农村“两委”人员职务犯罪现状分析与惩防对策

文樊 洪 张红见 杨彩霞

农村“两委”人员职务犯罪现状分析与惩防对策

文◎樊 洪*张红见*杨彩霞*

近年来，党和国家高度重视“三农”问题，不断加大对农业、农村和农民方面的投入，扶贫补贴、种粮直补、养殖补贴、农机补贴、农资综合补贴、水利移民后期扶持资金等多种惠农补贴、补助资金，自上到下逐级发放到位。

2012年5月，郑州市检察院反贪局系统地开展了对农村基层工作人员职务犯罪的调研分析，总结涉农惠民职务犯罪多发领域、多发环节，深入分析作案动机、手段，重点挖掘农村“三补”款物管理机制建设欠缺和监督管理漏洞，为今后进一步有效地惩治和预防农村基层组织人员职务犯罪提供了有效借鉴。

一、涉农惠民领域农村“两委”人员职务犯罪多发的原因分析

（一）外部监管缺失，使农村基层组织成员职务犯罪心存侥幸

一是部分乡镇政府对农村基层组织财务监管不到位。乡镇政府作为行政村和自然村的直接上一级政府，对农村基层自治组织的财务管理负有直接监管之职。但在走访调研中我们发现，一些乡镇政府对村财务监管不到位，一部分从乡镇财政下拔的补助、补贴资金，往往“一拔了之”，即使组织检查审计也大多图形式走过场，村支书或村主任稍做手脚即能蒙混过关。一些直接由政府或开发商支付到村基层组织，再由村基层组织发放的村民征地、拆迁等补偿款等，则更是无人过问无从监管。如此监管不力，使一些村干部产生不拿白不拿，拿了也没人发现的侥幸心理，这无异是农村基层组织成员侵财犯罪生根发芽的温床。例如，2008年6月至2009年底，上级财政部门共向荥阳市某镇某村委拨付新农村建设资金236万元。2008年底，为迎接上级对新农村建设的验收，某村委从外地购买一批绿化树，价格为7.6万元。在新农村建设资金下拨后，身为村支部书记兼村主任的黄某将7.6万元的购树款从该村下属的四个村民小组的新农村建设项目资金列支，后黄某实付购树款5.5万元，剩余2.1万元被黄某占为己有；2011年10月，黄某在账目交接时，又将虚开的4.9万元购树发票在新农村建设账目中重复报销，共计贪污7万元。黄某贪污购树差价2.1万元虽难以监管，重复报销的4.9万元购树款应从简单的账目就可以看出，但亦然至案发没有被有关部门发现。

二是个别职能部门对农村基层组织财务监管不力。县、乡两级财政、民政、环卫等部门无异对下拔到农村基层组织补助、补贴等资金和款项的管理使用负有监管之职，但部分职能部门对资金的使用管理明显监管不力。个别职能部门工作人员甚至与农村基层组织成员合谋共同参与犯罪。2008年，荥阳市某镇某村村委委员兼秘书任某、荥阳市某镇某村村委委员兼秘书牛某，分别与荥阳市某镇民政所副所长李某共谋，伪造所辖村村民最低生活保障金申请材料20余份，经由李某审批盖章后上报荥阳市民政局，李某与任某、牛某将这些村民的低保金共12余万元分赃。

三是村民群众监督没有真正发挥作用。群众监督是最有效的监督，但村民在农村基层财务群众监督中的作用发挥不明显，有些甚至根本没有发挥作用。部分行政村的村务没有按上级要求做到公开透明，广大村民对上级下拔何种类和多少补助、补贴资金无从知晓，就谈不上群众监督；还有一些村干部，家族势力大，大部分群众迫于村干部的淫威不敢检举举报。失去群众监督的权力最终会导致为所欲为，侵财职务犯罪就在所难免了。

（二）内部管理混乱，使农村基层组织成员职务犯罪肆无忌惮

村务不公开，一些村的村务公开栏在农户住房外墙水泥墙面上用油漆书写，至少有一年多未更换更新，村务公开名存实亡；账目管理混乱，一些村的财务制度形同虚设，个别村甚至没有会计，村财务支出集体决策制度变成了村支部书记或村主任的一支笔签字；农村基层组织建设软弱无力，党支部、村委会一年半载不组织一次活动、不开一次会，支部书记或村委主任个人成了支部和村委的全权代表。上例中，新密市某镇某村村支部书记赵某、村副书记高某和村主任李某三人共同将上级发放的农村屋顶接水工程补助款6万余元贪污后，村支部书记赵某还单独将水源涵养林补偿款4万余元、造林工程补偿款2万元贪污，而这两笔款项连村主任和副书记都不知晓，只经过村支部书记赵某一人之手。可见，共计6万元的上级补偿款根本未入村账目，更谈不上集体决策支出。

