分立抑或统一:我国公益诉讼制度构建与分歧消解*

隋洪明

(西南政法大学经济法学院;重庆401120)

我国尚没有建立维护社会公共利益的完整的公益诉讼制度，与早已建立较为完善的公益诉讼制度的美国、英国、日本、印度等国家相比，我们在这一法律制度领域处于空白状态的缺失是显而易见的，这与我国人民当家做主的政治制度及和谐社会目标构建的要求严重不符，堵塞了人民参与公共事务的渠道，人民当家做主的权利无法通过司法的途径得到实现，导致司法这一最终的权利救济途径被置于虚化的地位。结束没有公益诉讼制度的历史，尽快建立适合我国国情的公益诉讼制度，需要法学理论研究者与司法实务工作者的共同努力，学界对于建立公益诉讼制度几无异议，甚至表现出极高的研究热情与迫切愿望，但对于建立什么样的公益诉讼制度以及如何建立还存在模糊的认识，分歧较大，实践中更是各自为政，莫衷一是。因此，在已有探索的基础上，求同存异，消除分歧，形成共识，促进公益诉讼制度的构建，是值得重视的重大而有意义的现实课题。

一、公益诉讼制度之本义探究

尽管公益诉讼早已成为一个热门话题，也一直是理论研究的热点问题，并且实践中以郝劲松为代表的热衷于公益诉讼者提起的一起起“公益诉讼案件”不断引起轰动，①但仔细分析会发现，人们在谈论或研究公益诉讼时，实际上并不是在同一个层面进行，有叶公好龙的追求轰动效应的南辕北辙之感，在很大程度上误解了公益诉讼的含义，也误导了人们对公益诉讼制度的认识，因此，对公益诉讼制度的研究必须从基本含义的界定入手，走出自以为是地各自在不同的角度上理解公益诉讼的混乱泥潭，在同一科学语境下，明晰模糊认识，消除无谓纷争，寻求正确的公益诉讼制度构建之路。

有人认为，公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权，就违法侵犯国家利益、社会利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。［1］P27有人认为，公益诉讼是任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。［2］还有人认为，公益诉讼是指与自己没有直接的利害关系，针对损害社会公共利益的行为，向法院提起的诉讼。［3］P361可以看出，不同学者对公益诉讼的认识存在着很大的分歧，分歧的原因主要是不同学者从自己的研究领域出发，把公益诉讼割裂成行政公益诉讼、民事公益诉讼、环境公益诉讼以及刑事公益诉讼等，从而导致定义公益诉讼时陷入误区。

研究公益诉讼必须立足于公益，只有从保护公共利益，维护公共秩序的角度出发，才可以准确定位通过诉讼使公共利益不受侵犯的公益诉讼制度，这是公益诉讼区别于传统诉讼制度的根本，也是消除各种对公益诉讼误解的要点之所在。公益诉讼是与私益诉讼相对而言的概念，它是指不特定的合法主体根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法裁决的诉讼活动。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于合法个人或组织提起的违法侵害国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。这一定义包括两层意思:

(一)提起公益诉讼的主体是不特定的合法主体

公益诉讼原告资格的问题一直存在争议，理论界一般存在三种观点:一是一元启动模式。公益诉讼的起诉权仅授予检察机关，检察机关代表国家对侵害社会公益的行为进行起诉;二是二元启动模式。即将公益诉讼的起诉权扩展到其他国家机关、社会公益组织，自然人只能向检察机关检举告发，检察机关再据此决定是否提起公益诉讼;三是三元启动模式。即公益起诉权除了赋予检察机关、组织(法人、其他社会组织如社会公益组织等)之外，还扩展至自然人。三种观点都借鉴了国外的不同做法，②但都存在着明显的不足，其共同的问题一方面是将提起公益诉讼的主体简单化了，简单地分为一、二、三类，无法反映“所有人”都有权与侵犯社会公共利益的行为做斗争，都有权对侵害社会公共利益的行为说“不”的特性;另一方面没有强调提起公益诉讼的主体的合法性，无法控制不适格主体对诉权的滥用，必须限定只有依法成立的组织和具有完全行为能力的自然人才可以提起公益诉讼，没有独立资格和没有完全行为能力的自然人不能成为公益诉讼的原告。

