论我国矿业用地存在的问题及对策:以辽宁省为例

李超峰

(中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083)

长期以来，由于受法律政策限制和管理不到位等原因，矿业用地的使用和管理方面都存在一些问题，在一定程度上影响了矿产资源管理和矿业经济的发展。加强矿业用地管理的调查研究，规范采矿权人用地的秩序，积极探索矿业用地有效的管理方式，是当前国土资源管理的一项十分重要而迫切的工作。

1 矿业用地概念与特征

1.1 矿业用地的基本概念

一般而言，矿产资源埋藏于地下，勘查单位或矿业企业进行矿产勘查开发活动必然使用土地。从逻辑上来看， 矿业权人在取得探矿权或采矿权以后，也应当有相应的地表及地下使用权，但是从现行的法律规定来看，矿业权人如果要开展矿产资源勘查开发活动必须依照相关的法律法规取得以地表为客体的土地使用权[1]。我国现行的法律法规中没有明确规定矿业用地的定义，从功能角度看，矿业用地仅指对矿产资源进行勘查开发而直接占用的地表范围；从用途角度看，矿业用地除了对矿产资源进行勘查开发直接占用的土地以外，还应该包括与矿产资源勘查开发活动有关的用于管理、办公用地以及尾矿库用地。

1.2 矿业用地的基本特征

一是矿业用地的类型较为复杂，既有采矿用地，也有勘查用地，还有排岩场、尾矿库用地等，甚至还有学者认为矿业用地还应包括采矿塌陷地。

二是占用土地的年限由矿产资源的开采年限所决定，不同于一般工业企业用地，采矿用地具有阶段性。

三是矿业用地方式和用地规模取决于矿产资源的开采方式，具有复杂性。井工开采直接用地相对较少，但排岩以及采沉区面积较大且不稳定；露天开采直接占用土地较多，对生态环境影响破坏较大。

四是用地位置取决于矿产资源赋存区位，具有唯一性和不可移动性。矿业用地一般远离城镇，相当一部分难以纳入土地利用总体规划。

2 辽宁省矿业用地的基本情况

辽宁省是矿业大省，已发现矿藏115种，探明储量的有64种，其中铁、硼、菱镁石、金刚石、滑石、玉石、溶剂灰岩等矿的储量均居中国首位。全省14个市中有9个是比较典型的以资源开采为主的城市。2010年辽宁省矿业从业人员303655人，矿石产量为32843.67万t，工业总产值为6144481.82万元。

辽宁省现有矿山企业4048个，其中，大型174个，中型124全，小型2389个，小矿点1361个。矿业用地总规模为520万亩[2]，每家矿山企业平均占地1280亩。

辽宁省矿业用地按取得方式区分：以出让方式取得5万亩，占实际用地总量的0.96%；以划拨方式取得29万亩，占5.58%；以租赁方式取得50万亩，占9.62%；自行租用农村集体土地436万亩,占83.85%。按矿业用地的用途区分：采(探)矿用地476万亩，占用地总量的91.54%；排岩场12万亩，占2.31%；堆放场7万亩，占1.92%；办公仓储等房屋占地13万亩，占2.5%；其他用途13万亩，占2.5%。

3 矿业用地中存在的问题

3.1 矿产管理和土地管理政策法规不配套

矿业用地涉及矿业权和土地使用权等两方面的权利。依据《矿产资源法》及《矿产资源开采登记管理办法》规定，是否具有土地使用权证并不是申请办理采矿许可证的前置条件[3]。实践中，地方国土资源管理部门在下发采矿许可证前并不审查申请矿区范围是否符合土地利用总体规划或者占用基本农田等涉及土地管理的内容。《土地管理法》规定，矿业用地属建设用地范畴，应按要求办理审批手续[4]。现实中，矿山企业一般先取得采矿许可证，再办理建设用地许可。对报部或省审批的大中型矿山来说，一般不会出现拿到采矿许可后得不到用地批准的情况，出问题的主要是由市、县两级审批的小型矿山。

3.2 土地利用总体规划和矿产资源规划不衔接

由于采矿用地规模偏大，各地在编制土地利用总体规划时，因建设用地规模约束等原因，未将矿业用地需求纳入土地利用总体规划统筹考虑，每年的建设用地指标中也没有矿业用地的安排。这样，在矿产资源开发利用中涉及占用农用地，因不符合土地利用总体规划而无法取得用地，导致大量矿业用地非法使用。据调查，一部分取得合法采矿权但违法占地的采矿权人曾申请办理用地手续，但由于存在矿区不符合土地利用总体规划或占用基本农田等问题，地方国土资源管理部门涉地科(股)室无法出具同意办理的意见。

