事业单位分类：组织的多维视角分析

李强

（江苏省机构编制委员会，江苏 南京 210013）

当前，根据中央的统一部署，全国各地区各部门正在积极稳妥分类推进事业单位改革。分类推进事业单位改革，就是要按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，根据不同事业单位的特点分别实施不同的改革和管理措施[1]。科学合理划分事业单位类别，是分类推进事业单位改革的前提和基础。研究分析事业单位分类，具有十分重要的意义。

一、研究视角

由于事业单位分类是分类推进事业单位改革的前提和基础，关系到事业单位系统、组织整体战略层面的变化，即组织使命、职能、目标、管理体制的调整[2]，也由于事业单位分类是由相关组织实施的，涉及到事业单位及其主管部门、操作部门、决策者等多方面主体。因此，事业单位分类是在组织中进行的，体现为一个组织的过程，运用组织理论，可以对事业单位分类进行较为细致深入的分析研究。

美国学者李·G·鲍曼和特伦斯·E·迪尔认为，由于组织是一个复杂的系统，很难采取单一视角就能理解组织全貌，只有整合相关领域的研究成果，才能全面、系统地认识一个组织。为此，他们提出了重构组织的系统方法论，总结了组织重构的四大视角：组织结构、人力资源、组织权术和组织文化。结构视角(structure frame)关注的重点是组织的架构——包括单元和子单元、规则与角色、目标与制度的设计——对决策和活动的影响和引导；人力资源视角(human resource frame)强调对人的全面理解，包括他们的优势与弱点，理性与情感，渴望与恐惧；权术视角（political frame）把组织看作是竞技场，在这个竞技场上，资源是稀缺的，存在着竞争性的利益，人们为了权力和优越的条件而斗争；象征视角（symbolic frame）关注精神与忠诚的问题，它把礼节、仪式、故事、英雄和神话等文化因素放在组织生活的中心地位。3

二、结构视角下的事业单位分类

如果将中国社会视为整个组织系统的话，那么行政机关、企业、事业单位由于各自功能定位的不同，因而在社会这个大的组织系统中应该界限分明，各得其所。具体来说，行政机关、事业单位、企业作为不同的组织形式，其区别主要体现在功能定位、服务手段、运行方式等诸多方面。其中，行政机关是依法对国家各项事务实施管理的公共组织，面向全社会实施行政决策、行政执行、行政监督等职责，体现国家强制力。事业单位是从事某项专门业务的实体，主要通过专业技术为社会和民众提供公共产品和公益服务，不以营利为目的。企业按等价交换的原则向社会提供劳动产品和服务，获取最大化利润是其天然追求，实行自主经营、自我发展、自负盈亏。

由于历史原因，目前不少事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分。有的事业单位行使和行政机关一样的行政职能，却游离于行政机关应受的行政约束之外，缺少相应的监督管理，影响了行政管理体制的完善和政府行为的规范，导致政府公信力降低。有的事业单位面向市场，主要从事生产经营活动，基本不履行公益服务职能，却挂着事业单位的牌子，享受事业单位优惠政策，游离于市场规则的约束之外，导致市场主体之间的不公平竞争。事业单位本来应以社会效益为首位，有的却一定程度上偏离了公益属性。这些问题的存在，扭曲了公共资源的配置，影响了经济体制的完善和市场行为的规范，破坏了行政体制改革的推进和服务型政府的建设，阻碍了人民群众日益增长的公益服务需求的有效满足。

因此，必须适应深化行政管理体制改革和经济体制改革以及发展公益事业的迫切需要，按照政事分开、事企分开的原则，对现有事业单位进行科学合理的分类，并在分类的基础上有针对性地推进改革。具体可分为以下三类：一是承担行政职能的事业单位，即承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位；二是从事生产经营活动的事业单位，即所提供的产品或服务可以由市场配置资源的事业单位；三是从事公益服务的事业单位，即为社会公众提供公益服务或者为国家机关行使职能提供支持保障的事业单位。