(二)提起公益诉讼的理由必须是侵犯公共利益

公益诉讼的公益性是其区别于其他诉讼的根本所在，公益诉讼的受案范围应限于公共利益受到违法行为侵害引起的争议，对于侵犯不特定人的私权利益或以公共利益为名而实质是为了达到个人目的的诉讼，应当属于民事诉讼，不能纳入公益诉讼的范畴，对此可以借鉴西方国家和我国台湾地区的经验，先在选举、环保、国有资产保护、垄断性行业等几个矛盾比较尖锐的领域引入公益诉讼制度。同时，法院在受理此类案件时应严格审查，只有在有明确证据证实公共利益已经或即将受到侵害时，影响到多数公民的合法权益和社会秩序的良性运行，根据现行法律得不到保护时，法院才可受理。

二、制约建立公益诉讼制度的障碍

中国特色社会主义法律体系已经形成之际，在社会主义市场经济体制改革不断深化的过程中，建立公益诉讼制度具有深厚的民意基础和迫切的现实需求，但与强烈的呼声不协调的，建构的行动过于迟缓，至今仍停留在研究和呼吁的层面，相应国家机关并没有切实的动作，民事诉讼法的修改虽迈出了可喜的一步，但最多只属于局部的微调。同发达国家相比，总体上我国在法律思想、价值取向、起诉条件、司法救济手段、公民权利意识等方面存在较大的差距，是什么造成公益诉讼制度迟迟不能真正建立呢?对公益诉讼理论与实践问题的研究欠缺是制约公益诉讼制度建立的直接原因，找出并克服这些障碍是直面现状、解决问题的必由之路。

(一)理论研究上的不足

1．私权对公权的制约理论未形成共识。权力必须受到制约已经得到绝大多数人的赞同，但如何制约还是任重道远的课题，自从资产阶级提出三权分立学说之后，通过享有公权力的机关之间互相制约来对公权力的行使加以监督，亦即以“公权制约公权”的理论便大行其道，由此在行政诉讼领域形成了“行政权原则上不受司法审查”的主流理论。我国行政诉讼法也规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时，方有提请司法审查的权利;而如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外，因此，私人无权为公益提起诉讼。无独有偶，民事诉讼法学界的传统观点也认为，公民、法人只能为自己的利益进行诉讼，对于与自己无关的社会公共利益则不能介入，不能提起诉讼，这种观点在一定程度上还占有主导地位，“私权介入公权”“私权制约公权”理论还没有得到广泛的认同，以致公权领域被视为私权进入的禁区，即使公权的腐败造成了公共利益的严重破坏，公民也最多只能向有关部门反应，而无权通过诉讼向公权违法说“不”。

2．传统诉权理论的影响根深蒂固。在传统诉讼理论“无利益即无诉权”的框架下，普遍认为，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提，只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法律面前都没有权利获得这种必要的资格。体现在立法上，我国《民事诉讼法》第108条规定:“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”;《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼”;第41条规定的起诉条件中，第一项就是:“原告认为具体行政行为侵犯其合法权益。”由于有立法的支持，无论在民事诉讼领域还是在行政诉讼领域，该理论的影响广泛且根深蒂固，当人们非为“自身利益”而向法院起诉时，往往因“无利害关系”被当作“滥讼”和“恶意诉讼”的典型而被拒于法院大门之外，公共利益无法逾越利害关系的鸿沟，使公益诉讼制度在无法突破传统理论的情况下难以建立。

