社会主义法治理念是创新社会管理的现实条件

许娟

(中南民族大学法学院，湖北武汉430074)

“创新社会管理的法治条件”转换为颇具时代性的话语是“社会主义法治理念是创新社会管理的现实条件”，证成这一命题，核心语词是“现实条件”。《辞海》并无对“现实条件”的解释，在此，可将其拆分来看:“条件”，广义是指制约事物存在和发展变化的诸因素。通常可区分为主要条件、次要条件、外部条件、内部条件等。其中，对事物的存在和发展起决定作用的内部条件，亦称为根据;狭义上的条件则相对于根据而言，指制约事物存在和发展的外部因素。在逻辑推理中，条件是指前提和结论、理由和推断的依赖关系。如果某一事物情况依赖于另一事物情况，则称后者为前者的条件。条件有三种:必要条件、充分条件、充分又必要条件。［1］P1029“现实”则表示为:客观已有的事物;合乎客观情况的事物;古希腊亚里士多德用语。［1］P1037亚里士多德认为质料、形式、动变、目的是组成事物的四个基本因素。一个大理石雕像就是一个事物，大理石雕像的基本原因包含大理石材料(质料因)、区别于其他事物的形式(形式因)、石匠艺术家雕刻塑像的劳动(动力因)、艺术家雕刻大理石塑像具有的终极目的(目的因)。如果缺少了以上四个基本因素中的任何一个因素，一切事物都不能创生，都不能在现实中存在。［2］沿着这一分析思路，以社会主义阶段性特征为特定的时空背景，我们发现，社会主义法治理念与创新社会管理之间存在着这样的关系:一方面，社会主义法治理念和创新社会管理在逻辑推理上有前提和结论、理由和推断的依赖关系;另一方面，社会主义法治理念中的五要素(也称社会主义，法治理念二十字)为创新社会管理的基本因素:依法治国是创新社会管理的质料因;执法为民是创新社会管理的形式因;公平正义是创新社会管理的动力因;服务大局是创新社会管理的目的因;党的领导是创新社会管理的政治因。

一、社会主义法治理念是创新社会管理的前提和理由

创新社会管理是各国政府面临的恒久主题，社会管理的过程就是满足最大多数人最大幸福的过程。社会管理的主要目标是:营造安全稳定的治安环境和公平竞争的经济环境、规范有序的法治环境和安居乐业的生活环境。社会管理作为公共管理学、政治学和社会学等多学科的共同研究对象，是一个包括政治、经济、社会、文化等领域在内的庞大的系统工程。简而言之，社会管理是各级政府对其所辖区域内的社会公共事务的管理，其主要任务是及时化解社会矛盾、维护社会稳定;其基本任务包括，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等。创新社会管理千头万绪，从何处入手是不能忽视的现实问题。新中国成立的60年间，随着经济发展和社会转型，我国社会逐渐从经济、政治领域释出，我党为了实现经济发展和社会转型的根本要求，多次对社会管理进行变革和调整，取得了长足的发展和显著的成效。当前，在经济建设取得显著成效、社会管理亟待发展的新时期新形势下，我们提出社会主义法治理念是创新社会管理的现实条件，为创新社会管理指明了方向。

(一)法治理念与管理理念在根本点上是一致的

社会管理理念本身就是一种治国理念，与依法治国之道的法制理念的出发点一样，二者在根本点上是一致的。当社会基本矛盾运动发生、发展、变化之际，或者是生产力和生产关系之间的不相适应，抑或是生产关系自身之间的不协调，都要求我们必须改革现行的理论，以适应不断变化的社会基本矛盾。社会管理和法律治理同属生产关系中的上层建筑，其交互性就表现为自身的交互作用，某一种因素在某一个时期占据主导，另一种因素在另一个时期占据主导。

在中国古代社会管理理念中，诸如以民为本、道法自然、家国一体、德法兼容等，既可以是一种社会管理理念，也可以是一种治国方略——法制理念(在传统社会只能称为法制)。这些理念表现为以儒家的开明统治和法家的专制统治相结合，形成了中华法系的显著特征，它既是历代封建统治者以法治国统治策略的体现，也是封建统治者有效地管理社会的根本途径。“开明专制”的形成经历了一个历史选择的过程:秦王朝依霸道治国短命告终，汉以来一改秦所奉行的“厉行治制”的治国方略，开始实行“以儒为主”的治国方略，从“外儒内法”到“儒法合流”，开拓并形成贯穿封建社会始终的一套治国方略——“德法兼容”，“德法兼容”所赖以运行的逻辑结构和义理关系表现为和谐善治、家国共治。和谐善治的义理具体表现为以民为本、道法自然;家国共治的义理至宋以来，经过朱熹的改造，形成了处理国家、社会、个人关系的一套理论体系，这套理论体系被后人总结为“差序格局”，既有效地维护了封建社会的统治秩序，又不失为社会管理的历史创新。西方古代社会管理理念经历了柏拉图和亚里士多德之争后，“法治优于一人之治”成为了社会管理最为有效的途径，即便是最为极端的人治论者——柏拉图，晚年也将法律重新纳入到了自己的理论之中，法治成为了第二等好的社会管理模式。在中世纪的社会管理中，宗教占据了至关重要的地位，其法律的权威性也有赖于宗教的权威性，政治的权威性也建立在宗教的权威性基础之上。无论是政教合一的国家，还是政教分离的国家，都形成了一套宗教、政治、法律一体化的社会管理机制，上帝、世俗的统治者和规则的一体化治理，形成了西方古代社会管理的特点。伴随着现代法治理念的形成、发展和完善，西方现代社会管理逐渐形成、发展、完善，这一点无须赘述。

