论民事检察监督范围的拓展

文◎刘 恒 胡文静

论民事检察监督范围的拓展

文◎刘 恒*胡文静**

一、民事检察监督范围拓展的基本原则

（一）法治原则

随着依法治国进程的逐步推进，法律可能在某个事项上扩大或者缩小检察机关法律监督的范围。宪法确立了检察院法律监督机关的宪政地位，赋予其法律监督权，以确保国家法律的正确实施。但宪法的授权仅仅是一个具有高度前瞻性的宣言性质的原则，对于法律监督权的具体内容、行使方式和范围并未也不可能作出详细规定，这就为民事检察监督范围的调整留下了空间。

现代社会对公权力的理念是 “法无明文规定即禁止”。“监督范围不同于对具体案件的处理，它应当由立法机关来确定，作为监督者的检察机关无权自行确定监督范围，作为被监督者的法院更不得自行划定监督范围。”［1］民事检察权的配置和运行应当遵循权力法定原则，由宪法和法律明确授权，检察机关不得私自授权。法治要求检察机关必须在法律规定的范围内行使法律监督权，而不能自行扩大或者缩小监督范围，特别是对于法律没有规定的事项不能任意进行法律监督。这种法律监督范围上的谦抑性是由法律监督机关的特定性和公权力行使的特点决定的。

另外，法律监督也必须严格遵守法律规定的程序。程序正义是现代法治文明的标志，检察权的配置与行使必须遵循程序正义原则。“检察机关监督权限与监督程序的明确化，正是法治框架内的权力分配与权力制约的方式。”［2］通过监督工作的程序化、规则化，能够平衡检察机关与其他机关以及当事人之间的关系，实现程序保障与程序制约的双重目的。从这个意义上讲，在涉及公民的重大权利（主要是基本权利）和国家机关的重大权力（主要指法律明确赋予的权力）时，民事检察监督的方式方法的变化也应当理解是民事检察监督范围的变化。监督权行使的方式方法也应当有一个范围的问题。

目前，由于我国在民事检察权方面立法过于原则，民事检察权的范围在宪法和部门法两个层面之间存在断层，应然的民事检察权与实然的民事检察权之间存在较大差别。在实践中拓展检察机关民事检察监督权力范围和限定检察机关的民事检察监督权力范围，这些行为均违反了权力法定的法治原则。民事检察监督工作的相关立法应当在宪法的基本原则下，由部门法根据具体情况和实际需要，围绕法律监督权的核心内涵，丰富和完善民事检察权的范围，或者由“两高”以司法解释的形式先行试点。纯粹的僵硬的“依法监督”必然使司法无法回应活跃的社会实践，也会制约社会的进步和法制的发展。因此，立法机关要加快立法的步伐，为检察工作的良好运行提供法律基础。司法实践中，“两高”可以授权由基层“两院”进行合法的探索创制的新的民事检察监督范围和方式，否则于法无据会损害司法的严肃性和尊严。

（二）维护公益原则

虽然我国宪法和法律对公民的社会公共权利进行了初步的实体权利体系设置，但是，正是由于这些权利由大多数人共同享有，所以当这些权利受到侵害时，公民个人往往不被认为具有直接的利害关系，即便起诉也总会因不符合原告资格而被驳回。大量损害国家利益、社会公共利益案件，如过度开发矿产资源、环境污染、国有资产流失、食品卫生安全、商业垄断的频频发生与受害人无法通过诉讼保护自己合法权益的矛盾常常无法得到妥善的解决。这一现状要求作为法律监督机关和社会公共利益代表的检察机关不得不有所作为：首先，我国设立民事检察制度初期，检察机关就以保护国家利益、社会公共利益免受损害为工作重点。其次，检察机关运用民事检察监督职能维护国家利益和社会公共利益也是当今世界各国的普遍做法。最后，检察机关在法律监督方面具有的专业性、程序性、经常性，使其完全有能力担当起维护国家利益、社会公共利益的重任。因此，在完善民事检察监督范围时，着力发挥检察监督在维护国家利益、社会公共利益方面的作用，既符合检察机关的性质，也符合现实的需要。