3．公共利益难以界定。虽然人们都热衷于谈论公共利益，但何为公共利益?却几乎没有人能够准确定义，按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，意味着“公众的、与公众有关的”利益，［4］P1196其实只是一种简单的词义重复，并没有揭示其本质含义。庞德曾经尝试对公共利益进行阐释，认为社会公共利益是从社会生活的角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望，具体包括一般安全利益、社会组织安全利益、一般道德利益、保护社会资源的利益、一般进步的利益和个人生活方面的利益六大类，每一大类里又包含多种小类。［5］P292－294庞德的这一阐述只是对公共利益进行了具体的分类，并没有界定公共利益的范围。我国现行的法律并没有规定什么是公共利益，涉及公共利益的问题只在《宪法》第13条提及:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2004年修订的《土地管理法》第2条规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”有学者试图以“列举”的方式来界定“公共利益”，早在2000年梁慧星先生接受立法机关的委托，组织起草的《物权法草案(学者建议稿)》就列举了公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及饮水排水用地区域保护、森林保护事业等属于“公共利益”。但基于“公共利益”的复杂性，最终并没有得到《物权法》的采纳，《物权法》对公共利益也没有做具体界定，以至有人认为“要想给出一个能在理论界或实际工作者中公认的社会公共利益定义是不可能的”，［6］因为随着经济社会的不断进步，公共利益越来越多元化，使得公共利益的范围没有明显的界限，公共利益的这种难以界定的状态，导致以维护公共利益为主旨的公益诉讼制度难以在被保护对象不明的情况下展开。

(二)对实务操作偏差的担忧

对实际问题的担心主要来自司法实务工作者，他们主要从自己工作的实际出发，担心在没有法律依据和成熟审判经验的情况下，一旦敞开“公益诉讼的水闸大门”，将会导致法院工作负荷的大幅增加，出现诉讼的不可控，甚至使审判工作秩序陷入混乱状态，主要原因有两个方面:

1．诉权的滥用。有人担心，在我国法制不健全，公民法律水平不高的情况下，允许公民进行公益诉讼会使一部分人恶意行使公益诉权，已经和正在发生的所谓“一元官司”恰恰说明了这一点，而以公益诉讼的名义不计成本的诉权的过度行使可能会对他人利益和社会公共利益带来侵害，引发美国式“诉讼爆炸”带来的社会问题，③因此，公益诉讼制度的设立不仅不能达到善良的目的，还会适得其反。

尽管有充足的理由证明对诉权滥用的担心是多余的，但是，出于对不特定主体的没有把握的主观心态，保守的决策者宁可坐视公益诉讼制度的缺失，也不愿意冒风险推动一项制度的创新。

2．原告资格难以确定。按照传统的诉讼理论，一项诉讼制度的确立，必须明确原告的身份与资格，原告的主体资格不能确定，公益诉讼制度的建构就是空谈，而谁可以作为公益诉讼制度的原告?既没有现成的法律依据，又没有为公众普遍接受的理论学说，相反，对于公民个人能否成为公益诉讼制度的原告还存在着很大的分歧，对此，法院对公益诉讼案件的受理无法把握，我国的公益诉讼究竟采取何种启动方式，这关系到公益诉讼起诉权的分配和诉讼渠道的宽窄，也关系到公共利益遭到侵害时能否得到充分的司法救济，对原告的资格不能形成统一的认识，制约了公益诉讼制度的建立。

三、消除建立公益诉讼制度障碍的理论依据

公益诉讼作为一种有别于传统诉讼的新型诉讼模式，其积极意义早已为设立公益诉讼制度的国家的实践所证明，并得到“诉权扩展理论”“公共信托理论与诉讼信托理论”的支持，用新的诉讼方式来满足新的社会要求，已成为一种广泛的不可阻挡的法律现象，公益诉讼制度的建立将有助于公共利益的维护和和谐社会运行机制的形成，其设立有充分的依据。

(一)促进公平正义的追求

公平正义是法律追求的核心价值，司法是维护公平正义的必要程序，也是对正当权益受到侵害的有效救济。公共利益的正义性维护需要公众运用法律通过司法程序进行，面对市场经济背景下的种种不公，面对公权腐败对社会的侵害，面对利益追逐造成的正义价值认同缺失，奉行“中庸之道”至上的国人大多采取置身事外的态度，漠然地自我利己心态以致鲜有诉诸法律以求公平与正义的事件与行动，缺少“面对不公法庭见”的西方法律信条，因此，建立以旨在鼓励公众依法追求正义的司法制度，是国家法治建设的应有之义，当已有的制度不能满足社会正义的需求时，制度的构建者必须做出相应的改变，任何守旧的传统思维与观念都不能阻止正义的追求，公益诉讼是为维护社会公共利益而提起的诉讼，它以恢复公平正义为核心，目的是维护和谐的社会关系，公益诉讼是和谐法治社会建设的最佳选择，公益诉讼制度的建立必将引导公众因为渴望公正，所以走上法庭，因为追求正义，所以选择诉讼。