我国现代社会管理理念吸取了西方现代社会管理理念和中国传统社会管理理念之精华，形成了具有中国特色的社会管理理念，包括以人为本、和谐善治、依法行政、多元共治等，这些理念与社会主义法治理念从根本点上是一致的。法治是以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理体制、社会活动方式和社会秩序状态。作为一种社会管理机制的法治，与人治是对应和对抗的，它是社会控制者通过法所进行的社会运作过程和社会组织形式。在法治状态中，法的规定是社会管理的根据和手段，法的实现是社会管理的目标和要求，法的实施是连接法的规定和法的实现的桥梁。［3］P409现代社会管理理念寻求建立民主政治体系，寻求善治的制度平台，寻求有质量、有效率的社会管理模式。于是在此基础之上，近代国家出现了在形式上将法发现和“管理”(意指“统治”上的管理，即“行政”)拉近的倾向。［4］P105

传统社会管理主要是行政管理，现代社会管理则转向了公共管理，公共管理需要公共精神，它包括:(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民;(2)推崇市场机制而不是官僚机制;(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命，而不是文本的规则和规定;(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者，并且为它们提供选择的机会;(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务;(6)实行分权制度，主张参与式管理;(7)公民评估自己代理者的绩效，关注的不是投入而是结果;(8)关注的目标不仅仅是公共服务的提供，还包括激励所有部门和公民，为解决他们社群中存在的问题而采取行动。显然，新公共管理和低级政治、规劝政治以及复合政治都关心市场、竞争、消费者、结果，尽量脱离政治统治，提倡更小政府，更多治理。［5］在现代社会管理由传统的行政管理迈向公共管理的过程中，现代社会管理的三个特性都与法治的需求相适应:(1)经济性。无论从政府宏观调控手段的运用，还是从新制度经济学中的激效理论的角度来看，社会管理无不体现着重结果、重效率的本质，这一本质恰恰契合了法治的需求。法治是优化资源配置的最有效手段，也唯有法治，才是提高社会管理绩效最有效手段;(2)政治性。无论公共管理如何脱离政治的特质，都不可能脱离法治的特质，奥斯特罗姆从经济、政治的视角，尤以其独特的政治视角来看待社会管理行为，并强调政治法律秩序的安排，这对提高社会管理绩效至关重要;(3)社会性。社会管理运用公共精神消解紧张，融合社群、个人之间的紧张关系，既排斥社群主义的官僚特质，又防止个人主义的一盘散沙。就法治的发展趋势而言，表现为公私法的合流，形成社会法，从而为促进民生提供法治保障。加强社会管理立法，保障社会民生，成为后金融危机时代的法治社会发展的必然选择。

(二)中国特色社会主义法治理念确立的历程与创新社会管理密不可分

列宁曾言:“没有革命的理论，就没有革命的运动。”理论创新，首先是马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论的创新，这些理论创新为社会主义现代化建设和改革开放的伟大事业指明了方向。理论创新是具有全局性、决断性的创新，也是创新中的首要环节。社会主义法治理念作为中国特色社会主义理念的首创性革新，为创新社会管理提供了革命的理论基础，同时也为创新社会管理提供了有效的保障。社会主义法治理念是一种法治的理性化观念，起源于马克思、恩格斯的人民主权思想，经过毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等领导核心的逐渐丰富、发展而形成的，是指导社会主义法治建设的重大理论成果，由依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五要素构成，具有政治性、人民性、先进性和科学性等特征。这个特色理论经历了从萌芽到初建、从重建到确立的艰难历程，这一历程与创新社会管理密不可分。

第一，从萌芽到初建。社会主义法治理念是马克思主义法学中国化的最新成果，也是当代中国法治经验马克思主义化的集中体现。社会主义法治是在彻底摧毁国民党政府旧法统治后，根据马克思主义国家与法的理论逐渐形成的，其发展历程艰辛曲折。建国后，社会主义法治的主要任务是彻底废除国民党的六法全书，打碎旧法制。新中国的法治建设从《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》开始，这两个法律实际上构成了组织建立新中国的临时宪法，规定，由普选产生的人大代表代行国家职权。它们的颁行，标志着西方宪政理论在中国的终结，对于国家政权的稳定、社会秩序的安宁、经济的迅速恢复都起到了重要的作用。然而，这两部法律具有临时性和过渡性，与其说是一个宪法性纲领，其实更接近于政治纲领，既没有设立公民权利的章节，更没有关于公民权利的具体规定，仅就法律文本的表达而言，多出现政策、政权这样的字眼。如《共同纲领》第四章开始就采用了“经济政策”、“文化教育政策”、“民族政策”等，仅在第三章采用了“军事制度”这样的字眼。此一例即可窥斑见豹:建国初期的中央领导集体更重视政治在管理国家社会生活中的作用，政策在国家社会生活中的作用远远大于法律在国家社会生活中的作用。直到1954年《宪法》，第三章中才明确规定了公民的基本权利和义务，并将其置于国家机构之前。尽管这些权利仅仅只是徒具纲领性的理论框架，却标志着人民对民主、繁荣、幸福社会的期待。可惜，鉴于当时还没来得及提出社会建设的问题，社会管理主要目标仍然是以政治建设和经济建设为中心。

