劳教 (戒毒)场所服务性执法实践模式探索——省坪塘劳教 (强戒)所开展服务性执法工作的实证研究

杨建国 (湖南省劳教局所政管理处 湖南长沙 410001)

李 宁 唐承燕 (湖南省坪塘劳教所 湖南长沙 410000) ■文

劳教 (戒毒)场所服务性执法实践模式探索
——省坪塘劳教 (强戒)所开展服务性执法工作的实证研究

杨建国 (湖南省劳教局所政管理处 湖南长沙 410001)

李 宁 唐承燕 (湖南省坪塘劳教所 湖南长沙 410000) ■文

Exploration on the Service-oriented Law Enforcement Models in Reeducation-through-labour(Drug Treatment)Institutions

2011年以来，湖南省坪塘劳教 (强戒)所紧密围绕湖南省劳教 (戒毒)管理局提出的“服务性执法、教育性管理、综合性矫治”三项创新工作，积极探索和推进服务性执法新模式，将服务贯穿于执法的全过程，在依法矫治的同时，注重人文关怀，赋予了戒毒工作新理念、新内涵，拓宽了思路，拓展了平台，整体工作呈现出了新的生机和活力。本文立足该所的实践从理论的角度对服务性执法模式进行梳理、总结和探索。

一、服务性执法的实践与效果分析

关于服务性执法的模式，至今没有一个明确的定义，湖南省坪塘劳教 (强戒)所在执法过程中突出以人为本理念，根据矫治对象的需求，提供合法、合理、适度的服务，在规范、文明执法的基础上，不断促进教育性管理和综合性矫治向纵深发展，探索出了具有自我特色的服务性执法新模式，取得了不错的效果。

(一)理顺三个关系，针对性解决认识问题

该所充分认识到服务性执法是建立在严格执法、文明执法基础上的，是执法理念和手段的一次重大升级。实践过程中，该所通过服务性执法座谈会、动员会、抢答赛、演讲赛以及文化墙、文化阶梯的渲染，营造了服务性执法的浓厚氛围，理顺了服务性执法与规范执法、文明执法的关系，基本性服务与个体性、激励性服务的关系，服务性执法与严格要求、强势控管的关系。解决了部分民警对强势控管和服务性执法的关系认识不清、处理不当的问题;澄清了部分民警对服务性执法理解片面肤浅，停留在思想认识层面，缺少“落地”对接的认识，尤其是澄清了个别认为提倡服务性执法就是对严格执法的妥协的模糊思想;纠正了个别民警觉得一讲服务性执法就没有面子、没有威信，找不到当初管理劳教人员的“成就感”和“自豪感”的错误认识;防止了一讲强势控管就走向简单执法、粗暴执法、严刑峻法，一提服务性执法就降低标准、放任自流、无为执法的两个极端表现。实现了执法意识、执法方式上的新突破，并成为矫治场所和管教民警的自觉、理性行动;坚持了区别对待的原则，根据矫治对象个体的不同，将服务措施进行科学分类，体现普遍性和个体性的有机结合;在对矫治对象严格要求的同时，植入了文明、理性、平和的理念。

(二)坚持三个取向，体现执法核心价值

该所围绕服务于矫治人员现实和长远需要的目的，坚持了民本取向、需求取向和责任取向。在执法过程中，坚持以人为本，服务为先，在执法方法上平等、沟通、尊重;既充分了解矫治对象的所思、所想、所盼，掌握他们的合理、合法需求，又了解社会、家属对矫治对象的要求;在满足矫治对象物质需要的基础上，更加关注矫治对象的精神需求;将服务作为矫治场所和民警的责任，践行政法干警的核心价值观。一是坚持以人为本，问需于矫治对象，确定服务内容。开展了“访难问需”咨询活动，发放了800份调查问卷，明确了具体服务内容。二是坚持面向基层，问计于基层民警，确定服务方式。反复召开不同层级的民警讨论会，发放问卷调查，在讨论和问卷调查的基础上明确了服务方式。三是坚持面向社会，问政于社会各界，确定服务目标。通过广泛的社会调查，以及与公安、劳保、民政等社会各部门的交流，明确了具体工作目标。

