生产建设项目水土保持工程中土地复垦工程的界定

牛光辉，陈绍宇，谭 晓，高祥森

(钦州市水土保持监测分站，广西钦州535000)

1 问题的提出

1993年1月国务院发布了《国务院关于加强水土保持工作的通知》，水土保持方案报告制度正式在全国范围内建立。2007年4月国土资源部发布了《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》(国土资发[2007]81号)，土地复垦方案报告制度正式在全国范围内建立。

由于土地复垦方案报告制度滞后于水土保持方案报告制度，因此在水土保持方案的水土流失防治体系中包含一定的土地复垦工程，目前的水土保持方案是水土保持和土地复垦的综合体。在土地复垦方案报告制度建立前，水土保持方案兼顾土地复垦工程是必要的。但是随着土地复垦方案报告制度的建立和逐步完善，在编制同一生产建设项目的水土保持和土地复垦方案的时候，如果两个方案不能进行有效沟通和衔接，就会导致土地复垦方向上的冲突和工程设计上的矛盾，不利于方案的编制、评审和后期的验收工作[1]。因此，有必要对水土保持工程中的土地复垦工程进行界定。

2 同一生产建设项目中土地复垦和水土保持工程的区别及联系

同一生产建设项目的水土保持和土地复垦工程在功能上均有保护和改善生态环境的作用，但它们的侧重点不一样。水土保持是指对自然因素和人为活动造成的水土流失所采取的预防和治理措施[2]，侧重于怎么使水土资源少破坏、不破坏的问题;土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动[3]，侧重于破坏土地能否利用、利用多少、怎样利用的问题。

同一生产建设项目的水土保持和土地复垦之间既存在着明显的区别，也有着内在的联系。从生态学角度看，土地复垦是水土保持的延续，是水土保持农业措施和林草措施的体现。从因果关系上看，前期的水土保持工作是为后期的土地复垦服务的，并对土地复垦起着重要影响，在一定程度上决定着复垦级别的高与低、复垦质量的优与劣。

3 土地复垦工程的界定原则

3.1 生产性原则

土地复垦注重于破坏土地能否利用、利用多少、怎样利用的问题，其直接目的是为了进行破坏土地的农业再生产利用(注:文中的农业为包括农、林、牧、渔、副的广义农业)。从复垦的目的上讲，土地复垦工程具有生产性的特点，因此以进行农业生产为主要目的的工程应被界定为土地复垦工程;以防治水土流失功能为主，同时兼顾农业生产功能的工程，不应被界定为土地复垦工程。

3.2 永久性原则

在整个生产项目结束后，还能继续为后期的土地复垦工作服务的水土保持工程应被界定为土地复垦工程。从工程存在的时效性上讲，土地复垦工程具有永久性的特点。因此，对于生产建设过程中和建设活动结束后，不能或不再为土地复垦工作服务的水土保持工程，不应被界定为土地复垦工程。

3.3 关联性原则

在进行土地复垦前，首先要确定土地复垦的适宜方向，而土地复垦方向的判断，则需要通过一定的评价方法对影响复垦方向的因素(土地利用总体规划、坡度、土层厚度、土质、水源、区位交通、土地权益人意愿等)进行适宜性评价，根据土地适宜性评价结果，最终确定土地复垦的最佳利用方向。

按照目前生产建设项目水土保持方案的编制技术方法和章节安排，还不能对土地复垦的适宜性进行评价，也就无法对土地复垦的方向(耕地、果园、林地、草地等)进行合理判断。因此，与土地复垦方向有关联的水土保持工程，应被界定为土地复垦工程;与土地复垦方向无关联的水土保持工程，不应被界定为土地复垦工程。

4 土地复垦工程的界定方法

生产建设项目中常见的水土流失防治体系，既包括防治水土流失的拦挡工程、斜坡防护工程、土地整治工程、防洪排导工程等工程措施和手段，也包括以生态修复和植被恢复为目的的植物措施和手段，还包括表土剥离、临时拦挡、排水、沉沙、遮盖及植树种草等临时措施和手段。根据水土保持工程中土地复垦工程界定的3个原则，对水土保持工程进行逐项分析。