（三）维护司法公正原则

司法公正是司法活动的灵魂。完善民事检察监督范围的目的，仍然在于维护司法的公正性。因此，按照这一原则的要求，检察机关在对民事检察监督范围进行新的探索时，应当始终遵循公平正义的价值，不仅新开拓的范围应符合司法公正价值的要求，而且与新开拓的范围有关的监督方式、监督程序等也应符合司法公正价值的要求。道理很简单，如果这些新的探索违背了司法公正的价值，那么，其后果不仅是丧失对监督范围予以完善的意义，而且产生的负面影响也不容忽视：一方面，它增加了人们对这种新探索的质疑，另一方面，也会给进一步的探索工作带来更大阻力。因此，对任何一项新的监督范围的探索，都必须始终遵循司法公正原则，以司法公正为指导理念，通过公平正义的手段制衡审判权的行使，抑制审判权的滥用，最终在全社会实现公平正义的司法目标。只有这样，才能体现出对民事检察监督范围予以完善的目的和意义。

（四）谦抑原则

完善我国民事检察监督的范围，绝不能站在狭隘的部门主义立场上，无限地扩大民事检察监督权行使的范围。虽然根据宪法规定和宪法解释的一般原则，检察机关作为法律监督机关，对民事法律实施的监督，应该是全面的监督，而不应留有空白地带。［3］但这是仅就民事检察监督时应秉持的理念而言的，考虑到民事检察监督权是一种公力救济权，具有资源上的有限性等特点，因此，在完善民事检察监督的范围时，应带有谦抑性。所谓“司法谦抑”，就是指司法机关在司法过程中应当保持足够的谨慎和自制。具体到民事检察监督范围的完善上，谦抑原则就表现为凡是依靠当事人行使诉权就能达到制衡审判权行使的领域，检察监督就不应当贸然介入。在衡量某种情形应否纳入到民事检察监督的范围时，当事人的选择权和审判的权威性、安定性应成为首要的考虑因素。除非该诉讼关乎国家利益、社会公共利益，或审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的行为，否则检察机关就不应滥加干预。

二、民事检察监督范围拓展的实践思考

十五大报告指出，要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。十七大报告指出，要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”可见，我国司法改革的目标就是在我国建立公正高效权威的社会主义司法制度。

（一）拓展我国民事检察监督范围的意义

1．拓展我国民事检察监督范围有助于“依法治国”方略的贯彻。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是建设社会主义事业的根本大计。坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，是依法治国的基本要求。其中，“有法可依”要求各个需要法律调整的领域都有良好的法律可供遵循。这就意味着，各类法律关系主体的行为不仅要有法律依据，而且据以作出行为的法律必须是具有内在统一协调性的。此外，“有法必依”亦要求全社会，尤其司法机关及其公职人员，都要严格依法办事，树立守法榜样。

然而，作为司法机关的我国检察机关，在行使民事检察监督权时，却面临着不同法律渊源对民事检察监督范围的规定不相统一的尴尬。事实上，在民事检察监督范围完善的问题上，各地、各级检察机关从未停止过有益的探索：从提起民事公益诉讼，到对法院调解的监督，再到对民事执行活动的监督，无论是内容上还是方式上，都有所创新。但是，这些必要且卓有成效的探索却遭到了一些人士的质疑，在他们看来，这些“越矩”的行为是没有法律依据的。我们都知道，上位法的效力要优于下位法，但在考量某一情形应否属于民事检察监督的范围时，司法解释似乎反倒成了首要的甚至唯一的参照标准。这是有悖于最基本的法理的。因此，在现行《民事诉讼法》的框架下，以总则为中心，深入理解民事检察监督的本质，不断丰富“民事审判活动”的内涵，完善民事检察监督的范围，是弥补当前立法上的不足、确保各项因应实践需要而出现的新探索“师出有名”的有效途径，也是对“有法可依”、“有法必依”的切实贯彻。

2．拓展我国民事检察监督范围有助于司法公信力的提升。在我国建设社会主义法治国家的进程中，司法因其社会正义最后守护者的地位而备受关注。但值得注意的是，随着司法规模的逐步扩大和司法改革的不断推进，我国的司法公信力却没有相应地提升。究其原因，除有历史、法律信仰、体制等方面的因素外，最重要的还是司法本身存在的问题。要想提高司法的公信力，确保司法的独立性、公正性和终局性才是解决问题的关键所在。就我国目前的情况来看，单单依靠司法自律和诉权对审判权的制衡，显然无法完成这个复杂而艰巨的任务的，此时，检察机关的适当介入仍是十分必要的。

