关于司法行政基层工作参与服务社会管理创新的几点思考

马灵喜 (山东省司法厅副厅长 山东济南 250014) ■文

关于司法行政基层工作参与服务社会管理创新的几点思考

Reflections on Judicial Administration Grassroots Work Participating in Serving Social Management Innovation

马灵喜 (山东省司法厅副厅长 山东济南 250014) ■文

深入推进社会管理创新,是党中央作出的重大决策,也是政法机关的“三项重点”工作之一。作为司法行政机关,特别是司法行政基层工作,如何立足职能,积极参与和服务社会管理创新,成为摆在我们面前的一道重大课题。笔者经过调查研究,对此略有思考,愿意与大家诚恳交流,以期相互促进,共同提高。

一、推进社会管理创新,司法行政基层工作的职能优势不可替代

胡锦涛总书记指出,加强和创新社会管理,根本目的是维护社会秩序,促进社会和谐,保障人民安居乐业。在这一点上,司法行政基层工作正好与之契合,它所承担的普法依法治理、矛盾纠纷化解、特殊群体管理、基层法律服务等职能,服务定位、服务对象、服务领域各有不同,有能力将触角深及基层社会管理的各个层面。随着社会管理创新的深入推进,司法行政基层工作的管理、服务、预防、资源优势及其重要地位和作用将会得到进一步的彰显和提升。

一是化解社会矛盾纠纷,需要司法行政基层工作走向前沿。当今社会已进入各阶层利益博弈时代,矛盾纠纷和利益冲突在人们的日常生活中随处可见。从这个意义上讲,创新社会管理,就是要增强对社会矛盾和利益冲突的容纳度,在全社会建立起矛盾调处和利益协调长效机制。司法行政管理指导的人民调解工作,适应了调处化解多样性、复杂性、源头性矛盾纠纷和利益冲突的需要,在矛盾纠纷化解体系中处于基础地位。遍布城乡基层和各行各业的人民调解组织,通过及时发现调处矛盾纠纷,促使各方当事人在平等、协商的基础上,自愿接受并履行调解协议,既能有效消除矛盾纠纷,又能兼顾各方利益,充分体现了中央关于坚持“调解优先”原则,“更多采用调解方法,综合运用法律、政策、经济、行政手段和教育、协商、疏导等办法,把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态”的要求。

二是建立诉求表达机制,需要司法行政基层工作深度参与。随着依法治国方略的实施,社会成员的维权意识普遍增强,表达诉求、保障权益的呼声和需求越来越强烈。回应这种呼声和需求,必然要求从社会管理层面着力构建科学合理、适用于社会各阶层的诉求表达和权益保障机制。司法行政基层工作为这一机制建设提供了通途、搭建了桥梁。通过开展法制宣传,能够帮助基层政府和领导干部进一步树立法治观念、服务理念和自觉接受监督意识,能够培养提高公民的法律素质,进而促进基层民主化进程,实现理顺群众情绪、和谐干群关系的目的。基层法律服务工作积极参与政府管理与决策,为基层政府依法行政当好参谋助手,能够帮助政府尽量避免决策的盲目性和随意性,真正做到从政策源头上维护好、发展好、实现好广大人民群众的根本利益。

三是加快依法治国进程,需要司法行政基层工作倾力推进。厉行法治、依法治国,是时代的要求,也是广大人民群众的殷切期望。司法行政基层工作包含的普法依法治理、人民调解、社区矫正、安置帮教等各项业务,对于健全完善相应的法律制度体系,提高社会管理的法治水平,都具有极大的推进作用。特别是通过开展依法治理活动,帮助制定依法治镇规划、村规民约,能够让基层干部进一步强化“法律高于政府”理念,学会用法治的思维管理社会事务,用法治的方法处理社会问题,实现社会管理由 “人治”向法治化转变。基层法律服务工作通过担任常年法律顾问、合同监管等手段,可以帮助基层政府依法行政,引导群众依法办事,促进基层社会和谐稳定。

