国际环境服务业发展政策及对我国的启示

吴 剑，陈小林，杨小丽，邹 敏

（1.江苏省环境科学研究院，南京 210036；2.东南大学土木工程学院，南京 210096）

国际环境服务业发展政策及对我国的启示

吴 剑1，陈小林2，杨小丽2，邹 敏1

（1.江苏省环境科学研究院，南京 210036；2.东南大学土木工程学院，南京 210096）

综合研究了国外环境服务业发展较快国家的相关政策，分析了它们发展成熟的原因，提出适合于我国的相关政策及措施。

环境服务业;发展机制;环境经济政策

自工业革命以来，大规模工业化带来了一系列环境生态问题，随之产生了一场声势浩大的环境保护运动，各国政府不得不各自通过立法来遏制环境污染带来的环境灾害。在新的政策下，一个以环境保护为目标，包括了技术研发、设备制造和管理咨询服务在内的环境产业诞生了。发达国家的环境产业在经历了近四十年的发展后，产业组织结构发生了很大的改变，从一开始的主要以设备制造产品研发等第二产业的初级阶段，发展到现在以环境服务为核心的成熟阶段。以德、日、美为代表的发达国家的环境服务业已经占了整个环境产业的60%以上，其环境贸易出口的产品也横跨三大产业，新一轮的占领国际市场的战略正在进行中。对于发达国家成功发展环境服务业的措施，我国有许多可以借鉴学习的地方。

1 环境服务业发展的驱动机制

美国商业部在《美国环保产业——迎接21世纪的挑战》一书中，提出了环保产业的发展动力主要包括公众意识、政府管制和市场机制。当然除了政府管制、公众意识和市场机制这三个国内因素以外，由国际社会所达成的各种气候、环境协定和规制，同样具备强大的约束力量，是环境服务业发展不可忽视的外部因素。但是，其中来自公众意识、政府管制的因素是最为基础的，这两者也是环境服务业发展的最初动力[1]。

一般来讲，公众意识、政府管制、市场机制与产业发展阶段相关联，市场机制是国内产业发展到较为成熟阶段才出现的，而国际战略政策则是与国内环境服务业发展阶段没有任何关联的外部约束性力量。

2 国外环境服务业发展成熟的原因

2.1 公众意识是环境服务业发展的基础动力

全民的环保意识带来了环境服务业发展的市场需求，从发展来讲，其将一直推动着环境服务业的发展。发达国家一般都很重视通过各种不同形式不同层次的宣传教育来提高公众的环境意识。

德国公民的环保意识非常强烈，他们的环境意识是在惨痛的环境灾难和教训面前逐渐形成的。随着德国公众环境意识的提高和改善环境的要求日见增长，德国政府也积极回应这一需求，由此保护环境、改善环境质量在社会各个阶层和社会团体中逐渐达成一致。如德国有关幼儿教育的法规就规定幼儿园要把教导儿童“维护自己以及周围环境”作为一个重要内容，一年级的小学生，刚到学校注册报到就会领到一册环保记事本[2]。

对于美国、德国等发达国家环境服务业的发展，非政府的环保组织与机构功不可没。他们通过各种渠道、各种方式在社会上大声疾呼。这些义务环保人员非常活跃，常常举行各种宣传活动。自发环保组织还经常给政府部门写信，建议和要求他们考虑和采取更多更好的保护环境的措施，很多的环保法律也正是由于他们的努力才得以出台。

2.2 政府管制是环境服务业发展的强制动力

2.2.1 完善法律法规，严格执法

欧美等发达国家在环境服务业的发展初期，都制定、修改和完善了大量环境法律法规。例如，20世纪70年代以来，美国国会通过了26部涉及水环境、大气污染、废物管理、污染场地清除等有关环境保护的法律，每部法律都对污染者或公共机构应采取的行动提出了严格的法律要求。从20世纪60年代起，瑞典政府开始有计划地制订各种环保法律和政策，出台了一部综合性的环境法—瑞典环境法典，使环保纳入了法律的轨道，瑞典又在西方国家中较早地制订了保护环境的经济办法，即对环境排放实行征税和收费的办法。德国相关的环保法律林林总总，难以数清，例如，在环保法中，关于“垃圾”这一项，就有三十多种相关法律。在环保的各个方面，如气候与能源、空气和噪声、垃圾处理、土地保护、水源保护、自然保护以及辐射和核电等，德国都确定了目标，制定了相应法律。目前全德国联邦和各州的环境法律、法规有8000多部，除此之外，还实施欧盟的约400个相关法规。从1972年通过第一部环保法至今，德国已拥有世界上最完备、最详细的环境保护法[3]。

