矿业权网上出让的思考

张维宸

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

改革开放30多年来，虽然我国矿业权市场建设得以逐步建立并不断完善，2003年以来矿业权出让开始以招拍挂有偿出让为主，但以竞争手段取得的矿业权数量占社会总矿业权数量的比例还不是很高，同时受计划经济遗留思想的束缚，矿业权出让市场建设还有待进一步完善，出让规则也有待进一步健全，出让方式也需要充分发掘市场配置资源的优势，以更好体现矿产资源的价值。

据统计，2002～2008年，全国以市场竞争方式出让的探矿权，由46宗增长到542宗，探矿权价款由5359万元增长到63.19亿元，2009年全国招标、拍卖、挂牌出让探矿权580个，招标、拍卖、挂牌出让探矿权价款19.13亿元，其中2007年采用竞争方式出让的探矿权占当年出让探矿权总数的比例最高，但仍不足全年出让探矿权总数的1/3。全国以市场竞争方式出让的采矿权，从2002年的4774宗增长到2006年的14636宗，2006年采用竞争方式出让的采矿权占当年出让采矿权总数的比例最高，也不足当年出让采矿权总数的1/2，出让价款由2002年的5359万元增长到2006年的422380.21万元，2008年采用招标、拍卖、挂牌出让的采矿权7696宗，2008年出让价款40.34亿元。2009年招标、拍卖、挂牌出让采矿权955个，出让价款38.22亿元。

1 矿业权网上出让的意义

市场机制要求在相对稳定的法律环境下，最大限度地以经济主体自觉竞争，并以“讨价还价”的方式来实现交易双方的收益。但长期以来，由于矿业权出让市场缺少竞争要素，不仅使有偿取得脱离了市场机制，没有达到激励的目的，而且使作为矿产资源所有者的国家利益受到了损害。

从法学意义上讲，“交易”是指有形或无形资产权利主体的变更。而从经济学意义上讲，“交易”是指资源在有形意义上的“转移”。矿业权交易是指矿业权在不同主体间的“转移”。单从矿业权交易市场建设来看，我国的矿业权出让和转让市场经历了从无到有的过程，1996年前都是无偿行政授予，1996～2003年为有偿行政授予为主，招标授予为辅阶段，2003年至今是招、拍、挂有偿出让为主，协议有偿出让及申请在先出让为辅阶段；虽然我国现行矿业法律、行政法规并未规定矿业权的出让要在特定的交易场所或交易机构进行。但是2010年以来，随着矿业权交易有形市场的逐渐建立，尤其是2011年推出了矿业权网上出让试点，矿业权出让还将经历从有形市场到无形市场的过程，估计这个阶段将持续较长时间。而目前由于政府的法律规制，作为我国矿业权一级市场的矿业权出让市场，受“看得见的手”影响的程度更大，多采用申请授予等方式，即使采用拍卖方式，竞拍者之间合谋或竞拍者与拍卖者(政府官员)合谋的可能性也非常大。2010年以来，随着矿业权出让和转让有形市场的逐步建立，同时在大力整合矿业权基础上，矿业权市场受国际金融危机影响稍稍降温，从而为试点矿业权网上交易创造了绝佳时空条件。五省(区)矿业权网上出让试点是深入学习中央领导同志对国土资源管理工作重要讲话后管理制度的大胆创新，同时也是深化资源要素价格改革的重要举措，有利于确保矿业权有偿出让制度的进一步落实。

从法律的角度看，矿业权出让市场由国家垄断，充分体现了国家作为矿产资源所有者的意志和权益[1]。在矿业权出让市场，由政府以矿产资源所有者的身份，把矿业权投入市场运行，表现为政府与矿业权使用者之间的交易关系。网上出让制度通过对权利状况的公开，使得潜在的交易者可以对权利的归属及其他事项获得较为准确、充分的信息，降低交易成本。在矿业权的价值不确定的前提条件下，交易者可以通过获得的信息对交易做出合理的预测、评估，从而做出相应的行为，从而有助于矿业权的优化配置，有助于政府对矿业权人肩负的法定义务进行监督，从而推动我国矿业经济的发展。网上交易能让很多隐性的问题暴露出来，使地方政府远离矿产资源开发环节，使矿业权出让更阳光，网上出让形成了矿产监管的国土资源、工商、税务、财政、发改委、监察部门等共同责任机制，减少了潜在纠纷。