(二)实现权利司法救济的落实

公民的民主权、监督权等参与国家事务的权利在我国宪法中做了广泛又明确的规定，但由于这些权利不同于一般的民事权利，往往由多数人共同享有，导致大多成为法定的应然权利，而难以在实际中落实，公民的基本权利(包括社会公共性权利)，除了在宪法和法律中规定以外，必须获得可诉性，无救济即无权利，司法必须成为保护公民基本权利的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定最终可以获得司法上的救济。虽然权利救济的渠道是多元的，但司法救济应是一种最根本、最权威的途径，公益诉讼制度的建立正是实现公民民主权利救济的最佳选择。

个体利益与社会公共利益的冲突是困扰我国目前和谐社会建立的一个突出问题，如何确立社会公共利益，减少个体利益对公共利益的侵害或者有效控制公共利益对个体利益的侵害，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其他更有权威和高效，更能稳定而经常地调整及调和种种相互冲突的利益，因此，必须赋予普通公民为公益提起诉讼的权利，这是应然权利转化为实然权利的最佳方式和必由之路。

(三)拓展公民参与国家事务的途径

党的“十五大”已将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，明确提出建设社会主义法制国家的宏伟目标，我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”虽然我国宪法和许多法律赋予了公民参与国家事务和民主监督的权利，但大多比较原则、抽象，不具有可操作性，最终导致这些权力被虚置而无法落实。而公益诉讼恰恰是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务的新途径。公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会秩序，公民作为国家主人，有权利也有义务维护国家利益和社会利益。这就需要在司法实践中，从理论和实际的结合上，逐步而有序地解决公民对损害社会公益行为可诉性的突出问题。允许不特定的法定主体为维护公共利益向法院提起公益诉讼。使民众通过公益诉讼这一新型法律途径真正参与到国家事务中去。

(四)增强私权对公权的制约与弥补

权力需要制衡。我国大量存在的“消极执法”、“议价执法”、“权钱交易”、“官官相护”等事实证明，用公权力来制衡公权力并不是一个万全的方法，因此，以私权制衡公权的理论受到有担当的学者的推崇。而公益诉讼是私权介入公权而对公权予以制约的特有途径。国家、社会和个人(或组织)的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵害国家和社会公共利益，必然有个体利益受到损害。因此，维护国家利益、社会公共利益实际上是维护个体利益。维护公共利益不仅是政府及国家机关的权力与义务，同时也是每一个公民的权利与义务，公益诉讼既实现了公共利益，同时也满足了当事人的愿望。

同时，公益诉讼也是私权对公权不足的有益补充，公权无限扩张不断受到人们诟病，其自身的缺陷也日益暴露，我国传统上长期偏好于行政管理式的执法，以国家处罚和制裁作为重要治理方式，试图通过公共制裁实现法律的目标，较少考虑是否必要、可行、能否真正执行，或者未考虑私人与国家共同执法的可能性。［7］随着全球化进程的不断加快，“万能政府”不断受到外力的挑战，越来越多的危害国家利益的外贸、垄断、金融等纠纷摆上了国家的议事日程，如果沿用传统的大政府解决方式，往往难以解决这些损害公共利益的私务问题，甚至容易陷入贸易保护的禁区，产生政府干预经济或公权干预私权的嫌疑，为外国对我国的指责提供借口，允许民众利用“自有资源”进行的公益诉讼，对于维护国家利益、民族利益将起到重要作用，是对公权不足的有益补充。