三、人力资源视角下的事业单位分类

事业单位分类是由组织中的具体人操作执行的。正如俗话所说，“一千个观众就有一个人哈姆雷特”，由于每个人看问题的角度以及对政府与市场、社会之间关系等的认识不同，以致于人们对事业单位具体类别的划分存在着不同的理解。具体来说，这种认知受以下几种因素的影响：

一是社会建构认知。存在决定意识。经济社会发展变化对认知有着深刻影响。如在计划经济年代，勘察设计机构都是为政府工程提供服务的，因而作为事业单位管理。但在市场经济体制下，政府设立的勘察设计机构开始主动面向市场开展经营服务、寻求自我发展。同时，适应市场的需要，社会上的此类机构也多了起来。因此，当主要由市场配置资源时，原本作为事业单位管理的勘察设计机构需要转企改制，必将成为人们的共识和政府的决策。此外，人都是生活在现实的社会中，因此思想和行为难免受到社会关系的影响。当相关主体与事业单位之间有着密切关联时，必将对事业单位类别划分施以影响，并且这种影响的程度，因相关主体所离决策中心的远近、所处职位的高低而存在区别。

二是舆论影响认知。现代文明社会的一个重要特征是，政府决策和社会舆论形成良性互动。媒体常常能以其敏锐的视角，洞悉社会事件，形成舆论力量，影响人们认知和政府决策。这方面的鲜明例证莫过于幼儿教育体制的改变了。当报刊杂志轮番报道民众反映“入园难、入园贵”的问题、当电视画面实时播放八旬老奶奶在幼儿园门口整夜排队入园报名后，以建设人民满意的服务型政府、更加注重民生建设为己任的政府迅速回应，国务院专门下发了文件，将幼儿园办园体制由此前的“以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合”转变为“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”，作为事业单位管理的公办幼儿园的类别划分也要相应调整。

三是利益决定认知。归根结底，认知是由利益决定的。事业单位分类后，将针对不同类别的事业单位，采取不同的改革措施和管理方式。改革的总体方向是，从事生产经营活动事业单位将要推向市场，转为企业，成为自我经营、自我发展、自负盈亏的市场主体；承担行政职能事业单位要逐步转为行政机关或将行政职能回归行政机关；只有从事公益服务事业单位仍作为事业单位管理。因此，在事业单位分类时，基于对改革方向的认识和预期，出于对既得利益的不愿放弃，一些原本应当撤销的机构仍想保留，甚至有的市场化程度已经很高的单位既不想放弃事业单位的名分，以期既继续得到财政的支持并享受免税等政策优惠，又一如既往地将精力放到经营上，实现利益最大化的目的。

四、权术视角下的事业单位分类

有的学者研究指出：“在对所有组织的研究中必须包括对其‘管辖因素’进行分析——即属于组织管辖的因素、个体和群体——组织作用于它们，它们反过来影响甚至改变组织。”[4]事业单位分类，主要涉及事业单位及其主管部门、操作部门、决策者等相关主体。从分类工作流程看，首先由事业单位及其主管部门提出事业单位具体类别划分建议，经操作部门审核后，由决策者最终确定。在此过程中，由于主管部门的技术性、辅助性、服务性工作由事业单位来承担，由于主管部门掌握着事业单位的人财物等权力，也由于某些主管部门利用其掌握的权力资源，赋予事业单位某项垄断业务或收费权，使事业单位可以获得稳定的收益，并进而增加主管部门可控资源，事业单位及其主管部门对于事业单位具体类别的划分认识一般不会出现分歧。由于事业单位被划入不同类别意味着今后不同的改革方向和管理方式，由于涉及利益调整，事业单位及其主管部门十分重视事业单位具体类别的划分结果，并会充分发挥主观能动性，以期影响分类结果。操作部门则按照既定的标准，对事业单位类别划分进行审核把关。这样，由于受认知及利益的影响，出于对政策理解和把握程度的差异，不同主体对事业单位的类别划分就会存在不同意见。分类过程中，事业单位及其主管部门会与操作部门进行激烈争论和讨价还价，甚至以各种形式向决策者宣传主张。操作部门也会积极协调，反复解释，进而适时调整，并做好汇报说明工作。决策者综合各方面的情况，作出最后决策，确定事业单位类别。