(三)做到三个立足，确立服务性的支撑点

该所在推进服务性执法过程中立足于当前国情、所情，立足于所内矫治和谐，立足于矫治对象再社会化。服务性执法措施不脱离经济社会发展的现实，不脱离场所的实际承受能力，服务标准切实可行，重点放在促使矫治对象安心接受矫治、配合矫治上，科学安排了所政设施、机构设置、人员配备、资金投入，使矫治对象得到便捷、高效的服务，营造了和谐的矫治氛围，为矫治对象顺利走向社会、适应社会打下了基础。一是明确服务体系。确定了服务性执法“三大类八个方面三十六项”内容，其中基本性服务二十八项，主要包括生活卫生服务、医疗保障服务、心灵呵护服务、综合帮教服务、权利保障服务、后续照管服务等方面;激励性服务四项，包括亲属直接探访、QQ视频会见、免费职业技能培训等;个体性服务四项，包括化解亲情危机、提供法律援助、给予爱心援助等。二是明确服务程序。服务坚持“公开、公正、合法、透明”的原则，包括服务内容公开、服务程序公开、服务方法公开、服务结果公开。三是明确服务方式：A、所内公告明示;B、开展所务咨询;C、开展社会宣传;D、建立短信平台;E、建立所长信箱;F开辟亲情QQ视频等。四是明确服务效果：做到社会满意、矫治对象家属满意、矫治对象满意。

(四)建立三项机制，保证服务性执法良好开展

该所在推进服务性执法的过程中建立了相关制度和机制，很好地促进了服务性执法工作的开展。一是建立了保障机制，制定了《服务性执法暂行办法》及推进方案，明确了组织分工和部门职责，对人、财、物进行了统筹与合理配置。二是建立了责任机制，明确了所部、大队、执法岗位三级责任主体。三是建立了监督机制，由监察室通过各种形式开展对服务性执法工作的全面监督，设立电子显示屏、电子触摸屏、户外宣传栏等服务性执法公开栏目。

(五)明确三个定位，贯彻落实“首要标准”

该所将对服务性执法效果的检验定位于场所和谐稳定，定位于教育矫治质量的提高，定位于服务性执法的持续改进和不断完善，积极跟踪服务效果。每半年在矫治对象及其家属中进行问卷调查，对服务性执法工作进行测评，每年组织执法开放日活动，主动在矫治对象家属和社会志愿者中开展公众评议活动，听取他们对服务性执法的意见和建议。该所还在“十项服务承诺”的基础上，不断创新服务性执法内容和形式，丰富服务性执法方案。如建立短信告知平台，安排民警每月给每一位能够收到短信的矫治对象家属发送矫治对象在所内的矫治表现情况短信，使家属及时了解矫治对象情况;强戒大队成立矫治人员纠纷调解室，并积极筹划以“家”文化引领综合性矫治;全所成立多个书画兴趣班、器乐培训班、体育爱好班等兴趣小组，通过经常性的开展活动为矫治人员服务，既陶冶他们的性情，又培养他们的纪律观念;为矫治对象免费办理城镇居民基本医疗保险，使长沙地区矫治对象享受到与长沙市城镇居民同样的基本医疗保险待遇 (其中矫治人员每人年缴纳40元、政府配套200元)。全所营造了管教创新的浓厚氛围，形成了“一科、一队、一品”的创新格局，其推进服务性执法的经验和做法也得到了省局领导和省局三项创新现场会与会代表的充分肯定。

二、服务性执法的启示和模式构建

随着服务性执法理念的提出及其在实践中的贯彻，如何进一步深入推进，如何提高服务性执法效果，成为我们当前必须思考和解决的问题。为此，构建符合服务性执法内在要求并行之有效的实践模式，是一项具有重大理论意义和现实意义又极富挑战的工作。省坪塘所服务性执法的实践和良好效果对构建服务性执法模式带给了我们一些启示。