第二，从重建到确立。社会主义法治理念重建的标志是1982年《宪法》，82《宪法》是根据党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策，适应新时期政治、经济、文化发展的需要而制定的，通过宪法进行民主化、法制化的社会管理。这一时期，社会管理的主要目标在于改革开放，加快经济发展，社会管理的主要条件是:“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利，健全革命法制，正确处理人民内部矛盾，打击一切敌对力量和犯罪活动，调动人民群众的积极性。”(这是邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上的讲话，一九八○年八月三十一日政治局讨论通过)。［6］P231社会主义法治理念的形成阶段是以江泽民同志关于“三个代表”的重要讲话和1993年、1999年进行的两次修宪为标志，这一时期更多强调民主管理、科学管理、人性管理。新时代，胡锦涛总书记完整地表达了社会主义法治理念，正式确立社会主义法治理念的二十字方针，为创新社会管理创造了现实条件。

(三)社会主义法治职能由政治职能转向社会管理职能

社会主义法治的形成和确立经历了曲折的艰难历程，在这一进程中，经历了四个阶段，实现了由阶级统治职能向经济、社会管理职能的转变。

第一个阶段是1954年《宪法》的修订到1957年。这一时期首次提出了法制的经济社会管理职能。早在新民主主义革命时期，毛泽东就针对国民党的一党专政提出了实行“新民主主义宪政”的口号，这当然也包含了民主法治的要求。建国以后，1954年《宪法》是过渡时期的《宪法》，其性质是半社会主义的，目的是团结全国人民，团结一切可以团结的力量，是人民民主的《宪法》。54《宪法》确立了社会主义民主法制的主要目标在于保障经济社会的有序发展。

第二个阶段是从1957年反右到1978年拨乱反正期间的毁坏法治时期，这一时期法治毁损严重，阶级性被无限放大。54《宪法》的主要职能尽管有某些经济社会管理的倾向，然而，在以“阶级斗争为纲”的政治运动的冲击下，法治不仅不被重视，反而遭到了“砸烂”的厄运。那个时代，一边倒地强调法治的政治统治职能，尤其是强调法律的阶级性，全然不顾法治的经济性和社会性，把法治的功能主要局限于对敌斗争、惩治犯罪和维护统治的范围内，从而过分强调法制对巩固政权、维护安定的作用，把法律仅仅看作是实现政治统治的工具，忽视了在新的形势下法律对社会生活，尤其是对社会经济生活的组织和管理作用，甚至提“法律至上”的观点都会被视为“以法抗党”。文革时期的政治混乱，法制退变为“刀把子”的专政的代名词。

第三个阶段是从改革开放以来到1997年依法治国方略的提出，这一时期的主要任务是摆脱人治阴霾，强调法治的经济职能。拨乱反正后，我国开始重提“发展社会主义民主，健全社会主义法制”十六字方针。然而这一时期，理论界把主要精力放在了“要人治不要法治”的争论之中，在党的各级各类文件中，也主要是强调加强民主的制度化、法律化意义上的法制，把“法治”当作是资产阶级的东西加以禁用。工具主义法治观念以及人治传统观念残留的影响，在各级政府机关的社会生活管理过程中留下了较深的管制痕迹，并不奉行科学的、民主的管理模式。直到1991年的第二个《普法决议》中，才把各级领导干部、执法干部列为普法“重点对象”，并提出了“坚持依法办事，促进依法治国和依法管理各项事业”的方针。［7］P578当然，这里的依法治国还没有上升到建设社会主义法治国家的高度来认识，法治还没有作为社会主义国家的根本治国方略。1995年2月，在“中央领导同志法制讲座”上，江泽民总书记强调了“实行和坚持依法治国”，党中央高层领导核心首次宣布实行法治。1997年江泽民代表第十四届中央委员会向大会作了主题为《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》的报告，报告将依法治国提高到了党领导人民治国理政的基本方略的高度。报告指出，建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。

经济建设需要稳定的政治局面，而依法治国恰恰能够保证经济建设的顺利进行。即便仅仅从社会主义市场经济本身的角度来看，依法治国同样意义重大，因为市场经济本质上正是一种法制经济，自然不能离开健全的法制环境。

第四个阶段，从和谐社会、科学发展观到创新社会管理命题的提出，更加凸显法治的社会职能。2005年2月19日，胡锦涛同志在中共中央举办的省部级主要领导干部专题研讨班上发表重要讲话，深刻阐明了构建社会主义和谐社会的科学内涵包括，民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，强调和谐社会应该是维护和实现社会公平和正义，增强全社会的创造活力，加强社会建设和管理，处理好新形势下的人民内部矛盾，做好保持社会稳定的工作。［8］同年3月10日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上讲话时强调:“科学发展观是我党提出的新重大战略思想。”时隔6年，2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上发表重要讲话，强调加强和创新社会管理，并科学地阐释了社会管理的重要意义、基本内涵、重要使命、发展方向。在经历了以上四个阶段后，创新管理实现了由阶段统治向经济、社会职能的转变，创新社会管理命题终于得到了最为完整的表达。