(五)满足客观现实的需要

公益诉讼之所以在没有法律规定的情况下受到社会的高度期盼并得到学界的认同，根本原因在于公共利益不断受到侵袭而没有相应有效的保护机制。由于经济体制改革的不彻底和政治体制改革的不到位，公共利益受损害的状况日益严重，以公有经济为例，据国家统计局资料披露，近几年国有资产以年均5%的速度流失。进入上世纪90年代后，每年流失1000亿元，日均流失3亿元;在环境污染方面，酸雨、沙尘暴、水土流失、土壤沙化等等生态问题已经相当严重地影响到了经济与社会的协调发展;电信、铁路等垄断性行业为获取巨额垄断利润所为的种种不正当行为极大损害了广大消费者的利益;食品卫生安全等问题频发，使公众的身心健康处于难以防范的境地……无数的公共利益受损事件对公益诉讼提出了迫切而严峻的实际需求，如果诉讼法律制度迟滞不前，不能适应客观现实的需要，必将伤害公众对司法的信任感，阻碍公民法律意识的表达和提高。

四、建立公益诉讼制度的构想与路径

公益诉讼制度的建立非一朝一夕所能完成，我们也不可能将一项制度在短期内建立得完美无缺，甚至还会有诸多迷茫与分歧，但拘泥于争议与担忧而停滞不前同样不足取，正确的思路应该是求同存异，首先确立基本的框架，在此基础上再寻求完善，为此，有必要在以下方面先行突破:

(一)第四诉讼机制的构筑

目前，研究部门诉讼的学者们大都不主张在三大诉讼之外建立第四诉讼制度，甚至直言“修改、完善民事诉讼法律和制度就可以解决的问题，为什么非得花大成本去建立另外一套全新的诉讼制度?”［8］其实，是没有理解公益诉讼的真正含义，没有在宏观层面全局性地把握公益诉讼的主旨，仅仅局限于自己的狭隘范围内从自己的角度把公益诉讼割裂成支离破碎的民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事公益诉讼等，试图以自己研究领域的民事诉讼、行政诉讼或刑事诉讼的单一学科包容公益诉讼的全部内容(既想以民事诉讼包容行政诉讼和刑事诉讼的公益诉讼内容，也想阻止独立公益诉讼制度的建立，行政和刑事诉讼亦然)，这种观念严重阻碍了统一公益诉讼制度的建立。在公益精神缺失的时代，建立摆脱传统三大诉讼制度牵制的独立公益诉讼制度，可以促使人们将自己的利益与公共利益紧密联系起来，实现公权与私权的进一步融合与制约，减少“公地悲剧”④的发生。

公益诉讼不同于三大诉讼制度，具有自己的特征:公益诉讼的原告是不特定的人，不需要对案件有利害关系;原告起诉的目的是维护社会公共利益，法律尊严及社会公平正义，而不是为个人利益;公益诉讼涉及的案件范围涵盖民事侵权、行政违法和刑事犯罪活动。可以看出，公益诉讼的本质与原理完全不同于三大诉讼制度的基本机理，为此，应该根据公益诉讼的自身特点，设计特有的程序与制度:

1．特定的案件受理制度。公益诉讼案件的受理有别于其他案件，其受理必须积极而慎重，因此，必须制订科学的工作制度和程序，严格受理条件，以利法院提高受理效率，保证受理质量，既避免无谓的耗讼累讼，又及时有效地制止和处罚侵犯公益的行为，把对国家和社会造成的损失减小到最低程度并发挥案件的社会影响效应。

2．特殊的案件管辖制度。公益诉讼与其他常见的诉讼相比，往往会涉及更为广泛的大多数人的利益，其影响力也远大于一般民事、行政或刑事案件，有时还会受到公权力机关的干扰，所以，难以适用一般地域管辖和级别管辖的规定，有必要把公益诉讼案件交由无利害关系的中级人民法院作为一审人民法院。

3．设立保证金制度。公益诉讼中的原告没有足够的利害关系，这就要求公益诉讼人有足够的动力和诚意追求胜诉的结果。为防止公益诉讼人在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，应该规定法院在受理案件之时，要求公益诉讼人交纳适当数额的保证金，作为公益诉讼人完整地参加诉讼过程的必要制约手段。在诉讼程序终结时，法院可数退还保证金。