为了加强环保执法力度，德国设立了环保警察，环保警察除通常的警察职能外，还有对所有污染环境、破坏生态的行为和事件进行现场执法的职责。警察承担环保现场执法工作，充分发挥了警察分布范围广、行动迅速、有威慑力等特点，极大地增强了环保现场执法的力度，保证了执法的严肃性和制止环境违法事件的及时性。

2.2.2 理清政府对环境服务业的管理职能

环境管理是现代政府的一项重要职能。西方国家的环境管理体制有分散管理、分散与统一相结合管理、集中管理三种类型。不论采用什么样的环境管理体制，西方国家的政府一般都比较注重管理机构之间的协调与合作，注重环境咨询机构的建设，每一种体制都有其优缺点，关键是要扬长避短，不断选取恰当的方法来减少它的盲区[4]。

2.2.3 建立并不断完善环境经济政策体系

（1）投融资机制

当前全球的环境服务业的投融资方式既有相同的地方，也有不同之处。从美国、欧盟以及日本的投融资可以看出，当前的投融资方式基本呈现出以下共同点：1）投资主体多元化；2）投融资方式多样化；3）投资力度大；4）政府、企业责任明确，发挥各自的效用。在对环保产业发展的融资方面，各国都离不开政府的财政支持和资助，但在一些公共设施领域及一些具有优厚回报率的产业发展方面，商业公司、私人部门都积极地被吸引了进来，而政府与私人部门之间的合作等融资手段也不断地涌现[5]。

综合来说，国外发达国家通过金融、财政等手段来加大对环境服务业的资金投入，具体方式有：政府的财政支持、会计预算、环境基金、环境保险、发行市政债券、转移支付；公私合作（PPP、BOT等）、银行等金融机构的贷款融资、企业上市、企业发行债券、排污许可交易等。环境服务业发展必须要以强大的资金投入力度作支撑，环境投入的力度化、民营化、多元化、商业化、市场化、国际化将推动环境服务业快速发展。

（2）技术创新

在可持续发展，循环经济等重复充分利用资源的倡导下，加快环境技术的研究和普及，解决环境危机、改变传统的生产方式以及消费方式，根本的解决办法就是要发展科学技术。只有大量地发展先进科技有利于资源的配置及使用，才能使单位生产量的能耗、物耗大幅度下降，才能实现少投入、多产出的发展经济模式。

1995年，美国联邦政府就制定发布了国家环境技术战略报告，该报告要求联邦政府各机构和工业界紧密合作，支持环境技术的研究，同时还强调联邦政府应对工业界提供支持，这种支持对发展环境技术尤为重要。

加大科研经费的投入及扩大人才的培养，建立良好的产学研基地，为企业为社会提供更先进的科学技术。国外发达国家的环境技术以大而全及小而专的目标发展，一部分跨国公司利用技术实力全面提供环境服务，另一部分虽然公司规模小，但专业化程度高[6]。

（3）税费政策

德国的能源税收改革法案，是环境税收的典型例子，其主要的目标是为了减少能源的消耗和环境污染，并且提高就业率。这些收入被用于非工资收入的阶层，即抚恤金或养老金的使用。这样就可以减少劳动成本，从而补偿环境的消耗。有的国家把收来的税费建立环境基金用于其他环境产业的投入，有的是直接用于相关的环境补贴和优惠等。

2.3 不断净化市场环境

基本市场信息平台公开化的建立是所有产业良好发展的基础，让环境服务业的各个主体直接公平自由竞争是基础建设的关键。环境污染问题使许多专家都将原因归于市场失灵，对于产权难以划分的环境资源，容易产生外部不经济，使得市场对过度开发环境资源发挥不了作用，适度合理的政府干预，让市场这只无形的手重新发挥它的优势，使得政府失效的情况尽量少发生，尽可能地达到经济学中的帕累托最优或者较优。例如环境经济政策中的自愿协商制度与交易制度就充分结合了市场和政府对环境的微观和宏观调控。

