社会资本视角下的“治安中心户”防控机制刍议

□王苏醒

（南京森林警察学院，江苏 南京 210046）

社会资本视角下的“治安中心户”防控机制刍议

□王苏醒

（南京森林警察学院，江苏 南京 210046）

为满足农村地区维护社会治安的新需求，以广泛调动民力资源，以农村群众参与、合作及自治为主要价值取向及运作基础的“治安中心户”防控机制应运而生。该机制运行所依靠的信任、参与以及建立在规范之上的合作网络恰恰是社会资本理论所强调的。针对该机制在运行中出现的问题，要善于利用和改造传统型社会资本，同时要加强法治建设，加大对现代型社会资本的培育。

社会资本；治安中心户；防控机制

自19世纪70年代末以来，广为政治学、经济学、社会学及管理学等学科领域及相关学者所关注的社会资本理论，在百家争鸣的研究背景下，越来越多地提供着一种研究视域和分析框架。本文以社会资本为研究视角，分析社会资本与“治安中心户”防控机制的内在关联性，并就如何利用社会资本理论推动该机制的完善作些论述。

一、社会资本概念的提出及发展

自从1977年经济学家洛瑞（另译为卢里）提出“社会资本”一词以来，以布迪厄、科尔曼及普特南为代表的主要学者从不同学科研究背景及研究视角，对 “社会资本”这一概念进行了较为丰富的拓展。1980年法国的社会学家皮埃尔·布迪厄在 《社会学研究》中正式提出社会资本这一概念，并对之作出相对系统的分析。他指出,“社会资本是一种通过社会关系网络的占有与支配而获取的各种资源”。“社会资本是实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某种持久性的网络的占有密不可分的，这一网络是大家共同熟悉的、得到公认的，而且是一种体制化关系的网络。”［1］詹姆斯·科尔曼认为“社会资本是存在于人际关系结构之中的社会结构要素”。［1］哈佛大学社会学教授罗伯特·D·普特南是继布迪厄、科尔曼后又一里程碑式的人物，他将社会资本概念引入政治学民主治理的研究领域。在其著作《使民主运转起来》中，他指出社会资本是“能促使整体效率提高的社会信任、互惠规范和公民参与网络的总称”，“是人们之间的一套‘横向的联系’”，“指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”［2］

尽管目前学术界有关社会资本概念的界定众说纷纭，莫衷一是，然而社会资本理论所强调的以信任、互惠及合作为基础的成员之间的网络机制，无一例外是大家都能认可的理论框架。

二、社会资本与“治安中心户”防控机制的内在关联性

（一）“治安中心户”的含义。所谓“治安中心户”，笔者认为，它是农村社会治安防控体系中的一个基层群众自治组织单位。具体地说，根据农村社区地域及社会人文结构特点，由公安派出所按照居民彼此间地域关系、邻里关系、亲缘关系等合理划分治安片区，通过群众选举、民主推荐、组织认定等方式确定一户为治安中心户。“治安中心户”防控机制就是通过明确权责和奖惩措施，充分发挥中心户作用，维护好当地的社会治安，通过专门工作与群众工作的有机结合，在农村乡镇建立起以“派出所为龙头、治保会为桥梁、治安中心户为载体”的新型农村治安防控体系。［3］

（二）社会资本与“治安中心户”防控机制的关联性。结合德国社会学家马克斯·韦伯所提出的“价值理性”和“工具理性”的概念，笔者欲从“价值”和“工具”两个层面来剖析两者之间的关联性。

1.从“价值”层面来讲。马克斯·韦伯认为“价值理性”是“通过有意识地对一个特定举止的无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就。”［4］由此可知，从价值层面来分析人类行为时，主要强调对价值目标的无条件追求。“治安中心户”防控机制所强调的价值取向，笔者认为可以总结为“民主、参与、合作、互惠及责任”，即建立在普遍信任之上的合作及互惠的开展，推进村民自治的进程，进一步壮大公共空间，培育村民的公共精神及公共责任。具体体现在以下两个方面。

其一，乡村社会的“信任”是农户普遍参与“治安中心户”防控机制的重要基础。作为农村社会治安防控体系构成部分的“治安中心户”防控机制是一个开放的综合体系，不仅需要制度的创新、物质层面的保障，更需要正确把握价值方向。事实上,治安防控凝结着信任、关爱等人文属性是由防控活动和防控体制的本质所决定的。［5］为此，建立在非法理关系之上的传统乡村社会的信任、互惠及邻里往来等习俗以及宗族、宗教等非正式制度相比制度化的法律规范，在更深层次上影响和制约着人们的思想及行为。这些非正式制度恰恰是传统型社会资本的主要表现形式。