（三）法纪意识淡薄，使农村基层组织成员职务犯罪有恃无恐

部分农村基层组织成员文化程度较低，不学法不懂法，法纪意识淡漠。个别村干部认为侵吞点补偿、补助款没有什么大不了，征地补偿款就更谈不上公款，截留点装进自己的腰包算不上犯罪。尤其是对挪用公款，认为存在集体账户上也是存，提取出来供自己或亲戚朋友使用使用到时还上就没事了，根本与犯罪扯不上边。例如，2010年12月至2011年4月，登封市某镇某村四组组长韩某，利用协助登封市某镇政府管理、发放本组安置区征地青苗费及地上附着物补偿款的职务便利，同河南建筑安装有限公司项目部经理杨某共谋后，将补偿款45万元人民币以个人名义借给该公司用于房产开发，进行营利活动。侦查人员讯问韩某时，韩某还一直认为其并没有犯罪。

二、惩治与预防涉农惠民领域职务犯罪对策

（一）加强法制宣传和调查研究

郑州市院反贪局加强对涉农惠民专项工作的宣传、提高群众知晓度、扩大社会影响、营造良好舆论气氛，与预防部门结合，开展涉农惠民法律知识讲座，通过报纸、网络等媒体公布专项工作举报电话，在收到群众举报的重要线索后，经过全面梳理、排查、登记、评估后，从摸排中发现涉嫌职务犯罪的案件线索。为切实摸清各基层院开展专项工作的底数，汇总情况、分析原因和总结经验，市院反贪局于2012年7月份对全市基层院反贪局开展查办涉农惠民职务犯罪专项工作进行检查调研和座谈。通过这一活动，我们对全市检察机关近年来查办涉农惠民案件进行深入细致的分析研究，提炼涉农案件的特点规律，研究涉农惠农领域职务犯罪的发生原因、防治对策等。

（二）与相关职能部门建立协作机制

2012年6月28日，郑州市院反贪局与郑州市人保局、则政局、交通委、商务局、民政局、环保局、林业局、卫生局等14个市直机关建立召开了查办和预防涉农惠民领域职务犯罪专项工作座谈会。拟在全面掌握“三农”资金来源和使用管理情况的前提下与上述单位建立专项工作配合协作机制。以 “通报信息”、“线索移送”、“办案协作”、“日常联系和案件反馈”等制度为切入点，确保了查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件专项工作的深入推进。市院反贪局还将这一做法形成文件下发各基层院，要求各基层院反贪局参照执行。

（三）健全监督机制，加强监督制约

落实公开制度。职能部门要建立涉农惠民专项资金的发放公开制度，着重抓好专项资金村级财务公开工作。设立专帐专户。专项资金要设立专门帐户，分开管理，可以实行统一管理制度：统一帐簿凭证、统一记帐科目、统一记帐要求、统一帐据保管、统一结束旧帐建立新帐。各级政府和审计部门要加强对涉农惠民专项资金的审计、检查和监督。专项审计要延伸到农村基层组织，对已经拨付到农村基层组织的专项资金要定期检查。加强对农村基层组织的监督，要借鉴我国部分地区的做法，在我市尝试建立与村党支部、村民委员会并列的村务监督委员会，独立行使监督村务的权力。

（四）坚持惩防并举

对涉农惠民领域职务犯罪，郑州市检察机关反贪部门积极采取“系统抓、抓系统”的办案模式，注重侦查一体化的运用，通过加强组织领导、与相关部门建立协调机制等措施，加大查办涉农惠民领域职务犯罪办案力度，对该类犯罪形成强大的威慑。职务犯罪的预防是打击的进一步延伸，我们要积极进行个案预防、行业预防，延伸预防网络，尽快建立以乡镇为中心，覆盖所有自然村的职务犯罪预防体系。积极采用提出检察建议、加强对重点环节和重点领域涉农惠民资金使用的自行监督管理等有效措施，使农村基层组织“两委”人员增强遵纪守法意识，自觉抵制不良利益的诱惑，从而使党和国家的“三农”政策真正能够惠及民生。

*河南省郑州市人民检察院［450004］