3 启示

3.1 公众意识的提高是环境服务业发展的基础动力

社会公众环境意识的提高可以极大地促进环境服务业的发展。有关资料表明，80%的德国人在购物时考虑环保问题，公众环境意识的提高可极大促进企业发明使用新的生产技术方法，推动环境服务业的发展。我国还需要加大力度，继续提高公众的环保意识，改变公众的生活习惯及消费结构，推动环境服务业的发展。

3.2 环境法律法规及执法是环境服务业发展的强制动力

可以看出，各国的环境法律都在逐渐完善，对污染者或公共机构所应采取的行动有着严格的要求，同时，根据环境状况及时修改相关的法律。我国不重复“先污染，后治理”的发达国家所走过的老路，就必须要随着经济的发展和环境状况及时修改相关的法律法规。目前我国大体上已完成了环境相关法律法规的框架。但现行的法律法规中仍然存在问题，例如某些政策法规已经不能适应现阶段的新形势的发展需要，不能体现市场经济规律；各种政策法规之间不配套，执法力度不够，造成地方保护主义盛行，对环境造成了巨大的破坏。

国外的实践已经表明，严厉严格的环境保护法规和积极的污染治理措施是环境服务业发展的强制驱动力。环境服务业的发达程度与该国环境法律的严格程度成正相关，国家的环保法规越严格，环保产业就表现出更强劲的竞争力。因此，要促进我国环境服务业的蓬勃快速发展，就必须加强环境立法及执法的工作。

3.3 以市场为基础建立并完善环境经济政策体系

目前，我国还没有建立一套完善的环境服务业发展政策，为了提升国内环境服务业的竞争力，必须建立完善的产业发展政策，引导支撑环境服务业的发展。

环境技术创新是环保企业赖以生存和发展的基础。在市场经济体制下，企业是环境技术开发与创新的主体，政府除了积极促使企业加大技术开发的投资强度外，还应加大环保产业重点领域关键技术的开发，提高企业技术开发和创新能力，促进环保产品的更新换代，加快先进、成熟技术的推广应用，依靠技术进步，促进环保产业升级，这样才可从根本上促进环境服务业的发展。

环境产业的投资需求量较大，技术专业性较强，因此必须突破传统的投融资模式。我国目前环境服务业的投融资主要还是依靠政府，随着税改的执行，政府的压力越来越重，投入也必将逐年减少。因此需要开辟多元化社会融资渠道，从财政、金融、税费等方面开拓融资渠道。国外开征的环境税、建立环境基金、市政债券、发行环保彩票等手段，在筹集社会资金，促使环境产业发展方面，起了重要作用，这些措施都值得借鉴。

[1]谷文艳.美国环保产业发展及其推动因素[J].国际资料信息，2000，5：7-10.

[2]任春.德国的环保[J].德国研究，2004，3（19）：14-16.

[3]王萍.德国的环境保护及其对我国的启示[J].世界经济与政治论坛，2006，2：114-116.

[4]霍海燕.西方国家环境政策的比较与借鉴[J].中国行政管理，2000，7：39-42.

[5]王文军.中国环保产业投融资机制研究[D].西北农林科技大学，2007：41

[6]刘嘉，秦虎.美国环保产业政策分析及经验借鉴[J].环境工程技术学报， 2011，1（1）：87-92.

Development Policy of International Environmental Service Industry and Its Revelation to Our Country

WU Jian1, CHEN Xiao-lin2, YANG Xiao-li2, ZOU Min1
(1. Jiangsu Provincial Academy of Environmental Sciences, Nanjing 210036;2. Department of Municipal Engineering of Civil Engineering Institute, Southeast University, Nanjing 210096, China)

The paper makes a research on the relevant policies in the foreign countries which develop the environmental service industry fast, analyzes their developing reasons and puts forward the relevant policies and measures which are fit for our country.

environmental service industry; development mechanism; environmental economic policy

X32

A

1006-5377（2012）05-0014-03

江苏省环保厅科研资助项目201041。

吴剑（1981—），男，江苏扬州人，主要研究方向为环境服务业发展机制、水污染防治。