首先，检察机关通过完善民事检察监督的范围可以帮助法院实现司法独立。司法实践中，干扰司法独立的行为并不少见，最为常见的是来自行政权和地方党政势力的干涉。［4］这种干涉渗透于司法过程中的各个环节，从立案到执行，从实体到程序，无孔不入。长此以往，民众定会怀疑司法输送正义的能力，司法公信力在民众心目中的分量也就可想而知了。因此，完善民事检察监督的范围，扩大抵御各种不当干涉对司法独立的腐蚀的防线，是减少诉讼外权力主体在司法程序内左右法官决策的空间、保证司法权独立行使的有效途径。

其次，检察机关通过完善民事检察监督的范围可以帮助法院实现司法公正。司法公正是司法获得公信力的前提。司法能否赢得民众的信赖，从根本上讲就取决于它能否实现司法公正。司法越公正，司法公信力就越高，反之，则越低。司法公正包括实体公正和程序公正两方面，检察机关通过对民事检察监督范围的完善，可以从实体和程序两方面促进司法公正的实现：实体方面，检察机关在帮助法院对案件事实的准确认定和法律的正确适用方面大有作为，如检察机关以监督者身份介入民事诉讼，可在一定程度上减少当事人为谋求不当利益而互相串通提出虚假诉讼对法官判断造成的困扰，为法官全面考察案件提供不同角度的专业化视角；对于一些社会影响较大且有争议的案件，检察机关全面有效的监督一来可以帮助法院过滤外界干扰，使裁判者更为公允地对案件作出裁判，二来可以增强民众对裁判的信服度，大大提升裁判权威。程序方面，检察机关通过介入民事司法活动，可以减少外部因素对程序自治的消极影响，敦促法官严格遵守诉讼程序规范，保护当事人诉权免受审判权的任意限制和剥夺，从而使司法正义以“看得见”的方式得以实现。

最后，检察机关通过完善民事检察监督的范围可以帮助法院实现司法终局。司法终局欠缺有效保障的具体体现是生效裁判被反复再审和大量生效裁判无法执行。很显然，如果一项生效裁判所确定的权利义务关系可以被屡屡推倒重来，那么司法这一纠纷的最终解决方式将无法让纷争尘埃落定，司法得以“安身立命”的权威性也必将受到损害。因此，完善民事检察监督的范围，通过检察机关行使检察权的方式，使当事人对正确裁判增加认同感，对不符合抗诉条件的案件服判息诉，对裁判的执行没有后顾之忧，是确保权力行使规范化、司法裁判终局化的合理选择。

综上所述，检察机关通过民事检察监督范围的完善，可以有效地促进司法独立、司法公正及司法终局的形成，这对我国司法公信力的提升无疑是有积极意义的。

（二）民事检察监督范围拓展的实践思考

在检察实务中，有的检察机关往往基于《宪法》的定位和部门法的立法主旨，通过司法实践活动拓展民事检察监督权的范围，创造新的监督方式。如某些检察机关适用的提起民事公益诉讼、支持起诉、对民事执行活动实施的法律监督、对生效的民事调解书的监督等等。这些检察实务活动拓展了民事检察监督的范围，很多也得到了最高人民法院和最高人民检察院的肯定。如2011年3月最高人民法院和最高人民检察院联合制定了 《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》这两个司法解释，其中规定了人民检察院对于人民法院已经发生法律效力的损害国家利益、社会公共利益的民事调解和行政赔偿调解应当提出抗诉；对人民法院的民事执行活动和执行行政判决、裁定、行政赔偿调解和行政决定的活动实施法律监督。这就充分说明了检察机关拓展民事检察监督的内容和方式对于法治发展的贡献。能够得到“两高”肯定的原因，本文认为，其内容实质上没有超出民事诉讼法的规定，本来对于现行民事诉讼法规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的理解，许多专家学者和实务部门的人就认为包含了对“民事调解和执行”的监督。从这个意义上讲，这其实并不是民事检察监督范围的拓展，只不过是法检两家做了早该做到而没有做的工作而已。