3.3 采矿权与其土地使用权取得方式不同步

从事矿产资源开发既要办理采矿许可证，又要办理土地使用证。按照《土地管理法》规定，矿业用地属于工业用地，必须使用国有土地，而矿山多数建立在农村地区，土地属于集体所有，因此矿业用地绝大部分需要通过征收取得，甚至还有一部分要通过招拍挂的方式取得土地使用权。由于采矿权与土地使用权的取得途径不同，很可能造成二者难以统一。而对于一些小型矿山，因采矿周期短、用地时间短，相对于征地的长周期、高成本，投资者难以承受。如按照国有建设用地进行征收和使用，对地方本就紧张的土地利用年度计划指标和建设用地资源来说，都是一种浪费。

3.4 矿业用地缺乏合理的退出机制

我国法律规定采矿用地应以划拨的方式取得，但对于土地使用的具体年限没有规定；而以出让方式取得的土地使用权最长为五十年。从实践来看，采矿用地实际的用地年限由矿山开采条件、资源的埋藏及储量有关，一般来说，露天开采的矿产服务年限为四到六年，井下开采的一般为五十至六十年甚至更长[5]。这样对于露天开采的矿山来说，实际采矿的时间远短于土地出让的使用年限，矿山闭坑以后，土地的权益如何处置就成了问题。正是由于矿业用地缺乏退出机制，导致滞留在企业中的土地越来越多，成为企业的负担，而农民手中的土地越来越少。

3.5 矿业用地利用方式粗放

在土地利用方式方面，多数矿业企业节约用地意识十分淡薄。主要表现以下两个方面：一是矿业用地面积求大贪大，不注重节约集约用地。比如某些工程建设单位在施工中往往需要临时砂场，而这些场地又没有特定的范围，常常因为工程进度情况就近堆放。二是矿山用地闲置浪费情况比较严重。由于一些企业经营不善，有的急需停顿整改，有的濒临破产，其企业用地闲置现象十分普遍，造成了巨大的资源浪费。三是矿业用地单位土地面积产出效率低。2010年，辽宁省建设用地单位面积生产总值为122.5元/m2，而矿业用地仅为17.72元/m2。

3.6 矿山用地治理难度大

一些矿山企业长期忽视生态环境保护与恢复治理，资源开采造成的土地损毁严重,矿山环境恶化,治理恢复成本难以预计。多年来随着矿山的不断开采,矿区环境污染严重,土地挖损塌陷,地表植被剥离,水土流失,地下水层破坏等问题逐步凸显[6]。且土地治理、复垦资金缺乏,加之部门管理职能分割，协调不畅等原因，致使土地复垦和矿山生态环境恢复治理进展缓慢。

4 完善矿业用地管理的政策建议

矿山占用土地是因开采矿产资源的需要而发生，最终目的不是占有使用土地，是“为了萝卜而扯了菜”，有其特殊性。长期以来形成的矿山用地现状，有历史、政策和管理等多方面的原因。规范矿山用地应充分认识到其特殊性，建议从以下几个方面入手。

4.1 积极开展采矿用地方式改革试点

针对矿业用地阶段性特点，探索在不改变农村土地所有权性质、不改变土地规划用途的前提下，对采矿用地可不采取征收，而采取临时租用的方式满足采矿用地需要，走一条“租地-剥离-采矿-复垦-交地”的用地之路。实践中，可以对于一些资源开发活动强度较低的矿山，对其占用的对于地表破坏程度较低、矿业用地的周期较短、闭坑后所占土地能恢复为农用土地的采矿用地、尾矿库用地等，可以允许矿山企业租用土地，同时应当明确土地的利用期限一般不得超过五年。对于临时租用的土地，不需要办理农用地转用和土地征收审批手续，但必须与原土地上的农民或集体组织进行协商，并给予合理经济补偿；如果矿山闭坑后不能恢复为可耕种、种植土地的，矿山企业仍然应当按照有关法律法规的规定，办理矿业用地转用和土地征收审批手续。

4.2 不断探索矿山用地新模式

当前，我国现行矿业用地取得方式的局限性愈加明显，严重制约了矿山用地的可持续利用。建议对矿山用地取得新模式达到节约集约利用土地资源的目的。 一是矿业用地“增减挂钩”模式。针对山区矿业用地比较散落的实际，应当适当降低建设用地增减挂钩中规定的各项标准，对于矿业用地，可以允许矿山企业在治理原有矿业废弃地的基础上，可以换取相应的新的矿业用地指标，实现矿业用地的空间置换，进一步激发矿山企业进行土地复垦的内在动力[7]。二是矿业用地“土地入股”模式。对于采矿企业需要使用农村集体土地，可以采用将土地作价人股的办法获得，农村经济组织办理好建设用地手续后，交给矿山企业使用，按股份获得收益。使用完成后将复垦好的土地归还给农民。这样既有利于缓解矿山企业的投资压力，又可调和矿业利益和农民利益之间的矛盾，还有利于土地的有效利用。