(一)完善服务体系是构建服务性执法模式的重点

完善的服务体系不仅要回答“为谁服务”的问题，也要清楚“怎样服务”，明白矫治对象需要什么样的服务。该所正是基于这样的思路，有效地推进了服务性执法工作，从该所先后在民警中发放的120份服务性执法问卷、800份矫治人员需求问卷调查中也有所反映。多数人都认为推进服务性执法重点是建立包括基本服务、公共服务、基础服务、安全服务等四个方面基本内容的执法服务体系。其中基本服务要包括生活保障、劳动保护、人格尊重、就业指导等内容;公共服务要坚持从实际出发，提供良好的教育、医疗、文化等力所能及的服务，建立健全符合所情、比较完整、可持续的公共服务体系，充分认识执法服务的长期性、艰巨性和渐进性，既量力而行，又积极有为，确保执法服务可持续发展;基础服务要基于环境保护、公共设施建设等;安全服务要在食品药品安全、民警学员关系和谐、改造秩序稳定等方面着眼，建立适合形势发展的服务体系。

(二)创新服务方式是构建服务性执法模式的途径

服务性执法是社会管理创新的新模式，没有已有的固定模式和经验可借鉴。面对全新的领域，该所以创新的思维设计服务性执法方案，以创新的手段落实服务性执法要求，取得了服务性执法上的突破。因此，构建服务性执法模式，也必须以创新为引领，尤其是在服务方式上寻求突破，要设立电子政务平台，按照统筹规划、统一标准、服务信息公开的原则，实行在线实时的程序公开和共享服务;完善执法服务平台，设立服务性执法综合岗位，负责集中办理服务性执法事项，并可以承担服务信息公开、服务效果跟踪，服务效能投诉等职责;拓展服务范围，加强与公安、司法、社区等部门的协调合作，增设服务站点，落实服务措施，做到矫治对象所内所外齐关注，现在未来都关心，用不同的方式确保服务性执法取得好的效果。

(三)提高服务质量是构建服务性执法模式的保障

实践是检验成绩的唯一标准，所有的设计方案都要依靠最后的落实保障。该所在推进服务性执法过程中，严格履行每一项服务承诺，落实每一项服务措施，将服务质量作为精细化管理考核工作的重要方面，保障了服务内容的“落地”，赢得了矫治对象的信任，走出了一条以“服务质量”谋“矫治效益”的有效模式。因而，服务性执法模式的构建上要不断着眼落实服务要求，提高服务质量，加大跟踪帮教力度，站在服务大局的高度争取获得更大的社会效益。

(四)形成服务互动是构建服务性执法模式的关键

服务是服务主体与服务对象的双向行为，而不是服务主体的独角戏。服务性执法同样也只有在矫治对象中形成互动才能取得较好的效果。该所积极让矫治对象融入到服务性执法中，让矫治对象配合做好服务性执法的监督，督促民警的执法更加规范，落到实处;让矫治对象知晓服务性执法的步骤，正确理解并对在推行服务性执法过程中存在的不完善地方多提建议;争取主动享受执法服务，获得更多的服务性执法中提供的相关待遇。该所正是抓住了关键，才使服务性执法有了较大收获，矫治对象更加学会感恩，更加安心矫治，改造氛围也更加和谐。

三、服务性执法的完善和体系保障

模式是作为一种问题解决的思维方法，属于认知科学领域，是从客观原型出发、抽象出本质要求、简化次要因素的认识变化过程。根据该所服务性执法的实践和服务性执法模式设计的启示，我们可以从理论提高、程序公正、增量创新等方面完善，从思想、制度、体系上给予保障。