(四)社会主义法治模式转变与社会管理模式的转变的趋同性

法治模式变革主要表现为由压制型法转变为回应型法。在认识法律判断的复杂性和放松对服从的要求的过程中，表明了一种更广泛的理想。它把文明的承诺带入了人们运用法律界定和维持公共秩序的方法中。［9］P203回应型法——反政府主导的官僚法，展望政府、社会、公民等多方互动的法治发展趋势，社会主义法治以服务大众、回应社会为宗旨，是回应型法的典型代表，其与创新社会管理模式转变具有趋同性。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上发表重要讲话时明确提出了社会管理格局，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，［10］标志着社会管理模式的创新转型:由政府主导社会管理迈向多元社会管理。

多元社会管理就是要“强化开明，弱化专制”。至秦皇以来，我国的政治统治大都是以政府为核心的强有力的“开明专制”统治为主，建国后，从毛泽东为首的第一代领导集体至今，仍然延续了这种“开明专制”的统治传统。开明专制成为各项事业取得发展的不二法门，尤其在金融危机以后，“开明专制”这一强政府社会管理的效果更为世人所公认。开明专制在其他国家社会管理效果显著的例子并不乏鲜见，如俄罗斯普京、新加坡李光耀主导的开明专制等等。既然“开明专制”在各国，尤其是在我国取得了诸多良好的社会管理效果，那么我们为何要在社会转型的黄金期、关键期，转变社会管理模式呢?这其中原因是多方面的。在自上而下的政府主导型模式中，政府在社会管理中的作用发挥的同时，也带来了很多社会问题，引发了一些新的社会矛盾，出现了一条腿长、一条腿短的现象，社会发展远远跟不上经济发展的步伐，按照社会管理的三大目标还有很长的距离。如果不及时转变社会管理模式——从动员式社会管理模式向复员式社会管理模式转变，从“一般开明，十分专制”向“强化开明，弱化专制”转变，就很难进一步加强和改善政府的领导职能，很难实现人民安居乐业的幸福理想，很难完成中华民族的伟大复兴。

“强化开明，弱化专制”，是善治的要求善治要求法治管理社会职能扩张。法律社会化运动，强调法律应当回应社会之需求，法律应当考虑政策之需要。现代社会政治统治旨在提升政府管理社会能力，规范政府权力运行等，因此，必须依靠法律手段规范政府社会责任的履行;依靠法律规范政府政策行为，适应政策需要，服务社会需要;依靠法律有效地规范政府的社会管理职能，以满足社会和民众的需要。通往法律的社会控制，成为了社会管理创新的动力之源。

(五)社会主义法治理念是创新社会管理必要条件，但不必然表现为充分条件

作为原因而论，潜能先于实现，而每一潜在事物并不必需都成现实事物。但若以元素为潜在，则现存各事物就可能全不实现。［11］P157有实现可能的也许现时尚未存在，但现未存在的却可能在后实现其存在，至于原无实现可能的，就不能望其出现。社会主义法治是前提和理由，创新社会管理是结论和推论，这样形而上学的逻辑关系，也必须结合现实条件进行具体分析。社会主义法治理念尽管不是具有物质实体的客观存在的事物，但一旦其获得了确立，便在社会科学领域作为一种地方性知识具有规律性，成为一种社会事实，这种社会事实以其政治性、人民性、先进性、科学性而客观存在于人类的观念之中。如果我们把社会主义法治理念看成法律这一个系统的产物，那么它必然仅仅只是一个封闭的体系，而不能成为一个开放的体系。如果我们仅仅把社会管理看成社会系统，那么我们就割裂了社会诸系统之间的互动关系。现代社会的诸系统之间交往的理性前提是主体之间的沟通对话的可能性，不能说法律决定社会，也不能说社会决定法律。单单就法治观念与社会管理而言，法治观念和社会管理之间的原因与结果的关系显著，但这种关系仅仅具有哲学意义，而不能把法治观念的确立视为创新社会管理已经实现了的条件，或者是充分条件，毕竟是两个不同的系统，各自有各自独特的话语。事实上，将他们勾连起来，不仅是哲学命题的证成，还是政治学、社会学、法学发展的需要，更是这些学科之间的融合趋势使然。

二、社会主义法治理念中的五要素为创新社会管理的基本因素

马克思在批判普鲁东的永恒公平观时，认为资产阶级法治是以普价值为粉饰的唯心主义法治观，揭示了资产阶级法治和无产阶级法治的本质区别。社会主义法治从来就不虚伪，也丝毫不隐瞒自己的阶级性，社会主义法治理念作为马克思主义中国化的又一理论成果，一反资本主义虚伪的普世价值，具有人民性、政治性、先进性，符合中国特色社会主义的本质特点:执法为民体现了人民性，党的领导体现了政治性，服务大局体现了先进性。因此，社会主义法治理念是阶级性和人民性相结合的唯物主义理念，社会主义法治理念是字面解释、文义解释、体系解释等相结合的辩证理念，不能机械地就这二十个字的字面意思做狭义解释。然而在现阶段，我们也必须认识到凸显社会管理职能是当前我们党和国家的各项事业发展的前提，只有以社会主义法治理念五要素为前提才能彰显社会管理职能。以法制的十六字方针为基础，五要素与创新社会管理关系表现为:第一，依法治国的主要任务为有法可依，建设中国特色社会主义法律体系是创新社会管理的内容条件;第二，执法为民对应依法行政、执法必严。同时，执法为民也以鲜明的人民性，超越执法必严的机械性，执法为民是创新社会管理的形式条件;第三，公平公正是司法的内在要求，严格公正司法，在有法必依的基础上，体现民众对公平正义的终极渴求，体现社会主义法治的司法本质——司法为民，公平公正是创新社会管理的动力条件;第四，服务大局与党的领导不同。同为党和国家各项事业的政治保证，服务大局在于把握大局、围绕大局、立足本职，更多体现了政府机关工作人员要各安其分、各司其职，遵守法律和政策，维护社会秩序的稳定，服务大局为创新社会管理的目的条件;第五，党的领导是社会主义法治的根本保证，作为思想领导、政治领导、组织领导，党的领导为创新社会管理的根本条件。这五要素在逻辑上一环扣一环，是党在新时期为创新社会管理职能提供的社会主义法治条件。

