作试点情况》（1960年），上海市档案馆藏，档案号B258-2-131。。因此，在调换职工工作时，干部们提出了各种各样的要求：“有的主张对口调，一调一，有的主张条件相等，‘门当户对’，调进一个高血压，调出一个长病假等等想法，有的甚至留强去弱，留小去老，丢包袱等比较严重的本位主义思想”⑨上海市纺织工业局：《调整路远职工工作地点试点工作小结》（1960年4月），上海市档案馆藏，档案号B134-6-436。。由于单位本位主义思想的干扰，“两调”工作受到了一定程度的影响：“很多原来在调查摸底发动群众等工作中表现很好的厂，可是接触具体问题后顾虑多起来了，人数上有了收缩。同时发现个别厂把一些一般工种强调为关键工种，把某些已通过技术革命如自动落纱等原可安排调出的落纱工也强调困难不予调出等等”○10上海市纺织工业局：《调整路远职工工作地点试点工作小结》（1960年4月），上海市档案馆藏，档案号B134-6-436。。

除单位本位主义思想的抵制外，职工个人的思想顾虑也很多：“路远职工中的思想状况是十分复杂的……一部分路远职工，由于留恋历史关系或是在老厂工作条件和人事关系较好的，因此不愿意调动，同时即使要求调的在思想上也存在着各式各样顾虑，有的怕调动后（新环境）陌生不习惯，有的怕工资福利变动，有的怕困难补助金调动后被取消，体弱有暗疾的人怕他厂不了解，得不到照顾，甚至还顾虑到厂的大小、托儿所好坏，有无熟人同行等复杂的思想，也有少数带有个人动机要求调整的，如在老厂人事关系不好，或有其他个人企图，同时在调工作调房子的选择上，我们发现房子条件较差的，大都不愿调工作，而要求调房子。有些职工起初报告登记，由于这些顾虑，又取消了登记。”①上海市纺织工业局：《调整路远职工工作地点试点工作小结》（1960年4月），上海市档案馆藏，档案号B134-6-436。

总之，“由于调换房屋涉及住房好坏、租金高低、子女上学、居住习惯和双职工一近一远等，调换工作又涉及到工人的技术高低、年龄大小、男女性别、身体强弱和政治思想条件不同等复杂情况，加之某些单位领导对解决职工居住过远问题认识不够，在调整工作中存在着斤斤计较条件等本位主义倾向，因此效果不是很大”②上海市委劳动工资委员会、上海市委员会工业部、上海市房地局委员会：《关于调整本市职工居住与工作地点距离过远的意见》（1960年5月5日），上海市档案馆藏，档案号B258-2-131。。

这样，至1961年底，上海市调整职工工作调换职工住房办公室对“两调”工作的实际效果作了如下分析：“全市职工总人数1589060人，路远职工人数210363人，占总人数的13.24％。自1960年4月至1961年12月，共调整路远职工84985人，占路远职工的40.4％，其中调工作54620人，住房问题解决30365人，尚有路远职工125378人。职工中，市区职工总人数1352781人，路远职工人数137097人，占10.13％。自1960年4月至1961年12月，调整路远职工64573人，占47.1％，其中调工作48496人，住房问题解决16077人，尚有路远职工72524人。郊区职工总人数236279人，路远职工人数73266人，占31.01％，自1960年4月至1961年12月底已调整路远职工20412人，占27.86％，其中调工作6124人，住房问题解决14288人，尚有路远职工52854人”③上海市调整职工工作调换职工住房办公室：《全市路远职工调整情况分析》（1961年），上海市档案馆藏，档案号C1-2-3411。。可见，上海市的“两调”工作取得了很好的效果，但由于单位本位主义思想的抵制与职工个人的思想顾虑，这项工作并未达到原先预期的目标。

五、挖掘房屋潜力

挖掘房屋潜力是指对原有房屋特别是使用不合理房屋进行紧缩、调整以腾出部分空房的做法。20世纪60年代初，在城市新建房屋数量极少的情况下，上海市房管局认为：“大力挖掘房屋潜力，合理调整房屋使用，积极解决急需的用房问题，是迫切的，也是可能的”④上海市房地产管理局：《关于大力挖掘房屋潜力合理调整使用的报告》（1962年9月14日），上海市档案馆藏，档案号B98-4-1525。。上海市委工业工作部提出：“各工厂企业领导上必须采取积极态度，把本单位现有的空余房屋腾出来，并从最近暂时不使用的生产用屋、仓库、不宜于作生产厂房的过小的房屋中充分挖掘潜力，帮助一些最困难的职工解决住房问题。先在工厂内部解决，再在行业内部调剂解决，只有这样上下一致，大家都采取积极主动的态度，才能利用现在仅有的有限房屋，实事求是地帮助群众解决迫切需要解决的问题”⑤中共上海市委工业工作部：《抓紧时机，帮助最最困难的职工解决住房问题，改善居住条件》（1961年6月12日），上海市档案馆藏，档案号A36-2-488。。1961年7月，上海市房地产管理局委员会公布了《关于积极挖掘房屋潜力，解决当前人民群众居住困难的几项暂行规定》，对房屋的紧缩标准、挖掘出来房屋的使用原则、挖掘房屋的范围等问题作了要求。1962年1月，上海市房管局公布的《房屋管理工作条例（修正草案）》提出：“在目前房屋缺少、供需关系紧张的情况下，房屋管理工作尤应切实贯彻党的‘调整、巩固、充实、提高’的方针，调动各方面的积极因素。首先是大力挖掘现有房屋的潜力，合理调整使用，解决人民居住和生产用房的迫切需要”⑥上海市房地产管理局：《上海市房屋管理工作条例（修正草案）》（1962年1月），上海市档案馆藏，档案号B258-1-642。。