社会资本根据来源及建立基础的不同，可以分为传统型和现代型社会资本。传统型社会资本是基于血缘、亲缘及地缘关系等生成的一种社会资本,主要包括传统观念、习俗及网络等。与之相对应，现代型社会资本则是建立在公民义务权利基础之上的,以现代法理关系为基础的,以非政府组织、自治组织及社会中介组织等民间团体组织为载体的一种社会资本。中国的农村社会是一种“乡土社会”，即“一种并没有具体目的,只是因为在一起生长而发生的社会。”［6］“乡土社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索的可靠性。”由此可以看出，中国农村的社会资本主要是建立在非法理型关系基础之上的特定信任，即以地缘、亲缘及血缘关系为基础的传统型社会资本。尽管随着市场经济发展的深入，农村社会受社会分工及专业化等因素的影响，传统型社会资本在农村社会日趋衰落，然而，由于尚未广泛建立起现代型社会资本，“瘦死的骆驼比马大”，传统型社会资本仍在农村社会拥有一席之地。

“治安中心户”防控机制从实施理念的定位、治安区域的划定及中心户长的推选等方方面面都体现出“从熟悉中取得的信任”是该制度得以运行的重要基础。

其二，“治安中心户”防控机制促使普遍参与、合作互惠及公共责任感的逐渐增长。农村社会资本的发展要兼顾“存量”和“增量”两方面。从“存量”层面讲，要对现有的传统型社会资本进行改造，挖掘其积极作用；从“增量”层面讲，要加强制度建设进程，增加建立在公民权利和义务基础之上的现代型社会资本的规模。“治安中心户”防控机制在利用传统型社会资本的同时，还能给现代型社会资本的孕育提供契机。“治安中心户”防控机制的构建是完善农村治安防控体系的过程,更是农村社会资本转型的过程。

亨廷顿曾指出，“树立道德需要信任；信任必须具备可预见性；而可预见性要求有规律的，制度化的行为模式。”［7］由此可见，“治安中心户”防控机制在坚持“民主、参与、合作、互惠及责任”的价值取向前提下，为实现价值目标，还制定了一系列制度及规范，如明晰治安中心户长的选举程序，明确治安中心户长的职责，确立治安中心户长的考核、培训、奖惩及淘汰制度，规范责任区民警与治安中心户长的责任连带机制及沟通联系制度等。以上制度的建立给现代型社会资本的发展带来了新的活力，建立在法治基础之上的普遍信任观得以培育；农村社区力量进一步整合，组织化的程度明显提高；村民在民主自治的指引下，进一步开展以巡逻守护、邻里守望等为主要形式的合作及互惠活动，推动了村民参与意识及能力的培养；在此基础之上，村民的视野不再局限于“家庭”这个小单位上，而是以“治安中心户”的片区为着眼点，逐步激发起公共责任及公共精神，乡村公共空间也在此过程中进一步凸显出来。

2.从“工具”层面来讲。工具理性的基本特征就是要求人的行为必须是选择最有效的手段以实现既定目的的行为，或者说以手段的最优化作为理性的最高要求。［8］“治安中心户”防控机制能否在实践中高效运行，能否培养村民的普遍信任观及建立在此基础之上的广泛参与及合作，并最终促进农村社会治安综合治理的发展，关键在于“治安中心户”防控机制在实践中主要实施手段的设置。根据“治安中心户”防控机制目前的实施现状，笔者认为应主要从以下几个方面进行考虑。

首先，建立在地缘关系上的“邻里”是划分“治安中心户”片区的主要考量因素。“治安中心户”片区的划分是否科学、合理将在很大程度上影响该机制作用的发挥。当前我国农村社区仍然主要采取聚族而居的居住方式，家族或邻里间的互助依然是农村社会支持的主要形式。为此，治安片区的划分，主要按照村民的居住位置，把相对毗邻、方便联系的村民划在同一片区，不受村民小组的限制，因地制宜，户数可多可少，少则5户至10户，多则30户至50户，以保证治安中心户长看得见、喊得应。“治安中心户”片区划分将“邻里”这一社会资本合理加以运用，使体制内组织资源不足的缺陷在很大程度上得以弥补。费孝通先生说，“邻里就是一组户的组合，他们日常有着很亲密的接触并且互相帮助。这个村里习惯上把他们住宅两边各五户作为邻里。对此，他们有一个特别的名词，叫做‘邻里’。他们互相承担着特别的社会义务。”［9］传统中国乡土社会，其社会关系是由血缘与地缘两种主要的纽带联系而成的，在乡土社会中与乡民对血缘关系的强调联系在一起的是他们对地缘关系的重视。而在地缘关系上建立的邻里关系就是他们除血缘关系以外的最重要的社会资本。［10］作为除血缘关系以外的最重要的社会资本，在地缘关系上建立的邻里关系对农户而言至关重要。在“治安中心户”防控机制中，该重要性主要体现在“邻里”的信任、互惠及规范功能。在乡村社区，邻里之间处于对彼此之间的信任，按照“治安中心户”防控机制的相关自治规则参与合作，如轮流参加治安巡逻、守护等，这就在彼此之间建立了科尔曼所谓的“有待偿还的义务关系”。该关系的确立不仅体现了农户对其他成员会“偿还”该行为的自信，还在持续的互动中增强了农户之间的互惠。不仅如此，在自治规则的指导下，片区内的农户由于接受各项规则而致使思想和行为趋同和协调。因此，与城市社区相比，农村社区所特有的“邻里”关系是“治安中心户”科学合理划分片区的主要考量因素。