4．特有的举证责任制度。由于公益诉讼的特殊性，传统的“谁主张谁举证”责任制度不能在公益诉讼案件中适用，有关公共利益损害或可能损害的事实证据，由公益诉讼人提供，而对于提供法律法规及规范性文件的责任，则由被告承担。当原告因自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求时，可以申请法院或检察机关依职权收集证据。

5．原告胜诉奖励制度。在公益诉讼中，公益诉讼人不同于民事诉讼的原告为维护自己的合法权益，从而获得诉讼利益，但要承担举证责任，诉讼费用，还要为诉讼花费人力、物力、财力，没有相应的激励机制很难保证公益诉讼的正常进行，也不能寄希望于人们在没有激励机制的情况下完全出于纯粹正义的动机去冒险同危害社会公共利益的行为做斗争，毕竟“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关”。［9］P82对于公益诉讼人出于正义，保护国家和公共利益的行为司法机关和法律制度必须予以肯定与鼓励，对此，可借鉴美国1863年制定的《反欺骗政府法》(1986年修改)，规定“任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金”。这有利于更多的公民加入到公益监督的领域，“为权利而斗争”，［10］P1从而形成社会监督这种强有力的外在力量。

(二)我国《公益诉讼法》的制定

立法是制度的基础，制度的确立需要立法先行。有人基于民事公益诉讼、行政公益诉讼、环境公益诉讼、刑事公益诉讼等分类公益诉讼的考虑，认为公益诉讼的范围没有超出现行三大诉讼的范围，只要对现行诉讼法理论和法律法规进行相应的完善，在三大诉讼法中增加公益诉讼的内容，即可达到目的，没有必要制定一部《公益诉讼法》，这种观点无益于建立统一公益诉讼制度。公益诉讼与现行的民事诉讼、行政诉讼以及刑事诉讼有着本质的区别，制定一部专门的《公益诉讼法》，对公益案件的受理、开庭、审理、判决和裁定做出规定，才可以为公益诉讼制度的建立奠定基础，没有一部统一的《公益诉讼法》，在理论上不同学者各自主张的民事公益诉讼、行政公益诉讼、环境公益诉讼甚至刑事公益诉讼的分歧无从消解，甚至会在很长一段时间里各执一词，争论不休，莫衷一是，难以形成共识;实践中，法院动辄以实体法没有规定、程序法没有授权等为由，不予受理，使公共利益处于无诉讼保护的真空状态。长此下去，司法救济功能虚置带来的弊端不断显现，没有《公益诉讼法》的尴尬导致的负面影响越来越大，所以，制定《公益诉讼法》不仅必要而且可行。而且，公益诉讼制度的建立不能仅限于理论上的探讨，更需要立法上的重视和支持，在我国建立公益诉讼制度还需要很长一段路要走，还需要理论界和实务界给予更多的关注与深入研究，但只有《公益诉讼法》的制定才会对公益诉讼制度的建立起决定作用。

立法机关应该将《中华人民共和国公益诉讼法》的制定列入立法规划，纳入议事日程，在充分进行立法论证，广泛征求人民群众的意见的基础上，制定出适合我国国情的公益诉讼法，改变公益诉讼无法可依的局面。由于世界各国的具体情况不同，我们没有现成的规定可以借鉴，只能针对我国存在的突出问题，重点确立亟需解决的规则与制度。首先，确定公益诉讼的基本原则与宗旨，为保护公共利益，维护社会公共秩序，确保公益诉讼案件的顺利进行;其次，将现存突出又亟需解决的消费者权益保护案件、环境公益诉讼案件、国有资产流失案件等纳入公益诉讼的范围;最后，规定不同于一般诉讼的自动执行程序，在法院做出判决后，如果当事人不履行法院的判决，应该由法院依职权强制当事人履行，既维护法院判决的尊严，同时体现司法权对公共利益的维护，而无需公益诉讼人再提出执行申请。