因此，如果将事业单位及其主管部门提出分类建议方案作为输入、将最终分类结果作为输出的话，那么从输入到输出的过程，可以说是一个有关方面相互博弈、沟通协商、甚至妥协折中的过程。事实上，有些研究已经大体揭示了这一过程，如在对鄂尔多斯市和包头市事业单位分类改革调研中，学者发现对事业单位的分类，分类操作部门与事业单位及其主管部门存在较大的分歧，最终的结果是搞了许多折中的。[5]在对事业单位分类具体操作者的实地调研中，他们的工作体会也提供了这方面的佐证。有的操作者这样说：“从主管部门原来上报的事业单位分类方案看，普遍存在往上靠的现象，即原本应为从事生产经营活动的向从事公益服务的靠，从事公益服务的向承担行政职能的靠。我们严格按照标准，认真审核把关。如在认定承担行政职能的事业单位时，对于部门自行委托承担行政职能的一律不作为认定依据。分类过程中，对事业单位及其主管部门作了大量磋商沟通、解释说明工作。对经沟通仍然形成不了一致意见的，则将相关情况及意见建议报党委、政府领导审定。当然，有些事业单位在进一步了解实际情况后，也作出了相应调整。”

五、象征视角下的事业单位分类

组织的象征视角有时也被称为组织分析的新制度主义学派。在分析受制度环境影响组织因而呈现趋同性时，迪马吉奥和鲍威尔揭示了三种具体机制：一是强制机制；二是模仿机制；三是规范机制。[6]事业单位分类，同样受这三种机制的作用。

（一）强制机制

强制机制指的是制度环境通过政府法令或法律制度强迫各个组织接受有关的制度和管制。具有国家主义与法团主义传统的民族—国家，往往更有可能成功地使用强制机制，即通过规制性权力来推广创新和改革。[7]在处于社会转型过程中的中国，很多决策都是通过政策的形式作出和推行的。在已然推行的改革实践中，有的政策文件对相关事业单位的类别划分作出了明确规定。典型的如《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》（中发〔2005〕14号）明确，根据其不同的性质和功能，对现有文化事业单位实行区别对待、分类指导，适用于不同的改革要求。具体规定：“国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆（站）、科技馆、群众艺术馆、美术馆等为群众提供公共文化服务的单位，为公益性文化事业单位。党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位，体现民族特色和国家水准的艺术院团，实行事业体制，由国家重点扶持。其他艺术院团，一般出版单位和文化、艺术、生活、科普类等报刊社，以及新华书店、电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位和文化经营中介机构，党政部门、人民团体、行业组织所属事业编制的影视制作和销售单位，逐步转制为企业。”这样明确的政策规定为事业单位分类提供了直接的、权威的依据，也为相关方面普遍接受。此外，如前所述，当有关方面对事业单位具体类别划分存在不同意见而需要提请高层决策者决定时，实际上正是借助了高层权威的力量，体现了强制机制的作用。

（二）模仿机制

模仿机制指的是各个组织模仿同领域中其他组织特别是成功组织的行为和做法，这主要源于环境的不确定性。由于分类推进事业单位改革最初是自下而上地探索进行的，对事业单位具体类别划分缺少统一的规定，也由于事业单位本身类型多样、情况复杂，在缺少统一规定的情况下，各地在事业单位分类过程中难免左右对照、相互攀比。在此过程中，正如学者研究发现的那样，作为社会场景中的实践行动者，组织会根据自己在制度环境中的定位来模仿同类组织的做法。也就是说，环境中的不确定性经由相对身份这一社会滤镜而被过滤，行为信号于是不再是不确定的。在地位向度上的模仿程度的变化，因而是一个社会地位不同的行动者将地位付诸于行动过程的指示。[8]在事业单位分类实践中，相关主体模仿的主要是与其地理位置、经济社会发展水平等方面相当的周边地区的做法。