其次，作为农村社会资本的内生性增长点的乡村精英是治安中心户长的主要构成部分。治安片区划分以后，每个治安片区还需推选一名治安中心户长，来具体地负责组织、指导及实施片区内的治安防控工作。治安中心户长是组织动员的承担者，是警民之间的联络员，是民间纠纷的化解人，他们具体要承担收集反馈情报信息、开展治安宣传教育、开展治安防范及纠纷调解的主要工作。有的地区还建立了社区民警、治安保卫委员会及治安中心户长的三级责任连带机制。因此，治安中心户长不仅需要具备一定的文化及法律素养，有一定的组织及协调能力，还需热心群众工作，有深厚的群众基础。只有这样，他们的工作才能得到群众的广泛支持，村民自治才不会成为一句空话。综观当前各地的实际情况，治安中心户长大部分是由乡村社会的乡村精英担任，主要以在职干部、致富带头人和离退休干部、老党员、教师等为主。以恩施市从山区崔坝镇为例，该镇推选产生的255名户长中，有镇党代表7人、市政协委员2人、退休干部27人、个体工商户12人、一般村干部18人、镇人大代表11人。［11］

乡村精英由于在社区中的特殊地位，对社区承担较多的义务和期望，这种义务和期望在不断增加他们社会资本的同时,也促使他们增加和提升整个社区的社会资本存量。［12］第一，乡村精英作为治安中心户长，在其拥有一定的群众基础之上，更容易发动社会组织，扩大群众参与的网络规模。第二，有利于累积信任等观念，促进互惠合作的进行。信任是社会资本的核心要素。村民推选中心户长并在其动员下参与治安防范工作等等，都建立在村民对治安中心户长的信任基础之上。由于乡村精英具有一定的影响力，于是也更易推动信任观念的普遍建立。第三，有利于规范制度的维护及实施。规范作为社会资本的一部分起着规制个人行为、调节互惠及合作的作用。乡村精英一般都拥有建立在高尚人格基础之上的较高威信，其言行都受到周边群众的关注，一举一动都具有比一般人更有说服力的示范效应，在日常工作中更能起到维护社会规范的直接效果。

此外，正如福山对社会资本所下的定义，社会资本主要是指一些非正式的规范和关系。因此，借鉴肖唐镖等学者对乡村治理的研究结论，治安中心户长的产生过程除了上文所提及的乡村精英力量之外，同时也应受宗族或宗教等因素的影响。

最后，建立在合作与互惠基础之上的村民自治是明确治安中心户长职责的重要前提之一。“治安中心户”是农村基层开展群防群治工作的群众自治性组织之一。该组织要求“治安中心户”在日常工作中坚持自我教育、自我管理、自我防范及自我服务。在此过程中，“治安中心户”片区的村民成员可以学习制定如“乡民公约”之类的规则；遵循及维护各种规章制度，对自身的违规行为进行自发调节；面对治安片区内的公共事务能够进行主动积极的参与等。治安中心户长的职责，也是在村民自治的前提下，结合农村社区实际来逐一确立的。

治安中心户长角色的特定性决定了其在整个防控机制参与网络中的关键作用。户长们来源于农村，生活在农村，服务在农村。治安中心户长带动周边的农户，动员和组织农户自己处理自己的事务，如农户成员轮流参加的治安巡逻、邻里提醒及邻里守望等工作，其过程属于村民自治的范畴。同时，由于转型时期国家治理资源贫弱的结构性缺陷，作为体制外基层组织体系的一部分，治安中心户长还要积极协助公安机关开展诸如人口管理、治安防范、宣传教育、收集信息及纠纷调解等工作。据此，治安中心户长职责的确立在村民自治的基础上实现了“合作互惠、安居乐业”的双重效应。

三、社会资本视角下促进“治安中心户”防控机制建设的对策

在看到“治安中心户”防控机制取得积极效果的同时，对其存在的问题也不容忽视。一是主动担当治安中心户长的村民很少；二是治安中心户长更换过于频繁；三是治安中心户长的管辖范围不是很合理；四是没有全面的绩效考核机制，无法准确、全面地评价治安中心户长的工作。［13］结合以上“治安中心户”防控机制在实践中存在的问题，按照社会资本的分析框架，笔者认为应该从以下几个方面来完善该机制。