(一)依法治国是创新社会管理的内容条件，执法为民是创新社会管理的形式条件

质料因即内容条件，包括事物是什么，事物是由什么东西构成的。形式因即形式条件，是事物的本质结构，形式和内容不可分离，绝没有无形式的内容，也没有无内容的形式。形式是积极主动的，内容是消极被动的，形式和内容是支配与被支配的关系。任何事物的本性与其说在于内容，不如说是在于形式，没有离开形式的纯粹内容，也没有离开内容的纯粹形式。社会主义法治的质料因是依法治国，依法治国自然就成为创新社会管理的内容条件;社会主义法治的形式因是执法为民，执法为民是创新社会管理的形式条件。

1．依法治国:有中国特色的社会主义法律体系的建立是创新社会管理的内容条件。

依法治国这四个字的首要要求在于有法可依，有法可依要求建设具有中国特色的社会主义法律体系。吴邦国2011年3月10日上午在全国人大常委会所作工作报告指出:目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，中共十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法目标如期完成。［12］当前，社会主义法律正在逐渐获得应有的权威，依法治国方略也已确立，在政治经济、社会生活各方面基本做到了有法可依，这些成就为创新社会管理提供了内容条件。法的规定是社会管理的根据和条件，只有完备的社会主义法律体系的确立才能在内容上保障创新社会管理。相反，在2011年之前，部分起支架作用的法律部门的缺失，成为社会矛盾凸显的障碍。例如，规制国有企业产权及其交易的法律《国有资产法》、《国有资产保护法》，直到2009年5月1号才颁布施行，在此之前由于没有这种对于国民经济占主导力量的全民所有制经济的保护法，导致全国范围内的企业股份制改革引起了广大国有企业职工下岗问题，成为社会管理的突出问题。而部分法律缺乏必要的配套措施则成为社会矛盾凸显的又一导火索。例如，2006年8月27日通过的新《破产法》，虽然部分解决了旧《破产法》对于破产企业资不抵债情况下，无法实现破产职工的工资清偿和其他福利问题，但新《破产法》依然存在引发社会矛盾的制度瓶颈，尽管新《破产法》规定资不抵债情况下，破产企业应当实现破产职工的工资和福利，但是，在破产企业优先清偿担保债权后，破产职工仍然处于无法得到清偿的困境。再就是部分具体制度的粗放和滞后导致社会管理缺乏先在的内容条件。如性骚扰立法滞后，尽管在2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修改了《中华人民共和国妇女权益保障法》，在第40条规定“禁止对妇女实施性骚扰”，但这一原则性的立法形式并没有进一步明确具体的法律规则的规定。由于这一粗放式立法，致使社会管理缺乏先在的内容条件，从而无法规制性骚扰这一困惑广大妇女的社会问题。

总体而言，社会主义法律体系的建立调整应该针对我国目前社会结构的复杂态势，包括群体社会结构由简单到复杂、社会组织结构由一元到多元，社会结构和社会制度之间的一定程度上的脱节，世界经济、政治、社会大环境的多方面制约和影响，在两个因素之间进行平衡，尤其在创新社会管理内容条件上下功夫。一方面，创造出有利于满足强势群体追求财富的机会平等的法律;另一方面，又把强势群体的欲望追求限制在社会大多数可接受容忍的公平正义的范围之内。

2．执法为民:人民群众是创新社会管理得以实现的本体。

物质(质料)具有变成一个事物的潜能，但它不能使一个事物得以实现，所以不能作本体。形式具有使一个事物得以实现的特殊性能，于认识、于时间、于定义上先于物质(质料)和“综合体”，最适宜作本体;形式是本体，形式为本因，它使物质要素组成综合个体。由于形式物质能够成为某些确定的事物，所以形式就是事物的本体。物质(质料)为潜在本体，形式为实现本体。［11］P136人民群众是以一定社会物质生活条件为载体形式，人民群众是马克思历史唯物主义的基点，社会学关于社会管理和社会变迁的动力有不同观点，如冲突论、功能论、结构论等等。马克思社会冲突理论的核心最终都要还原为一点，只有人民群众才是历史的真正创造者和根本源泉。“执法为民”正是马克思主义的人本法律观的具体化，是社会主义法治的本质形式，具体表现为:以人为本、保障人权、文明执法。执行社会管理的主体不是政府、不是国家，而是人民。执法为民既是社会主义法治的本质要求，又是中国共产党“执法为民”理念的生动体现，也是“一切权力属于人民”的宪法原则的具体贯彻，是一个多维耦合精神指引的概念。其生动性和丰富性体现在:以人为本是执法为民的根本出发点，坚持以人为本，就是在执法目的上要以维护广大人民根本利益为本;在执法标准上要以人民满意为本;在执法方式上必须依靠人民，实行司法机关与人民群众相结合的原则;在执法理念上要灵活掌握人本执法、服务执法、科学执法、创新执法、柔性执法、和谐执法等理念。