四是维护社会公共安全,需要司法行政基层工作密切配合。加强公共安全和应急处置机制建设,是确保社会管理有效运行的重要措施。社会矛盾频发和社会积怨增多,必将导致群体性、突发性事件,危及社会公共安全。司法行政基层工作的多数职能,对于化解社会矛盾和社会积怨具有特殊功能,是着眼于利益关系调整的治本措施。比如,社区矫正对象和安置帮教对象是社会管理的特殊群体,加强社区矫正和安置帮教工作,创新对他们的管理服务方式,能够让他们顺利回归融入社会,夯实社会稳定基础,增强人民群众的安全感。人民调解、基层法律服务工作,对基层经济和社会生活中的矛盾纠纷具有预防、化解功能,可以在第一时间发现并将矛盾纠纷化解在萌芽状态。同时,通过整合“12348”法律咨询、人民调解、社区矫正、安置帮教等资源,可以为基层政府了解社情民意提供平台,增强政府对社会舆情的研判、预测能力,提高决策的科学性、预见性。

二、参与社会管理创新,必须认真解决司法行政基层工作存在的问题

就山东而言,近年来,全省司法行政基层工作成效显著,特别是去年以来,各地以理顺司法所管理体制为突破口,狠抓组织网络、体制机制和队伍建设,确保了各项工作健康有序发展,为维护城乡社会稳定,推动社会管理创新作出了积极贡献。但面对严峻的稳定形势和中央关于加强和创新社会管理的要求,我们的工作还存在不少亟待解决的困难和问题。一是基层阵地尚不牢固。全省理顺司法所管理体制工作尚不彻底,仍有个别县 (市、区)只是停留在下发文件上,人员编制、经费保障、办公用房并未落实;有的地方现有专项编制空置,公务员配备不到位;有的地方对原有工作人员处置不当,造成工作断档;还有的地方人民调解组织网络不够健全,不同程度地存在着见事晚、行动迟、措施软、成效差的现象。二是队伍素质参差不齐。村 (居)人民调解员多是两委成员兼任,年龄老化,法律政策素养不足;社区矫正和安置帮教队伍专业知识匮乏,多数没有接受过法学、社会学、心理学、教育学专门教育和培训,工作方法技术含量不高,基础工作不够扎实;基层法律服务队伍科班出身比例偏低,特别是法律本科和研究生以上学历的人才更是少之又少。三是精神状态有待振奋。有些地方“有为才能有位”的从政理念尚未形成,仍然存在等、靠、要思想。特别是少数经济欠发达地区,以条件落后为借口,工作消极被动,长期打不开局面。思想和精神状态上的差距,导致工作上的差距越来越大,致使全省工作发展不平衡的矛盾更加突出。四是物质保障不够有力。不少司法所的办公用房、基础设施和交通通讯工具还比较落后,经费保障不到位,个别地方甚至出现了用转移支付资金冲抵正常经费拨付的现象,司法所工作人员的政治经济待遇长期得不到解决,不仅挫伤了基层队伍的积极性和凝聚力,而且直接导致了许多工作难以得到有效落实,严重制约了司法行政基层工作的健康可持续发展。