（一）进一步以“邻里”为基础科学合理划分治安片区。治安片区的科学合理划分对该防控机制的实施起着关键作用。片区划分过大，将不利于各项活动的动员和组织工作；相反，片区划分过小，将不利于凸显资源整合的优势。在实践中，不管是5户至10户还是30户至50户的划分范围，都要综合考虑片区内各农户间的地理位置、亲疏关系及邻里感情等相关因素。总的来说，还是应将“邻里”这一社会基层初级群体纳入划分治安片区的主要考量因素。邻里是一个初级社会群体，它是依靠地域这一自然条件，如房前屋后、左邻右舍、经久相处、互相往来而逐步形成一个守望相助、和睦相处的小型群体［14］。“治安中心户”片区的划分不能过于机械地确定每一中心户的户数，但也不能随心所欲地恣意划分，而是应该综合考虑农户间地理位置的疏密远近及感情交往的密切程度来确定。

（二）完善治安中心户长的培训、考核、激励及淘汰机制，促进治安中心户长中乡村精英所占比例的提升。治安中心户长在防控机制的开展中扮演多重角色，不仅要维护社会规范，动员组织村民自治，还要协助公安机关开展工作，这需要治安中心户长自身必须掌握丰富的网络资源。乡村精英作为乡村社会资本的内生性增长点，他们比社区中的一般成员拥有更多的资源优势和个人能力，治安中心户长的职务由他们来担任，可以达到“赢在起跑线上”的理想效果。目前，一些地方由于缺乏行之有效的对治安中心户长的培训、考核、激励及淘汰机制，导致主动担当治安中心户长的村民很少，更换过于频繁等问题。无疑，规范化及制度化的缺失给“治安中心户”防控机制带来了一定的挑战，不利于吸收乡村精英此类高素质人群的加入。当代中国国家治理资源的贫弱首先表现为制度资源的贫弱，而制度是现代国家治理的核心要素。制度资源贫弱的首要体现是中国法制传统相当薄弱，国家治理的法制化程度较低。［15］为此，要进一步完善治安中心户长的培训、考核、激励及淘汰机制的建设。

首先，要确立治安中心户长的培训机制。定期由社区民警对治安中心户长进行法制及治安防范方面的教育培训，提高其治安工作方面的能力。其次，建立行之有效的考核机制，为实施奖惩做好准备。再次，推行激励机制，调动治安中心户长开展工作的积极性。湖北省仙桃市的做法值得借鉴。该市三伏潭镇摸索出了“公推直选”、“一季一评优”方式。对工作认真负责、成效显著、群众满意的治安中心户，镇委镇政府授予“优秀中心户”荣誉，并给予适当奖励；对提供重要线索破获重大刑事案件、协助抓捕重大刑事犯罪分子或者调处化解重大矛盾纠纷的，实行一事一奖、一案一奖。［16］最后，完善淘汰机制，及时将不称职的户长清退，吸纳高素质人才。以湖北省恩施市为例，该市建立了户长淘汰机制，主要以户长发挥作用情况和群众的满意度为依据，由派出所和治保会对其进行定期考评，对有问题、群众不满意的户长及时提交片区群众大会予以撤换。2003年以来，该市共对长期外出和不履行职责的500名户长进行了撤换。［17］

（三）加强村民自治建设，促进合作及互惠的普遍开展，实现对现代型社会资本的培育。村民自治运动和自治组织的发展,在客观上会促进适合民主政治的现代社会资本总量的增长。［18］村民自治可以为农民提供合作规范和促进农民参与意识的树立，它倡导治安中心户内的成员自主管理公共安全事务，并且参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。首先，要完善治安中心户长的民主选举制度。一般可以通过以下三个步骤来实现：第一步是由治安片区的村户召开大会民主推荐候选人；第二步由村委会和乡综治办对候选人资格进行严格审查；第三步再次召开农户代表会议，由治安片区全体村民对候选人以差额投票的方式，正式选举产生中心户长。其次，要健全片区内公共安全事宜管理的民主决策制度。对于日常开展的巡逻守护、宣传教育等工作，要通过召开片区农户大会广泛征求农户的意见，在民主决策的基础上，保证各项决策的合法性权威。最后，要规范对治安中心户长的民主监督制度。结合对治安中心户长的考核、激励及淘汰机制，给片区内农户评价户长的话语权，并予以制度化。

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○“枫桥经验”与和谐社会

主持人：叶 新，古 敏

D631

A

1674-3040（2012）02-0054-05

2012-02-25

王苏醒，南京森林警察学院治安系教师。

（责任编辑：王玉叶）