2 在条件具备的情况下，未来矿业权市场建设的发展趋势很可能是网上出让为主，有形市场出让为辅

2.1 矿业权的物权性质决定了其网上出让的可行性

由于矿业权是一种用益物权，权利人在依法取得的勘查许可证、采矿许可证规定的范围内享有勘查、开采矿产资源的权利，但是探矿权不是物权，其客体只是一种知识产权，而采矿权也仅仅作为一种特别法上的物权，具有诸多用益物权的属性，在某种程度上具有不完全的自物权和他物权属性。这就决定了以实物形态的矿业权交易方式已经不能完全适应时代需要，矿业权出让市场基础产品和交易方式需要进行重新定位，逐渐以标准化的类似证券产品来进行交易。

2.2 矿业权网上出让是市场经济体制的必然产物

虽然作为部门规章的《矿业权出让转让管理暂行规定》，已经突破了我国现行矿业法律、行政法规的规定，存在明显违宪之嫌。在该暂行规定确立的矿业权流转制度被正式纳入法律、法规之前，其在法律上的正当性受到质疑也是在所难免的。但是这又恰恰是计划经济向市场经济转型过程中必然会出现的一种现象。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善，尤其是社会主义市场经济体制的法律法规不断健全，矿业权出让将更趋规范。

2.3 矿业权网上出让比有形市场出让更规范，但又离不开有形市场支持

矿业权网上出让只肩负着矿业权出让的运作功能。由于各地情况不同，不能一味强调和“国际接轨”而忽略了中国特色，不能认为有了网上出让平台，就对有形市场的建设采取放任自流，甚至决定有形市场可有可无。未来矿业权出让市场或将借鉴证券、期货、国有产权交易等要素市场体系建设的经验，形成监管层、运营层、经纪层“三层分立、相互制约”的矿业权出让市场体系。针对不同的矿业权受让人，设置不同的运作模式、挂牌标准、风险程度、监管体系等，形成相互补充、相互竞争、相互联系，构成完整和统一的市场体系。其实，网上出让作为矿业权出让交易的一种形式与有形市场交易本质上并没有多大差别，都是为了以市场定价为基准完成矿业权出让交易，网上交易或许是矿业权交易变革的未来，但网上交易的每一个环节都需要有相应的规则来约束，时刻离不开有形市场的支持。国土资源部2010年9月14日下发了《关于建立健全矿业权有形市场的通知》，要求各省市矿业主管部门充分认识建立健全矿业权有形市场的重要性和紧迫性，加快建立和完善矿业权有形市场，推进矿业权出让转让进场公开。2011年国土资源部办公厅发出《关于矿业权出让网上交易试点工作方案的通知》，将在辽宁、福建、湖南、贵州、宁夏等五省(区)开展矿业权网上出让试点。可以想象，在未来的矿业权网上出让过程中，国土资源管理机关在委托代理、审查受理登记、信息披露挂牌上市、征集受让方、组织交易、成交签约、结算交割、出具矿业权交易鉴证、矿业权登记等方面需提前给出不同于有形市场交易的预案，以防造成矿产资源所有者权益的流失。

2.4 矿业权网上出让亟待市场交易规则的支持

因为矿业权出让具有被动性的特征，矿业权的出让必须在矿业权申请人提出申请之后，矿业主管机关才可能授予矿业权，矿业权主管部门不得依职权主动行使，并且要经过申请、受理、审查、作出决定等环节。亟待加快矿业权出让的市场准入规则、市场竞争规则和市场交易规则的制定，否则矿业权网上出让仍会延续过去的出让交易模式，只是为矿业权出让多加了一层“朦胧感”而已。

3 矿业权网上出让的利弊及对网上出让的建议

3.1 矿业权网上出让应确定一个理性的成交价区间

目前，矿业权市场出让的制度及配套的矿业权市场出让交易平台基本建立， 但无论是从硬件建设还是软件管理，还不能完全适应当前经济和社会发展需求。相比有形市场出让形式，网上出让突破了交易时间和空间的限制，降低了买卖双方的交易费用，提高了市场的效率，增加了市场的竞争性和开放性。与有形市场出让方式相比，网上出让是一个更为开放、进入门槛更低的交易平台，它为社会资本参与矿产资源勘查开发提供了更为平等的机会。但由于矿业权网上出让具有虚拟性、跨地域性，加上矿业权出让的性质和特殊性，矿业权网上出让很可能会出现以逐利为目的，追求价高效应，由此出现网上违约、网上欺诈、网上逃税、追责困难等问题也是在所难免的。而由于矿业权出让的性质和特殊性，矿业权出让绝不能以逐利为目的，追求价高效应，而应从国家权益、社会效益、矿业的可持续发展等方面进行理性考核。所以，矿业权网上出让成交价应确保在一个理性区间内，既要确定出让的底价，也应确定出让的最高预警干预价。