执法为民更加注重强调执法层面，而没有提到立法、司法层面，其主要在于创新社会管理的需要。社会管理更需要执法为民这样的理念，而执法为民的上位概念，在政治上表现为“为人民服务”，在哲学上表现为“以人为本”，在法学上表现为“人权保障”。作为十六字方针的“执法必严”与“执法为民”是完全不同的两种理念，一种是严格形式主义的法治，一种是善治之下的法治，后者更加切合现代社会管理、公共管理的特质。因此，用“执法为民”这样的语词，凸显了我党在新时期的历史使命——创新社会管理。

胡锦涛强调，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，始终保持党同人民群众的血肉联系。［10］创新社会管理是我国改革的新任务，社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。［13］我国在社会主义革命和建设时期积累了一些以人为本的制度创新经验，为创新社会管理奠定了基础，创造了条件。主要体现在:

第一，人民代表大会制度。以人为本的制度创新，体现在国家根本政治制度上，就是人民民主专政，人民代表大会制最能体现对人民的民主，有效地保障人民行使自己的参政议政权。人民代表大会制是马克思主义人本法律观的制度化、法律化，是中国特色社会主义国家的制度创新，它不同于三权分立制度，不能设置上下两院，这一点在82《宪法》草创阶段，邓小平同志就驳斥了一批主张把政协设为下院的同志，坚持了人民代表大会制度作为国家最高国家权力机关的惟一性。按照这种思路，作为主权在民的国家，我国的政治体制改革的方向:只要是有利于确保政府的权力来自于人民，代表人民和对人民负责，我们就认为它在一定程度上是分权的。人民既然不可能完全成为国家社会管理的直接主体，就必须通过人民代表大会制度这样一个代表机构来代其行使职权。马克思为什么要反对将主权和治权统一起来，反对将社会管理的权力委托给一个受过训练的、职业精英集团，反对西方三权分立制度呢?正是为了防止公仆异化为主人，真正做到“还政于民”、“自我管理”、“自我监督”。小平同志坚持了马克思主义的政治制度，并且与时俱进地提出进行政治体制改革的主张，即政治体制改革的核心就是如何进行以人为本的制度创新，在这一点上，我国领导人是丝毫不会动摇，并且是一贯坚持的。

第二，群众路线的制度化。群众路线既是革命取得成功的法宝，也是社会主义建设各项事业取得长足发展的力量源泉。历史是人民群众创造的，而不是英雄创造的，相信群众、依靠群众，走群众路线，不仅是创新社会管理的力量源泉，而且也是社会发展的原动力。群众路线如何制度化，关键在于政府如何还权于群众，政府如何最大限度调动人民群众的积极性和创造性，让群众自觉地参与到社会管理过程中去。新中国成立后的多次民主实践表明，基层群众自治制度应当作为发展社会主义民主政治的一项基础性工作。中共十七大已经将“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入了中国特色政治制度范畴。目前已经出台了与基层群众自治权利密切相关的两部法律:《城市居委会组织法》(1990)、《村委会组织法》(1998)。

第三，执政为民。政府进行社会管理的依据仍然是人民，政府主导社会管理的依据是效率，而政府在追逐管理效率时，也要以人民群众满意不满意作为标准，根据我党对于政府社会管理的要求，对政府提出具体化要求:依法行政、公开公平、有限政府、服务政府。“全心全意为人民服务”是我党的优良传统——毛泽东同志1957年3月18日在济南党员干部会议上讲话:“因为革命胜利了，有一部分同志，革命意志有些衰退，革命热情有些不足，全心全意为人民服务的精神少了，过去跟敌人打仗时的那种拼命精神少了，而闹地位，闹名誉，讲究吃，讲究穿，比薪水高低，争名夺利，这些东西多起来了。”［14］P109邓小平同志多次强调“家长制”作风要不得，高级干部应当带头发挥党的优良传统。怎样使干部的生活和群众的生活接近一点，干部要切实关心群众，小平同志认为，“毛泽东同志倡导的作风，群众路线和实事求是这两条是最根本的东西。当然民主与集中的关系，自由和纪律的关系，都是很重要的。对我们党的现状来说，我个人觉得，群众路线和实事求是特别重要。毛泽东同志是彻底的唯物主义者，他充分信任群众，历来反对不信任群众、不依靠群众。对群众的议论，毛泽东同志是非常注意的。”［6］P78群众路线贯彻到司法中，就是人民司法路线这一陕甘宁边区司法的革命传统。在“群众对司法已经越来越不信任”的今天，最高人民法院又重提人民司法路线，除了人民法院工作要走群众路线，公安工作更是要走群众路线。彭真同志在1954年6月9日第六次全国公安会议上指出:“公安工作要依靠群众，如果不把工人、农民、全体人民发动起来，只靠公安干部是不行的。”［15］P408构建畅通的民意表达与对话渠道，建立健全官民对话协商机制，是及时掌握民情的基本要求。但由于我国目前社会管理中的多头管理和分散管理，使缺位、错位与越位现象比较普遍，官民对话渠道畅通与否，是构建长期、高效与科学的基层社会管理体制的关键。

第四，还权于民。民众自主进行社会管理，并不是无政府主义，而是政府还权于民。变被动参与为自主参与，变消极参与为积极参与，变人民为公民，变强制服从为自愿服从。公民参与社会管理要求公民具有主体性，只有公民具有了主体性，才能发挥人的主观能动性、积极性、创造性，社会管理最终要还原为人与人的联合体的管理，根本问题还是人。