(一)理论提高，加强服务性执法的思想保障

理论是行动的向导。在推进服务性执法过程中要探索引进现代科学的管理服务理念，对总体走势进行正确引导，在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把民警定位于服务者的角色，并通过法定程序建立起规章制度，以“为民服务”为宗旨，以公正执法为标志，落实以人为本。为此，一是要进行理论提升。加强对民警有关“服务人民”、“人民民主”、“服务型政府”等理论方面的教育和培训，积极宣传服务性执法的价值观，宣传服务性执法工作的制度办法，实现服务性执法宣传工作的可视化管理，使其牢固确立“为人民服务”的价值观，由“官本位”、“管制”的理念和思维方式转变为“民本位”、“服务”的理念和思维方式，站在保障矫治对象利益的角度，自觉地实施服务性执法工作。二是要拓展文化戒毒理念。用文化引导矫治对象的需求，用文化占领矫治对象的“亚文化”空间，以喜闻乐见的方式宣传劳教 (戒毒)场所特有的规章和制度，形成自我特色的制度文化;在满足矫治对象基本物质需要的基础上更加关注矫治对象的精神需求，合理引导其正确追求，培养促进改造的精神文化;宣扬民警在服务性执法过程中的不懈坚持，矫治对象在服务性执法中的进步和提高，打造典型引路的形象文化。从宏观着眼，立足于“首要标准”这个场所工作的精神追求;从所内着手，立足于场所制度文化、环境文化和行为文化的构建，把服务性执法的理念全面渗入，让民警和矫治对象在理论的引导都能在思想上获得提高。

(二)程序公正，强化服务性执法的制度保障

程序是法治的分水岭。服务性执法应该是“阳光执法”，也只有在阳光下运行，行为才能更规范，服务才能更到位，矫治对象才会更放心、更满意。一是要程序公开。矫治对象不会变成了解执法服务变化的专家，但只有了解了执法服务是如何实施的，他们才能更有效的获得服务。因此，推进服务性执法过程中要出台和完善电子政务的具体措施，尽快将矫治对象的知情权和执法信息公开化这两项内容予以落实并给予制度保障，严格执行执法公开的各项措施，将各项工作具体化、指标化，通过电子网络表现出来，便于矫治对象、家属及社会人士的共同督促评价。二是执法中阳光透明。阳光是最好的“防腐剂”，要把公开原则贯穿于执法服务全过程，及时通过报刊、电子显示屏、广播等方式发布执法服务信息，将执法服务项目的设定、依据、实施过程和结果向矫治对象和社会公开;坚持自觉接受矫治对象和家属监督，提高服务的透明度，畅通矫治对象了解服务信息的渠道，保障矫治人员有序参与、有效享受执法服务。三是加强执法公开内部保障。用制度来保障执法公开工作的公平、公正、可视化。服务性执法在很大程度上是执法单位自身的变革，是自己变革自己。因此，要保证它的建设首先要从内部入手，以此保证服务性执法工作的全面开展。

(三)增量创新，形成服务性执法保障体系

实施服务性执法的核心问题不是为什么要向服务性执法转型，也不是什么是服务性执法，而是怎样向服务性执法转型。该所积极探索向服务性执法转型的方式方法，为我们从理论上回答怎样向服务性执法转型提供了大量的实践经验，即通过增量创新、持续改进地推进服务性执法工作。

所谓增量创新推进服务性执法工作是指在服务性执法已经成为执法目标的时代背景下，执法单位为实现这个目标，在不触动现有体制的基本构架前提下，以连续不断的、数量众多的、规模适度的、行之有效的服务创新，来改造现有体制的外围地带、缝隙地带，或者在现有管理体制之外构建新的服务主体，经过长时间的创新服务的量的积累，逐渐以新的服务部门来整合原来的管理型部门，最终推进服务性执法工作。一是要鼓励服务创新，使服务创新成为工作理念、工作作风和工作氛围。二是要明确创新目标指向，服务创新要贯彻以人为本、服务为先的价值，每一个服务创新的推出都要以推进服务性执法、提高教育矫治质量为归宿。三是要增量创新服务，服务性执法工作中的创新服务是能够积累的，与此相适应的是同一个领域中的创新服务虽然是一种渐近的、持续的状态，但是这些创新服务之间有着内在的统一性，当这些创新服务措施的有效性在同一方向上积累到一定量的程度的时候，就是整合创新服务措施的时候。

服务性执法工作是一项重要的戒毒管理创新活动，它对促进教育矫治和场所和谐起着重要的、积极的作用，并且与当前主流的政府管理理论高度一致。因此，服务性执法工作的创新实践需要良性循环发展下去，服务性执法模式需要进行不断地改进和探索。

(见习编辑 迟 洋)