（三）规范机制

规范机制指的是社会规范对组织或个人所扮演的角色或行为规范的约束作用。在管理实践中，国家针对事业单位的不同特点，形成了有所区别的管理模式和制度安排，社会上对不同事业单位之间的功能定位、运作方式等也逐渐形成了共识。如对有的事业单位，不仅由法律法规授予承担行政职能，而且实行参照公务员法进行管理，在管理运行上与行政机关已无区别。此种情况下，肯定不能将其划分为从事生产经营活动的事业单位。又如对医院等事业单位，一贯以来实行差额补贴，并鼓励支持社会力量兴办这方面的社会公益事业，客观上已经形成多层次、多元化的发展格局。这种已然形成的社会规范影响着事业单位分类过程，并且来自社会规范的力量越强，越容易形成对事业单位具体类别划分的共识，事业单位分类工作也就更加容易开展。

六、结语

当前，全国各地区各部门正在按照中央明确的分类推进事业单位改革的目标原则、工作步骤，有序开展事业单位改革工作。其中，科学划分事业单位类别，是一项最基础性的工作。基于上述分析，建议从以下几个方面，做好事业单位分类工作。

一是严格标准。在对事业单位进行分类时，要严格掌握标准，不能简单地以机构名称、经费来源、人员参照公务员法管理等作为分类依据，而要深入分析事业单位的社会功能及其承担的职责任务，并严格审核其职能来源。

二是细化政策。为避免相互攀比引起的矛盾，防止各地把职责任务、运行方式基本相同的单位划入不同的类别，上级要研究制定事业单位类别参考目录，供各地分类时参考。也可参照文化体制改革做法，分行业自上而下地划定事业单位类别。

三是充分沟通。在制定事业单位类别参考目录时，上级可组织下级及相关单位研究讨论，并利用专家学者、人大代表、政协委员等社会力量，经过多方协商、充分沟通，确定参考名单。在分类过程中，相关部门要深入开展调研，全方位掌握情况，并按照规定的程序和权限，确定事业单位类别。

四是动态调整。随着经济社会的发展，人民群众公益服务需求的程度和水平、市场配置资源的能力、社会组织的发展壮大以及国家政策调整

等因素也将发生相应变化，因此事业单位分类将会表现为一个动态的过程。

[1]新华社.全国分类推进事业单位改革工作座谈会在北京召开[EB/OL]http://www.gov.cn/ldhd/2011-06/02/content_1876045.htm.

[2]祁光华.事业单位绩效工资制理性分析[J]中国行政管理，2010.(6).

[3][美]李·G·鲍曼、特伦斯·E·迪尔.组织重构：艺术、选择及领导（第三版）[M].桑强等译.北京：高等教育出版社，2005.

[4][法]克罗戴特·拉法耶.组织社会学[M].安延译.北京：社会科学文献出版社，2000：56.

[5]李春林、张国强、赵首军.事业单位分类改革中面临的深层次问题及其启示——来自鄂尔多斯市和包头市事业单位分类改革的调研报告[J]中国行政管理，2008 (8).

[6][美]沃尔特·W·鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥.组织分析的新制度主义[M].姚伟译.上海：上海人民出版社，2008：72～79.

[7][美]W·理查德·斯科特.制度与组织——思想观念与物质利益（第3版）[M].姚伟等译.北京：中国人民大学出版社，2010：142.

[8]张永宏.组织社会学的新制度主义学派[M].上海：上海人民出版社，2007：245.