(二)公平公正是创新社会管理的动力因，服务大局是创新社会管理的目的因

动力因是促进一定质料取得一定形式结构的力量，目的因是指事物所要达到的目的。动力因和目的因又可以归于形式因，构成事物的本质。公平公正的追求是创新社会管理的动力之源，服务大局是创新社会管理的重要使命和根本目标。

1．公平公正的渴求:新时期的多种社会矛盾凸显是创新社会管理的动因。

公平正义是社会主义法治的价值追求，是社会主义和谐的基石。社会主义公平在法律上的朴素含义一般包括惩恶扬善、是非分明、办事公道、态度公允、利益平衡、多寡相均等内容。事实上，公平正义是创新社会管理的根本追求，也是衡量创新社会管理的重要标尺。改革开放以来，公平正义已成为广大人民的强烈愿望，也是我国国家机关活动的生命线。要科学立法、依法行政、公正司法，使法律真正成为人民利益、社会公平正义的保护神。改革开放以来，随着经济的高速发展，社会结构的深刻变化，社会矛盾问题日益凸显，令创新社会管理具有任务的紧迫性和鲜明的时代性，有学者甚至断言:我们社会结构滞后于经济结构大约15年，这是当前中国最大的结构性矛盾。如果不及时调整社会结构，那么中国经济社会中的许多问题将不能从根本上得以解决。国家应提高社会建设在国家发展战略中的地位。［16］P83在胡锦涛总书记的科学发展观提出后，进一步提出创新社会管理，对于社会管理的脉络梳理，将有助于更好地完善社会治理，推进社会和谐。

新时期的多种社会矛盾属于人民内部的矛盾，毛泽东在1957年2月27日发表了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话，这是在马克思主义中国化发展史上第一次系统地论述社会主义社会矛盾的理论的讲话，提出了社会主义社会仍然存在两类基本矛盾，即敌我矛盾和人民内部的矛盾，社会主义国家政治生活的主题仍然是人民内部的矛盾。“人民民主专政的国家制度和法律，以马克思列宁主义为指导的社会主义意识形态，这些上层建筑对于我国社会主义改造的胜利和社会主义劳动组织的建立起了积极的推动作用，它是和社会主义的经济基础即社会主义的生产关系相适应的。但是，资产阶级意识形态的存在，国家机构中某些官僚主义作风的存在，国家制度中某些环节上缺陷的存在，又是和社会主义的经济基础相矛盾的。我们今后必须按照具体的情况，继续解决上述的各种矛盾。”［17］P76毛泽东在这篇讲话稿里明确提出了“阶级矛盾已经不是主要矛盾，社会矛盾问题才是社会主义国家政治生活的主题”的观点。然而，社会矛盾为主要矛盾的方针并没有得到有效贯彻，而是经历了曲折的道路，直到改革开放以来，才正确运用人民内部矛盾纠正了以阶级斗争为纲的历史错误。现在正处在社会主义建设的新时期，面临着复杂的社会转型，整个社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都发生着深刻的变化，原有的高度集权、政府包揽的社会管理方式已经越来越不能适应人民利益诉求的现实需要，进一步引发、易发、多发大量社会矛盾。面对着各种社会矛盾的凸显，我们不能回到专政的老路上去，而应该采取对人民民主的方针。民主管理能有效化解社会矛盾，党中央、国务院十分关注社会矛盾问题，并提出创新社会管理，以从源头上解决社会矛盾问题。创新社会管理是解决人民内部矛盾的根本途径，如果我们采取政府的强制专政，分不清敌我矛盾和人民内部矛盾，把本来简单的人民内部的矛盾视为敌我矛盾予以对待，那就退回到文革时期的老路上去了，对我国社会主义建设事业将会造成灾难性的后果。

2．服务与大局:服务型管理是创新社会管理的重要使命和根本目标。

传统社会管理将服务和管理对立起来，现代社会管理是服务型管理，服务型管理是创新社会管理的基本要求，服务大局更是创新社会管理的生命线。现代管理学在实践中必须具备服务的观念，管理必须以组织所服务的对象为出发点，尽可能地使顾客感到方便、满意。必须认识到组织的最终目标是最大程度地满足人们在物质文明和精神文明方面的需要。组织若不能满足服务对象的需要，不能为他们提供第一流的服务，这也就等于失去组织最有力的支持者，这样的组织也就失去了其存在的价值。［18］P36服务大局为社会管理的重要一环，是管理学的核心命题，科学管理、人性管理的关键在于服务，而大局在服务型管理中具有根本性。