对于这些问题必须引起各级的高度关注,必须以科学发展观为统领,切实增强使命感和紧迫感,在今后的工作中拿出有针对性的措施和行动,尽快逐个予以解决。一要坚持把工作放在党委政府大局中去谋划。学会从社会发展的脉搏中认识发展方向,从形势发展的趋势中把握工作重点,从党委政府工作大局中寻找位置。当前,要紧紧围绕深入推进社会管理创新,找准司法行政基层工作的结合点、切入点和落脚点,依法正确履行职责,努力为当地经济社会全面协调可持续发展创造和谐稳定的社会环境、公平正义的法治环境和优质高效的服务环境。只有这样,司法行政基层工作才能顺应社会发展要求,才能在社会管理创新中更好地发挥职能作用,才能赢得党委政府和社会各界的高度重视和大力支持,形成良性循环。如果只是强调要人、要钱、要物,不注重如何在大局中发挥作用;只是局限于部门利益斤斤计较,缺乏积极协调配合的气度;只是畏惧困难而裹足不前,无所作为,不仅是基层工作,就是整个司法行政工作都有可能被边缘化。二要坚持走群众路线。司法行政基层工作直接面对基层、面对群众,提供什么服务,如何提供服务,最终取决于基层群众的意愿和需求。否则,就可能脱离实际,劳而无功。这就要求我们必须切实转变工作作风和传统的指导方式,做到工作重心下移,人员力量下沉,加强调查研究,了解基层群众愿望,并依此研究制定我们的工作思路和具体措施。要充分发挥司法所人员扎根基层、贴近群众的优势,把群众满不满意作为衡量工作好坏的标准。要坚持从群众中来、到群众中去的工作方法,引导基层干警把自己融入到群众当中,带着浓厚的感情去做工作。要教育和告诫基层干警注意防止衙门作风,防止脱离群众,甚至走向群众的对立面。要深刻认识到,司法行政基层工作如果没有广大人民群众的理解、信任和支持,就成了无水之源、无米之炊,就不会有光明的前途,更谈不上可持续发展。三要坚持改革创新的工作理念。在大力加强和创新社会管理的新形势下,司法行政基层工作机遇和困难并存,能否保持一个昂扬向上的精神状态和改革创新、干事创业的工作理念十分关键。从某种意义上讲,精神状态如何会决定我们事业的兴衰成败,而改革创新则是我们事业不断发展的力量源泉和不竭动力。虽然我们目前基础薄弱、条件艰苦,但这决不代表着未来。恰恰相反,正是因为存在着诸多困难才显得我们的工作更富有挑战性,关键在于我们要有干事创业的强烈愿望,要有开拓创新的时代精神,要有克服困难的勇气信心和战胜困难的毅力韧性。事实证明,凡是工作成绩特别突出,在党委政府和社会中具有较高地位的单位,根本原因就在于这些单位的领导有一种强烈的事业心和进取心,有一种不畏困难、迎难而上的英雄气概。四要坚持建立科学管用的考核体系。司法行政基层工作职能多、社会性强,许多工作又没有硬性考核指标,如果只是文件上原则部署,口头上一般号召,落实上一般要求,肯定难以取得理想的工作实效。因此,建立一套切实可行、奖罚分明的评估考核体系显得更加重要。我们应该把功夫下在平时。要有年度计划和长远规划,明确各项任务的具体标准和运作程序,将各项工作任务分解落实到具体部门、具体岗位、具体人,确保各项工作有人管、有人干。要勤于调度、检查和督导,随时掌控工作进展情况,及时纠正、解决存在的问题,确保各项工作顺利实施。要严格考核制度,上级对下级、单位对部门、部门对个人都要建立相应的考核办法和标准,年终作出客观公正的评价,表彰奖励先进,批评鞭策后进。

三、服务社会管理创新,必须将司法行政基层工作落到实处

社会管理创新,是全党的工作大局。司法行政基层工作要充分发挥职能优势,在服务社会管理创新中找准位置,建功立业。

(一)以构筑服务社会管理创新基础平台为重点,切实加强司法所规范化建设。司法所是司法行政系统最基层的组织机构,是整个司法行政事业的根基。如果没有司法所,或者没把司法所建设好,我们的工作就没有办法在基层体现,就不能更好地为构建和谐社会和创新社会管理服务。所以,我们一定要从贯彻落实科学发展观和推进社会管理创新的高度,进一步提高对加强司法所建设重要性的认识,强化措施,狠抓落实,努力把全省司法所建设提高到一个新阶段。尤其是司法所实现垂直管理后,应将工作重点放在落实人员编制、经费保障上。积极与有关部门协商,采取省级统考与地方招考并举等方法,用好用活现有中央政法专项编制,彻底改变司法所进人难的现象。各地要积极争取地方编制,配齐配强司法所工作人员特别是司法所长,广泛吸纳社会工作者、社会志愿者,壮大基层工作力量。要认真研究在组织架构、人员管理、资源整合、业务指导、运行机制方面存在的问题。确保县级司法局与司法所形成上下协调、运转有序、灵活高效的工作机制和管理体制,要大力加强规范化建设,按照司法部“组织机构正规化、干部队伍专业化、业务工作效能化、所务管理制度化、基础设施标准化”的要求,积极组织开展“五化”创建活动,真正把司法所建设成为服务基层、服务群众、服务社会管理创新的牢固阵地。