在进行水土保持工程中的土地复垦工程界定前，首先要搞清永久性建设用地(永久用地)和临时用地的概念。永久性建设用地是指依法征收并用于建设工业场地、公路和铁路等永久性建筑物、构筑物及相关用途的土地;临时用地是指项目在生产建设过程中临时使用的土地，包括施工道路、施工营地、表土堆放场、取土场、弃土弃渣场等[4]。

4.1 拦挡及斜坡防护工程

拦挡工程是为专门存放建设项目在基建施工和生产运行中造成的大量弃土、弃石、弃渣、尾矿和其他废弃固体物，而修建的拦渣(土)墙、拦渣坝、拦渣堤和尾矿坝等水土保持工程。斜坡防护工程是为了稳定开挖地面或堆置固体废弃物所形成的不稳定高陡边坡，对局部非稳定自然边坡进行加固，或对滑坡危险地段采取的水土保持护坡措施。常用的防护措施有挡墙、削坡开级、工程护坡、植物护坡、综合护坡、坡面固定、滑坡防治等[5]。

在项目建设结束后，拦挡工程和斜坡防护工程作为永久性构筑物而保留下来，继续发挥其功能。因此，它们满足土地复垦工程存在上的永久性特点。但是，拦挡及斜坡防护工程修建的目的是防止拦挡物(防护物)发生垮塌对下游及周边造成危害，它侧重于安全，不满足工程主要目的上的生产性原则。另外，拦挡及斜坡防护工程与土地复垦的方向无关，在水土保持方案中能独立进行设计。拦挡及斜坡防护工程只满足工程存在上的永久性特点，不满足工程目的上的生产性特点，也和土地复垦的方向性无关。因此，拦挡工程和斜坡防护工程均不属于土地复垦工程。

4.2 防洪排水工程

生产建设项目在基建施工和生产运行中，由于破坏地面或排放大量弃土、弃石、弃渣、尾矿和其他废弃固体物，极易造成水土流失和引发洪涝灾害，对项目区本身或下游构成危害。为此，必须修建防洪排水工程，以防害减灾。防洪排水工程主要包括截排水沟、拦洪坝、排洪渠、排洪涵洞等工程。

在生产建设期间，防洪排水工程的主要任务是防洪和排水。生产建设活动结束后，有些场地的防洪排水工程还能继续发挥作用而被保留下来，以防洪排水的功能为主，兼顾灌溉的功能。有些场地的防洪排水工程可能随着复垦工作的开展，由于受复垦方向和复垦整体效果等因素的影响，会被废弃和拆除，重新布设灌溉和排水设施。另外，防洪排水工程的修建也与土地复垦方向的选择无关。因此，防洪排水工程不具备主要目的上的生产性原则、复垦方向上的关联性原则，部分工程也不满足工程存在上的永久性原则，不应被界定为土地复垦工程。

4.3 土地整治工程

土地整治工程是对一个场地采取清除地面障碍物、平整土地、覆土等措施的总称，是对土地使用功能的恢复或再利用。

对终止使用的临时用地进行土地整治，目的是为后面的复垦工作做准备。另外，不同土地复垦方向的土地整治标准(平整度、覆土厚度等)也是不同的，土地整治工程和土地复垦的利用方向密切相关，需要进行土地复垦方向的判定。因此，临时用地在终止使用后的土地整治工程应被界定为土地复垦工程。

对利用期间永久用地内的闲置地、裸露地进行土地整治，其土地整治的主要目的是通过植树种草(花)来提高永久用地内的水土保持功能和绿化美化功能，土地整治的标准在水土保持方案中能进行直接确定，不牵涉到土地复垦方向的判定。因此，永久用地在利用期间的土地整治工程不应被界定为土地复垦工程。由于永久用地内的水土保持工程大多是在建设期间完成的，永久用地终止利用后的土地整治工程不在目前的水土保持防治体系范畴之内，因此不对其进行工程界定。

4.4 植被建设工程

对终止使用的临时用地，在土地平整后进行植被建设，其目的是为了土地的农业再生产，植被建设的方向(水田、旱地、林地、草地)需要进行土地复垦的适宜性评价，因此临时用地在土地平整后实施的植被建设工程应被界定为土地复垦工程。