在工作中发挥积极主动性，是检察机关行使法律监督职能时应当采取的一种态度，而诸如支持起诉之类的工作是检察机关行使法律监督职能时采取的一种表现形式。但是，我国现行民事诉讼法对此并未作出明确规定。可见，这种创新方式是于法无据的，这破坏了法律程序的严肃性，以牺牲正当程序来换取司法的公正（姑且我们权当存在公正），显然也不符合中国特色法治精神。无论如何创新，任何公权力运行的边际都应当立足于现有法律，包括司法解释的规定，限定在法律规定的范围内，不能违反国家明确的规定。突破法律规定的法外拓权，是不符合检察权的运行规律的。支持起诉的发展可能是虚假的繁荣，因其本身并未对司法审判行为构成“实质”的影响，从而得到了人民法院的“宽容”。

伴随着经济的迅猛发展和社会的巨大变迁，环境破坏等侵犯公共利益的事情常有发生，由于公共利益权利主体的特殊性，有些地方检察机关就以原告的身份提起公益诉讼，要求追究侵权者的责任。检察机关作为公益诉讼原告的案件具有结案时间快、胜诉率高的积极方面，但我国现行民事诉讼法律只规定了检察机关的法律监督权，没有明确提起公益诉讼的权力，这种在民事领域的新探索就因为没有法律依据而陷入尴尬境地，被告往往以“检察机关的起诉没有法律依据，作为原告主体资格不符”的理由来答辩，“请求人民法院依法驳回起诉。”本文认为，应当赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力，但这一权力是否属于法律监督权有待进一步研究。目前，公共利益强烈需要通过诉讼保护，在现有的国家政制体制下只有检察机关作为诉讼主体最合适。在民事诉讼法修改中，也有专家学者和实务部门的同志持此观点。监督法律的实施，当然也应当包括监督民事法律的实施。任何时候，检察机关发现国家的民事法律得不到公权力机关的正确实施都应当启动法律监督程序实施法律监督，至于监督方式应当根据不同的情况采取不同的方式。检察机关有义务履行法律监督权保障和维护公共利益，如何保障和维护公共利益，是需要继续研究的。在民事诉讼中作公益原告，这种民事检察监督范围的拓展看似属于“良性违法”，但这种无法可依的司法活动长期下去将损害国家的法治建设，也影响着民事检察的可持续发展，因此，需要尽快立法或者司法解释授权。

当下，社会处于转型发展期，各种利益冲突矛盾凸显。为了化解社会矛盾，促进社会和谐，各类“公调对接”、“检调对接”、“诉调对接”、“司法调解” 创新实践应运而生。就检察机关而言，很多人甚至认为应当在法律层面上赋予“检调对接”调解书法律效力，这其实是一种误解。列宁曾说：“检察长的唯一职权和必须做的事情只是一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”［5］如果检察人员作为主持方或组织者介入当事人的调解，就会影响公平正义的实现，而检察机关自身作为法律监督机关的地位也必将受到削弱，这与法律规定的检察职能不相符。依法治国方略要求司法机关严格公正司法，检察机关应当严格履行民事检察监督职能，坚持 “有所为有所不为”，“依法”、“适度”、“有限”地履行职责，坚守“法律守护人”的角色定位，防止缺位更要防止越位，实现维护法制的统一实施和社会公平正义。

我国实行依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略。树立宪法和法律权威是依法治国的必然要求，权力制约是依法治国的关键环节。作为法律监督权的行使者，检察机关应当依法履行好自身的职责。民事检察监督范围的拓展应当树立这样的意识，既要把握检察权的运行规律，进一步完善监督范围，又要主动加强与政法各部门的联系与沟通，尊重审判、执行等司法活动的运行规律，取得人民法院以及其他机关的理解与支持，把监督与支持统一于维护司法公正的实践中，在监督中支持，在支持中监督，才能形成整体合力，共同推进建设社会主义法治国家的宏伟目标，推进检察事业的发展。

注释：

［1］李浩：《民事诉讼民事检察监督若干问题研究》，载《中国法学》1999年第3期。

［2］孙笑侠、冯建鹏：《监督，能否与法治兼容》，载《中国法学》2005年第4期

［3］王鸿翼、扬明刚：《民事行政检察的执法理念——兼谈民事行政检察工作中若干有争议的问题》，载《人民检察》2004年第8期。

［4］郭道晖：《实行司法独立与遏制司法腐败》，载《法律科学》1999年第1期。

［5］【苏】列宁：《列宁全集》（第 33 卷），人民出版社1963年版，第326页。

*山西省人民检察院［030006］

**山西省太原市迎泽区人民检察院［030012］

本文系作者主持的山西省软科学研究项目“民事检察监督的范围研究”（项目编号:2011041016-01）的阶段性成果。