(二)以化解社会矛盾纠纷为主线,大力加强人民调解工作。人民调解是化解社会矛盾的 “第一道防线”,是推进社会管理创新的基础工作。要认真贯彻落实《人民调解法》。在组织好系统内部学习的基础上,扩大社会宣传,引导广大人民群众认知、支持和参与人民调解工作。要适应城镇化、合村并居等情况,跟踪建好乡镇 (街道)、村 (居)调委会,突出加强区域性、行业性、专业性人民调解组织建设,努力扩大人民调解工作覆盖面。要大力加强人民调解制度化、规范化、法制化建设。指导各地对照《人民调解法》全面修订现有规章制度,继续完善矛盾纠纷预警、排查、调处、应急处置、联动联调、考核奖惩和人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合工作机制,规范调解程序和调解文书制作,严格执行人民调解协议司法确认制度,努力提高纠纷调解成功率和调解协议履约率,不断增强人民调解的法律效力和社会公信力。要建立人民调解员准入制度。完善人民调解员管理办法,采取选举与聘任相结合、分级管理、职业化等形式,积极发展专业化、社会化人民调解员队伍,逐步改善调解员队伍的年龄、文化结构。加大培训力度,努力提高广大人民调解员的政治法律素质、调解技能和实际工作能力。要加强与有关部门的沟通协调。按照《人民调解法》要求,建立完善人民调解工作经费保障机制,力争将司法行政机关指导人民调解员工作经费、人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费列入财政预算,推动落实人民调解员表彰奖励、困难救助、优待抚恤政策,确保人民调解工作深入健康发展。要以组织开展“调解能手”评选表彰活动为载体,引导广大人民调解员坚持“调解优先”原则,在继续做好常见性、多发性矛盾纠纷排查调处的同时,积极参与化解征地拆迁、劳动争议、医疗保险、食品安全、交通事故、物业管理等社会热点、难点纠纷,最大限度地维护人民群众的合法权益。

(三)以加强特殊人群管理服务为重点,着力抓好社区矫正和安置帮教工作。社区矫正和安置帮教工作是推进社会管理创新的重要内容。做好这两项工作意义重大,难度也很大。社区矫正方面,一要高度重视工作机构和队伍建设,争取在全系统单独设立社区矫正工作管理机构。积极探讨采取政府购买服务等灵活方式,切实加强专职社会工作者和志愿者队伍建设,以满足实际工作需要。二要指导各地健全完善社会风险评估体系,保证社区矫正工作依法有序开展。三要严格执行适用非监禁刑判前社会调查制度和对判处管制、宣告缓刑犯罪分子适用禁止令的规定,增强社区矫正工作的科学性和实效性。四是要认真组织开展扩大非监禁刑适用比例试点工作,取得经验后逐步推广。安置帮教方面,一要认真贯彻落实中央 5号文件和全国安置帮教工作会议精神,狠抓各项政策措施落实。二要加强服刑在教人员基本信息核查工作,稳步提高核查率,健全完善刑释解教人员信息资料库,从源头上准确掌握服刑在教和刑释解教人员信息。三要继续深化教育改造安置帮教一体化工程,建立监狱、劳教所与司法所、单位、社区、家庭的无缝衔接管控机制,完善刑释解教人员危险性评估体系。对重点帮教对象,做到必接必送。对外出居住、务工人员,实行流入地为主、流出地配合的双向管理制度。四要抓好服刑在教人员教育改造和技能培训,为其回归后谋生就业奠定基础。五要切实加大安置帮教基地建设。研究制定基地认定标准,依托现有社会企业,逐步扩大基地规模和数量,最大限度地安置“三无”人员,促进安置帮教工作取得明显成效。

(四)以保障和改善民生为己任,进一步规范提升基层法律服务工作。基层法律服务工作是促进城乡经济社会发展、推进社会管理创新的重要手段。要继续调整优化基层法律服务机构布局,积极推行“基层法律服务农村全覆盖工程”,力争实现一乡一所。要深化基层法律服务行业诚信体系建设,组织开展“基层法律服务行风建设年”活动,健全完善基层法律服务工作者诚信信息公开制度,依托诚信档案,建立并实行基层法律服务激励约束机制。要健全规章制度,建立长效管理机制,严肃查处违法违纪执业行为。要加强党的基层组织建设,符合条件的基层法律服务所都要建立党支部。不具备条件的,可以与司法所成立联合党支部,或明确党员隶属关系。要结合深入开展“创先争优”活动,努力打造一批具有专业品牌、团队精神的文明法律服务所,培养一批思想品行好、综合素质高、业务能力强的优秀法律服务工作者,示范带动基层法律服务工作迈上新台阶。

(责任编辑 张文静)