3.2 加强矿业权出让市场建设理论创新研究，加快出台《矿业权网上出让指导意见》

矿业权网上出让作为一种新型交易形式，其交易形式之特殊，是原先的大量有关矿业权出让的法律法规无所顾及的，从而使人们对矿业权网上出让的安全性产生疑虑。在我国矿业权出让市场理论研究仍然比较匮乏的情况下[2]，针对矿业权网上出让的安全性问题，建议从国家权益、社会效益、矿业的可持续发展等方面来加强矿业权出让市场建设理论创新研究，加快出台《矿业权网上出让指导意见》，对网上出让的电子认证服务、网上支付、知识产权、网络安全、网上交易流程、交易各方责任认定原则等方面做细致明确的规定，将矿业权网上出让真正纳入矿业权管理体系的规制范围之中。

3.3 矿业权网上出让需要得到《矿产资源法》的支持

面对网络交易的跨地域性，行政主体的管辖权的传统确定原则受到了重大挑战。我国《行政处罚法》第二十二条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。但是在互联网虚拟的世界里，矿业权网上出让一旦出现违法行为，传统的行政主体管辖权的确定原则对于矿业权网上出让的行政管理来说是不合适的。现在我们对于矿业权网上出让的违法犯罪行为应当如何处理，需要新的矿业权相关法律法规作出规定和解释。而且，由于现代市场经济是法治经济，无论怎样，政府规制应该在现有的法律框架下进行，不能和现有的法律、法规相抵触[3]。而随着信息化技术逐渐融入矿业权管理，建议在《矿产资源法》及相关法律制度的修订过程中，将矿产资源信息管理作为单独一章进行规定，以适应不断发展的信息化技术和市场经济的需要，使对矿业权网上出让的行政管理有法可依。

3.4 矿业权网上出让需要公众的广泛认可和采用

建议加强矿产资源勘查开发投资相关法律法规政策培训和宣传，加强矿业权网上交易的培训，让更多的人深知投资矿产资源勘查开发有风险，投资需谨慎。在矿业权网上出让过程中，除了一些关系国计民生的矿产资源外，都可以采用网上出让的方式进行，以确保矿业权一级市场的健康发展和矿业权申请人的平等知情权。

3.5 矿业权网上出让仍需要政府监管

从规范国家矿业权交易市场、加强矿业权市场监督管理和建设矿业权恶意炒作的角度出发，最终应培育和规范矿业权网上交易市场，要求矿业权全部网上公开交易，逐步淡化政府既是国家利益的代表，又是经营者的双重身份。政府更重要的工作是做好“售后服务”，开通探矿权、采矿权办理“绿色通道”，保证矿业权竞得人如期取得勘查许可证或采矿许可证，保证矿业权竞得人的利益。但在矿业权的网上出让过程中，国家仍要进行必要的监管，比如对矿业权申请人的资质、技术、资金、环境影响等都进行严格的把关，目的是创造一个和谐的矿业权网上出让市场，体现国家公法主体的职能，使矿业活动尽量不造成或者少造成不良的影响。当前矿山环境存在的主要问题是一些矿业主管部门监管不到位，在矿业权的出让和转让过程中，没有认真审查矿业权受让方的资质条件，致使一些不具备资质的受让人取得矿业权。

4 结论

制度与交易成本有着一定的关系。如何建构矿业权管理制度，降低矿业权交易成本，尤其是信息成本，使矿业权交易更加透明，已经成为当前矿政管理的重要着力点之一。矿业权网上出让制度的建立，适应了市场经济体制，可以使当事人为避免利益受损而拒绝矿业权交易，从而使矿产资源无法通过交易有效地进行配置，造成矿产资源的浪费。同时，矿业权网上出让制度的推广还需要相关制度的建立和完善，需要公众的认可和支持。

[1] 邢新田.矿业权市场矛盾关系研究[J].中国国土资源经济,2010(9):17-20.

[2] 樊春辉,李晓莉.矿业权一级市场建设的思考与对策[J].中国国土资源经济,2011(2):24-26.

[3] 晏波.政府规制矿业权交易对矿业权市场的影响[J].中国矿业,2010,19(11):30-33.