4.3 协调配置采矿权和土地使用权

明确采矿权、探矿权和土地使用权的关系和取得的顺序，在矿业权和土地使用权的取得上，要协调一致，避免出现冲突[8]。一方面，在矿业权审批中，除目前审批土地复垦方案外，应将是否符合土地利用总体规划、是否符合土地供应政策、是否存在通过用地预审的建设项目纳入审查内容。不符合规划的，应具体研究处理；不符合土地供应政策的，不予通过矿业权审批；对已通过用地预审的采矿项目，确定采矿权前，应相应划出用地范围。批准设置矿业权时，应吸收规划、征转、利用、耕保、地籍等部门参加会审。另一方面，在建设项目用地预审时，应考虑压覆矿产资源情况和矿业权设立情况。不能解决压覆问题的，不应通过用地预审，项目不能立项[9]。同时，为解决采矿权与其土地使用权设置不统一问题，充分实现采矿权的权益，应协调统一配置采矿权与土地使用权，在采矿权许可的同时一并配置其土地使用权。

4.4 做好土地利用总体规划和矿产资源总体规划的衔接工作

土地规划是土地利用和土地管理的“龙头”。因此，矿业用地也应当符合土地利用总体规划。在编制和修编土地利用总体规划的时候，要注重考虑矿山利用专项规划。对具有重要价值和对国民经济具有战略意义的矿产资源，在规划期内开采的，要在一定范围内备份矿业用地；对一般的矿产的资源，在规划期内，在利用矿业用地上给予企业适当保障；对待限制开采的矿业用地应当设置用地红线，严禁矿业肆意开采，占用矿业用地；对只用做普通建筑材料的砂、石、黏土的矿山资源，严禁占用耕地建窑、采砂，特别是在优质耕地的地方，应当严格这方面采矿权的审批。要充分发挥规划的管控作用，切实做好矿山资源区域专项规划与土地利用总体规划的有效衔接。从规划上合理引导矿业用地，保护矿产资源合理可持续开发利用，促进土地利用方式的集约节约。

4.5 依法加强对矿山用地的监督管理

面对长期以来形成的矿山用地问题，要得到全面规范不可能一蹴而就。要正确对待以往的违法现象，全面规范新的矿山用地行为，实现矿业发展与耕地保护、环境保护协调一致[10]。 一是为盘活已经形成的废弃闲置矿业用地，实现土地的集约节约利用，缓减土地利用压力，本着置换耕地数量和质量相当的原则，应当允许企业可以开展复垦耕地与拟新占耕地置换工作；复垦耕地不能置换的，可由矿山企业主动交当地人民政府管理。属于出让土地的，当地政府根据出让期限和实际使用期限给予合理补偿。矿山企业将已征收的历史遗留土地复垦成耕地的，可用于耕地占补平衡。二是规范新的矿山用地行为，实现管理全覆盖。按照“先批后用”的原则，在制度上促使矿业权与土地使用权紧密相连，探矿权人必须依法及时办理临时用地手续才能开工勘查，采矿权人要按照《矿产资源法实施细则》有关规定办理用地审批手续。 三是严格落实土地复垦工作，推进矿山用地复绿复耕。对从事探矿、采矿、选矿活动的用地企业和个人，在生产建设过程中造成土地破坏的，要根据《土地复垦条例》，实行“谁破坏，谁复垦”的原则，认真抓好土地复垦工作，确保矿业权人合理利用矿业用地，不断改善矿区生态环境，尽量使其恢复到可以再利用的状态。建立健全矿业用地复垦奖励制度，引导社会力量参与到土地复垦中来，对将废弃的矿山用地恢复为农用地和耕地的，给予适当的资金支持和奖励，逐步消化非法开采造成的和历史遗留的废弃矿山用地。

[1]肖攀.我国矿业用地法律制度研究 [D].武汉：中国地质大学(武汉)，2011.

[2]辽宁省国土资源厅积极探索改革矿业用地管理方式[EB/OL].(2011-06-20)[2012-2-8].http:∥www.lgy.cn/news.aspx?nid=11460.

[3]孙英辉,肖攀.完善矿业用地使用权的法律设置[J].理论月刊,2011,22(6):170-172.

[4]李显冬.中国矿业立法研究[M].北京：公安大学出版社，2006.

[5]苏志军.矿业用地存在的问题及对策——以广西为例[J].中国土地,2011,20(9):30-32.

[6]高飞.论矿业权与相关土地权利之间的冲突及法律调整[D].太原：山西财经大学,2011.

[7]赵淑芹,刘树明,唐守普.我国矿业用地退出机制研究[J].中国矿业,2011,20(10):1-5.

[8]王金洲.我国现行矿业权制度与矿业用地制度的冲突及其对策[J].长江大学学报:社会科学版,2006,29(6):89-92.

[9]骆云中,许坚,谢德体.我国现行矿业用地制度存在的问题及其对策[J].资源科学，2004,26(3):116-121.

[10]赵淑芹,刘树明,唐守普.我国当前矿业用地制度绩效及其完善研究[J].国土资源情报,2010,26(12):27-31.