在执行这一政策的过程中，上海市第二机床厂是这样挖掘房屋潜力的。首先，调查摸底。一方面摸住房困难情况的底，通过调查，“发现屋小人多、住危险房屋、婚后仍住单身宿舍和居住过挤、过远确实十分困难的职工共有38人，占全厂职工总数的3.9％”；另一方面摸厂内房屋潜力的底，“发现除原来已经了解的三、四间空房外，还有一些房屋没有充分利用，如有一间16平方米的集体宿舍仅住三个人，有二间仓库只堆了一些零星杂物，长期没有使用，另有7间区里分配的房屋，原准备改建厂房的，因为基建项目下马，没有使用。这样，全厂大约可以腾出200多平方米空房出来，一共凑成可供家属宿舍用的住房23间”。其次，向群众交底并组织群众相互访问。在交底时，向职工说明，“为了解决职工的住房困难，厂里挖掘出一些房屋潜力，但是，这次分配房屋不是普遍改善居住条件，不是为了让大家调好房子，而是为了帮助最最困难的同志解决住房问题”。通过组织申请登记的工人相互访问，使他们对住房困难户的情况有了全面了解：“有些工人原来对领导上没有解决他们的住房困难有意见，现在看到别的工人住房比自己更困难，而工厂房子又有限，就自动放弃申请”。这样，有85人自动放弃了申请，只剩下最困难户34人。最后，用23间房子解决了31户职工的住房困难问题。其中，“有23户居住面积过小的，分配给他们住面积稍大的房屋，而将他们原来居住面积较小的住房腾出来解决了8户新结婚的或人口较少而没有住房的职工。这样，34户困难户中仅有3户没有解决”①中共上海市委工业工作部：《挖掘房屋潜力，组织互访互评——第二机床厂帮助最最急需的工人解决住房困难》（1961年6月14日），上海市档案馆藏，档案号A36-2-488。。

类似第二机床厂的做法，上海市1961年全年共解决了4.2万户职工的居住困难问题②上海市房地产管理局委员会：《关于当前房屋调配工作若干问题和今后意见的报告》（1962年4月4日），上海市档案馆藏，档案号B258-1-683。。其中，1961年6月，市工业系统所属工厂在市委工业部和各区区委的领导下，用自行挖掘系统内部房屋潜力、自行调剂的办法，在3个月的时间内，调整出14万平方米使用面积的房屋，解决了本系统1.1万多户职工的居住困难问题③上海市房地产管理局委员会：《关于大力挖掘房屋潜力解决当前职工居住困难的报告》（1961年12月16日），上海市档案馆藏，档案号B258-1-615。。至1963年11月，全市共计挖掘出房屋潜力使用面积112万平方米。从挖掘出的房屋中，调配出48万平方米，解决了56200户职工的居住拥挤问题④上海市房地产管理局委员会：《关于两年来房屋调整工作情况的报告》（1963年12月14日），上海市档案馆藏，档案号B258-1-796。。

但是，挖掘房屋潜力工作也遭到了单位本位主义思想的抵制：“第一，不少单位使用房屋空、宽，有潜力可挖，但不积极作合理的调整，甚至还借口机构人员增加，业务范围扩大，要房管部门增配房屋。第二，有些单位对房屋调整的工作，不但不积极支持，相反趁机要求调好调多，甚至百般刁难，给房屋调整工作带来了不少困难。第三，有的单位不按市委规定的房屋统交统配原则办事，私自安排因机构迁并改合而空出的房屋，甚至强行占用。冶金工业局在市委关于房屋统交统配的规定下达以后，陆续裁并10余个工厂单位，空出房屋1.1万平方米，都没有上交。机电一局尤其是过去机械局时期，也有10余处厂房计25000平方米不肯上交，私自做了安排。”⑤上海市房地产管理局委员会：《关于当前房屋调配工作若干问题和今后意见的报告》（1962年4月4日），上海市档案馆藏，档案号B258-1-683。因而，挖掘房屋潜力工作的实际效果也受到了限制。

综上所述，在新中国成立后的30年内，为解决好城市房荒问题，上海市组织实施了新建住房、“自建公助”、“两调”、挖掘房屋潜力等积极应对举措，在一定程度上改善了职工的居住条件。但由于工业化战略下积累与消费比例的失调，以及计划经济体制下物质条件的短缺、单位本位主义思想的抵制、职工个人的思想顾虑等因素的制约，房荒的应对举措遇到了诸多困境，因而无法在根本上解决好城市职工的住房困难问题。而这一问题的真正解决，还得等到改革开放以后才会有条件和可能。