服务大局作为社会主义法治理念的要素，很多学者在办公室、会议室、沙龙中对此表示不惑，更有学者撰文写道:服务大局不适于用来表达社会主义法治理念的内容和要素。［19］尽管《宪法》、《党章》和《十七大报告》都没有将服务大局写入法治的基本要素，但这并不表明服务大局不能成为社会主义法治理念的要素。恰恰相反，服务大局是由社会主义法治的本质、性质和地位决定的，既是社会主义法治的重要使命，也是社会主义法治的必然要求。服务大局在法律上体现为，作为上层建筑的法律必须服务于经济基础，保障社会主义市场经济的发展，保障和促进经济社会的全面发展。新中国社会主义建设过程中出现的统治职能转变，国际、国内形势风云变幻，无不表明，维护社会稳定、创新社会管理是党和国家大局的集中体现，社会主义法治工作必须以这一大局为出发点和落脚点。现阶段的社会主义法治必须要服务国家经济发展这个大局，这是法和社会发展的一般规律。要服务大局必须认识大局，牢牢把握大局，并围绕大局开展各项社会管理工作。例如，2009年4月21日，最高人民法院发布了《关于当前经济形势下知识产权审判服务大局若干问题的意见》，就是在国际金融危机影响持续加深的背景下，最高人民法院密切关注国际国内经济社会形势的新变化，充分发挥审判职能，为“保增长、保民生、保稳定”的工作大局服务的一项重要举措，也是继《最高人民法院关于贯彻实施国家知识产权战略若干问题的意见》之后，指导知识产权审判工作的又一项纲领性文件。［20］

服务大局更贴切于社会管理的要素。在创新社会管理提出之前，服务大局成为社会主义法治理念的要素，其用意在于，将社会主义法治理念作为社会管理的先在性条件，进头脑、进教材、进课堂，通过普及高等教育，树立社会主义法治和社会管理的新理念，使之成为社会主义建设进程中的必要环节。正如孙中山先生提出的三步走(军政、训政、宪政)战略一样，不同时期需要调整发展理念。当前社会主义法治需要服务大局，服务大局一直是我们社会主义各项事业取得成功的保障，社会主义法治也是社会主义初级阶段的法治，其发展不能离开社会主义革命和建设，也必然是为社会主义革命和建设服务。社会主义法治要求服务大局，体现在当前的司法活动中，就是贯穿法律政策学、法律社会学的基本要求。无论是西方宪政分权国家，还是其他非西方国家，都不可能有完全脱离于社会、政治的法律和法治，因此，服务大局成为社会主义法治理念的基本要素，并不必然体现为违背了法治基本精神，相反，更能体现公共精神。

服务大局是维稳新思路的需要。现有的维稳思路和工作方式不足以有效化解日益增多的社会矛盾和冲突，必须转变思路，形成维护社会稳定的新思路，更加重视利益表达和社会稳定，以法治为核心，推进市场经济条件下利益均衡与利益表达的制度化建设，形成社会长治久安的坚实基础。［21］

(三)党的领导是创新社会管理的政治因

亚里士多德的四因说所提出的哲学思想的价值意义在于，进一步发展了古代朴素唯物主义和自发辩证法思想，处处显露出辨证法的萌芽和探索。然而由于他的政治立场的限制，使这四因说中的唯物主义和辩证法的思想无法贯彻到底。［22］现在加入政治因，就能体现辩证唯物主义的因果关系。政治是管理众人之事，政治立场是众人进行怎样的政治选择，政治方向是众人都围绕一个政治中心。从法理立场看，政治立场对于社会管理和法治发展的影响无疑是积极的。政治多为团体生活之精神，法律为人类团体之骨骼，无精神则骨骼无以独存，无骨骼则精神无以伸展，就事实言，法律与政治，实属同为人事之现象。政治重在积极推进，法律重在消极防范，不能分离，且属相依为命。法律之使命，以达成政治之目的，换言之，法律之使命在于维护社会之秩序，及促进人类之繁荣，于是，欲了解法律之使命，必先了解法律与政治之关系。［23］P306对于法律与政治的关系，经历了四个发展阶段:其一是法律在政治之下。法律没有从政治中分离出来，法律是政治的附庸，我国封建历史上的人治传统就是这一时期的典型代表;其二，法律从政治中分离出来，具有独立的品格。英国普通法传统中的“风能进、雨能进、国王不能进”就是这一时期的典型例证;其三，法律与政治完全没有任何关系;其四，法律与政治关系密切，共同实现着维护社会秩序之职能。这一时期“风能进、雨能进、国王亦能进”，预示着法律社会化时代的来临。这个时代不能固守资本主义法治精神，而应当以社会主义法治理念为导向，根据中国国情，创造性发展我们自己的社会管理之路。

党的政治领导是社会管理的政治保障。无论在新民主主义革命时期，还是在社会主义革命和建设时期，党的领导是社会各项事业取得长足发展的根本保障，我国社会管理的一个显著的特征就是，在党的领导下，通过强有力的政府，不断开拓着富国安民、安居乐业、公平正义的良好社会管理道路。在中国艰难曲折的社会主义建设历史进程中，随处可见党和政府强大的社会动员能力。［24］改革开放后，我党实现了历史性方针政策的大转变，在贯彻推进和深化改革发展的过程中，进一步验证了我党在社会管理中强而有效的动员能力。也就是说，正是因为有了党和人民政府的有效领导，我们才取得了改革开放的成功，实现了对社会资源的有效配置，起到了对社会的宏观管理和微观制度创新的结合作用，朝着我党所制定的政治目标和社会目标迈进，真正做到“权为民所用、情为民所系，利为民所谋”，使社会运行和发展能够有效实现党的社会管理的目标。

行文至此，我们的结论清晰无误:修正的亚里士多德四因说，加上政治因，形成五因说，提供了一个分析问题的理论逻辑，有力地证成了我们待证的命题:社会主义法治理念是创新社会管理的现实条件。

［1］ 辞海［M］．上海:辞书出版社，2000．

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［19］ 童之伟．关于社会主义法治理念之内容构成［J］．法学，2011，1．

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