对利用期间永久用地内的闲置地、裸露地，在土地平整后实施的植被建设工程(植树、种草、种花)，其植被建设的主要目的是提高永久用地内的水土保持和绿化美化功能，植被建设的方向就是林草结合，不牵涉到土地复垦的方向的判定。另外，永久用地终止使用进行复垦时，可能受复垦方向和复垦整体效果等因素的影响，会把原有植物措施进行废弃，进行重新复垦，其植物建设工程不满足土地复垦工程永久性的特点。因此，永久用地在利用期间的植被建设工程不应被界定为土地复垦工程。

由于永久用地内的水土保持工程大多是在建设期间完成的，永久用地终止利用后的植被建设工程不在目前水土保持防治体系范畴之内，因此不对其进行工程界定。

4.5 临时防护工程

为了防止水土流失，在项目的生产建设过程中需要采取大量的临时防护措施，包括临时工程防护措施(临时挡土墙、护坡、截排水沟、沉沙池)、临时植被防护措施(临时植树、种草或树草结合)以及其他临时防护措施(临时遮盖、平整碾压)。

临时防护措施的主要目的是为了防止水土流失。施工结束后，这些临时防护措施可能不复存在。另外，临时防护措施也与土地复垦的方向无关。临时防护措施不具备目的上的生产性、存在上的永久性以及复垦方向上的关联性，因此不应被界定为土地复垦工程。

4.6 表土剥离工程

表土是指能够进行剥离的、有利于快速恢复地力和植物生长的表层土壤或岩石风化物。为了保护珍贵的表土资源并为后期复垦场地提供土源，在项目场地利用前需进行表土剥离。表土剥离是土地复垦的关键保障措施之一，它直接影响着土地复垦的方向和质量，甚至关乎着土地复垦工作的成败[1]。

前期表土剥离的目的是为了给后期复垦场地提供土源，是直接为农业生产服务的，满足土地复垦工程界定的生产性原则。剥离的表土是作为复垦土地植被生长的永久载体，也满足土地复垦工程存在上的永久性原则。表土剥离的厚度不限于耕地的耕作层和园地、林地、草地的腐殖质层，而是根据原土层厚度、复垦土地利用方向等因素综合确定，其满足工程界定的复垦方向关联性原则。因此，表土剥离应界定为土地复垦工程。

5 结语

为了解决同一生产建设项目水土保持与土地复垦方案在设计上存在的重复和矛盾，确定了生产建设项目水土保持工程中的土地复垦工程界定的3个原则，即工程主要目的上的生产性原则、工程存在上的永久性原则、复垦方向上的关联性原则。只有满足这3个原则的水土保持工程才能被界定为土地复垦工程。根据土地复垦工程界定的3个原则，对生产建设项目常见的水土流失防治工程进行了界定:拦挡工程、斜坡防护工程、防洪排导工程以及临时防护工程均不应被界定为土地复垦工程，永久用地在利用期间的土地整治和植被建设工程也不应被界定为土地复垦工程，表土剥离及临时用地在终止使用后的土地整治和植被建设工程应被界定为土地复垦工程。

建议加强生产建设项目的水土保持和土地复垦方案在编制和评审上的沟通和联系。编制人员在编制两方案过程中应互相参考，避免出现矛盾和重复。审查部门在审查水土保持方案(土地复垦方案)时，应把该项目的土地复垦方案(水土保持方案)作为重要参考依据，进行严格把关。

[1]牛光辉，陈绍宇，谭晓.同一生产建设项目的水土保持与土地复垦存在问题探讨[J].中国水土保持，2011(9):17-18.

[2]中华人民共和国水土保持法[M].北京:法律出版社，2010:2-3.

[3]土地复垦条例[M].北京:中国法制出版社，2011:1.

[4]TD/T 1031.1—2011，中华人民共和国土地管理行业标准[S].

[5]贺康宁，王治国，赵永军，等.开发建设项目水土保持[M].北京:中国林业出版社，2009:6.