(三)专门公益诉讼审判机构的建立

案件的大量存在是审判庭设立的客观基础，“诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段。在任何社会中，诉讼都以解决某种社会冲突为自身使命。换言之，当某类社会冲突大量出现，需要相应的解决手段时，一定的诉讼形式便获得了产生的根据”。［11］P10近年来，随着公民法律意识的增强和公众对公益问题的关注，我国公益诉讼案件不断增多，但由于司法救济途径的相对滞后，大多公益诉讼案件得不到及时解决，法院偶尔受理的公益诉讼案件都是在普通法庭审理，而公益诉讼案件由于不同于普通的民事案件、行政案件或刑事案件，涉及的受害者是不特定的，受侵害的对象也不同于一般案件的受害对象，传统的民庭、刑庭、行政庭的设置难以满足快速发展的公益诉讼的需要，法官依传统的程序和固有经验难以作出恰当的处理。

设立专门的公益诉讼审判庭一方面可以使公益诉讼制度落到实处，另一方面可以保证专门机构对于此类案件的专门审理，使公益诉讼投诉有门，步入正规。由于公益诉讼案件一般案情复杂，社会影响大，涉及人员众多，处理的结果会引起更多人的关注，具有极强的代表性，根据公益诉讼的特点，宜在中级法院设立审判庭，有经验丰富水平高的法官承担公益诉讼审判任务，我国《人民法院组织法》第24条规定:“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”第27条规定:“高级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”法院组织法为公益诉讼审判庭的设立提供了法律依据，随着实践发展的需要设立新公益诉讼审判庭不仅是必要的，而且是可行的。

注释:

①从2004年5月始，郝劲松打了9场公益诉讼官司，包括郝劲松诉北京地铁公司如厕收费案、郝劲松诉北京铁路局用餐不开发票案等，引起了广泛的关注，与此同时，法学博士李刚诉“全国牙防组认证”欺诈案、律师乔占祥诉铁道部春运涨价案等都产生了极大的社会影响。

②法国、德国、日本都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件以国家和社会公共利益的代表的名义，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，或者以从当事人的身份支持起诉。德国在宪法诉讼中赋予普通国民诉权，即规定本国国民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。日本规定国民有权要求纠正国家或公共团体机关不符合法规的行为，并以选民资格及其他与自己的法律利益无关的资格而进行的诉讼。

③美国的诉讼爆炸已经浪费了极大的财富，使许多令人尊重的职业蒙受耻辱，它毁掉有价值的企业，并且给破碎的家庭带来无尽的痛苦。

④美国学者哈丁1968年提出“公地悲剧”来解释社会和经济生活中的一种现象。他设计了一个著名的场景:有一个向所有人开放的牧场，每个人如果都从一己私利出发，他会毫不犹豫地选择多养羊，因为他不必为这个公共牧场的维护和发展分担责任和资金。这样就会出现养羊的收益完全归自己，而草场退化谁也不负责的现象，于是出现了著名的“公地悲剧”现象。

［1］ 韩志红，阮大强．新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践［M］．北京:法律出版社，1999．

［2］ 苏家成，明军．公益诉讼制度初探［J］．法律适用，2000，10．

［3］ 梁慧星．关于公益诉讼［A］．吴汉东主编．私法研究(创刊号)［C］．北京:中国政法大学出版社，2002．

［4］ 牛津高阶英汉双解词典［K］．北京:商务印书馆、牛津大学出版社，1997．

［5］ 沈宗灵．现代西方法理学［M］．北京:北京大学出版社，1992．

［6］ 陈贤贵．公益诉讼的冷思考［J］．贵州警官职业学院学报，2006，4．

［7］ 徐昕．法律的私人执行［J］．法学研究，2004，1．

［8］ 江伟，徐继军．将“公益诉讼制度”写入《民事诉讼法》的若干基本问题的探讨［J］．中国司法，2006，6．

［9］ 马克思恩格斯全集(第1卷)［M］．北京:人民出版社，1956．

［10］ ［德］耶林．为权利而斗争［M］．郑永流译．北京:法律出版社，2007．

［11］ 顾培东，王莹文，郭明忠．经济诉讼理论与实践［M］．成都:四川人民出版社，1988．