试论湖北实行最严格水资源管理制度的目标

易家庆

（湖北省水利厅，430071，武汉）

2011年，中央印发1号文件和召开水利工作会议，提出“实行最严格的水资源管理制度”，“把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”，反映出党中央、国务院对水资源管理的高度重视，把水资源工作摆上了党和国家事业发展更加突出的位置，标志着水资源管理进入了新的伟大时代。

一、目标与内涵

2009年1月，国务院副总理回良玉首次提出“实行最严格的水资源管理制度”。实行最严格的水资源管理制度有特定的目标和具体的内涵，简言之，就是“看得见、摸得着、管得住”。

1.看得见

一是“三条红线”指标要看得见。长委、淮委确定湖北省的初步方案为：2015年用水总量315亿m3左右，万元工业增加值用水量比2010年下降30%，达到142m3，农业灌溉水利用系数达到0.53，水功能区达标率81%,这些指标正式下达后，可看可查。二是监测信息看得见。实行最严格的水资源管理制度，需要水资源实时监控与管理信息系统、水质监测网络、突发性水污染事故预警、预报和防范等能力建设等做支撑，对水资源开发、利用情况实行全覆盖、全天候监控，做到一目了然。三是日常监督管理看得见。实行最严格的水资源管理制度，要开展取水许可、计划用水、节约用水、计量设施安装、水平衡测试、水生态修复等工作，对水资源量、质及其开发利用的变化情况能准确掌握。四是宣传教育培训看得见。实行最严格的水资源管理制度，要加强宣传工作，引导公众支持、参与最严格水资源管理。利用“世界水日”“中国水周”“12·4法制宣传日”等活动，加强水法规宣传和“惜水、爱水、节水”教育。开展节水型企业、节水型灌区、节水型学校、节水型社区等创建活动，增强全民节水意识、水资源保护意识，在全社会形成节约用水、合理用水的良好风尚。通过这些宣传活动，让社会各界对水资源现状和水资源节约保护管理的要求和责任清楚明白。

2.摸得着

首先，水资源数量和质量变化规律、承载能力摸得着。湖北省建设了覆盖全省的水文水资源站网，编制了一批水资源规划、评价成果，能够掌握全省水资源数量和质量变化规律、承载能力，更应深入其中，探求客观规律，用以指导生产生活生态用水行为。其次，国民经济社会发展对水资源的需求摸得着。随着经济社会的快速发展，水资源供需不平衡矛盾将更加尖锐，从《湖北省水资源综合规划》成果看，水资源总量与国民经济发展关系紧密，国民经济各个门类的发展客观上与利用水资源的状况具有规律性的内在联系。水资源供给和国民经济发展需求尚存在一定距离，需要认真谋划，争取匹配到位，如湖北省2015水平年用水量将达到390亿m3左右，反映出水资源供需矛盾将成为制约经济社会发展的突出瓶颈。再次，满足经济社会发展的水资源配置工程、节水工程、水生态修复工程、重要饮用水水源地保护工程摸得着。如近年，湖北省以武汉市水生态系统保护与修复项目为龙头，武汉大东湖生态水网构建工程、咸宁淦河、孝感澴东湖泊、十堰泗河、天门河、黄石磁湖、鄂州洋澜湖等一批水生态修复项目，襄阳、武汉、宜昌、荆门、鄂州等节水型社会建设试点建设正稳步推进，取得了生态环境效益和社会效益，为全省“两圈一带”战略奠定了水资源基础。说到底，水资源保障和配置需要人为的工程措施来实现，水资源的效率又需要工程作手段来实现促进国民经济的发展。

3.管得住

一是水法规有依据管。国家颁布了水法、水污染防治法、取水许可和水资源费征收管理条例等水法律、法规，湖北省也出台了《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》《湖北省水资源费征收管理办法》等地方性法规、规章，建立了相关水资源管理制度和内部管理制度，既规范调整当事人的水事行为，也规范约束水行政主管部门的管理行为。二是水工程完备有物理措施管。湖北省建设了一大批水库、泵站等水利工程设施，能够根据水情旱情合理优化调度水资源、启（闭）工程设施，完全能够运用现代信息技术将省、市、县所属的水资源控制工程链接起来，在水资源领域实现数字化管理。三是党政领导有责任考核机制约束管。胡锦涛总书记提出“完善考核评价和责任追究制度”，中央1号文件和水利工作会议要求“建立水资源管理责任和考核制度”，并将考核结果交由干部主管部门，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。对达不到“三条红线”控制指标的实行严格问责，督促行政首长加强领导，让“三条红线”不可触碰。四是水行政主管部门有队伍管。各级水行政主管部门有足够数量、相应素质的水资源处（科、股）和节约用水办公室及其工作人员，能够对非法取水、排污等水事违法行为依法关、停和处罚，对合法行为依法给予保护。

二、现状与困难

对照中央提出的“实行最严格的水资源管理制度”目标任务，湖北省还面临许多困难。

一是“看得见”上的困难。①“三条红线”指标尚未建立。由于长委、淮委对湖北省的“三条红线”指标还只是初步方案，导致无法向各市州、各市州无法向各县市区层层分解，目前，“三条红线”指标还停留在动员、探讨阶段。同时，长委、淮委初步确定的指标偏紧，湖北省2015年用水总量315亿m3左右，现已达到292.37亿m3，湖北省2009年万元工业增加值用水量为196m3（全国平均106m3），是全国平均水平的近2倍；2015年农业灌溉水利用系数要求达到0.53，湖北省现状仅为0.47，水功能区达标率81%，而现状达标率仅为52.4%，实施起来困难较大。②基础工作薄弱。全省企业水平衡测试没有全面开展，全省水质和地下水监测覆盖面不足20%，难以全面反映水功能区水质现状。水资源实时监控与管理信息系统建设尚未起步。③宣传教育培训不够。社会各界普遍认为湖北 “水多”，认为实行最严格的水资源管理制度、严格水资源“三条红线”管理是缺水地区的事，用水大手大脚，缺水紧迫意识和水生态环境保护意识不强。

二是“摸得着”上的困难。由于投入不足，导致水资源监测设施匮乏，影响了水资源数量和质量变化规律、承载能力情况、经济社会发展对水资源的需求情况的调查和监测。水资源计量、监控等基础设施建设滞后，水资源开发利用情况主要是通过统计渠道上报汇总的，省界断面和重要控制断面缺乏水文监测设施，难以实施有效的监督管理。

三是“管得住”上的困难。“湖北省水资源节约和保护条例”“湖北省湖泊保护条例”“湖北省取水许可和水资源征收管理办法”等地方性法规、规章尚未出台；“用水总量控制和定额管理相结合制度”“超定额累进加价制度”“节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产制度”“节水型生活用水器具推广制度”“水功能区划与排污口管理制度”“饮用水水源保护区制度”“水质监测评价制度”等重要制度未建立或不完善；水资源管理中心、节约用水办公室等机构未建立或未完全建立；对取水许可、排污口设置许可的后续监管不够到位，存在“重审批、轻监管”现象，非法取水、非法填湖、拒缴拖缴水资源费等违法行为时有发生。

三、对策与措施

贯彻落实中央1号文件、中央水利工作会议精神和胡锦涛总书记视察湖北提出的“让千湖之省碧水长流”要求，要实施好“12345”工程。

1.确立一种理念

水是生命之源、生产之要、生态之基，水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素。胡锦涛总书记指出：“牢固树立人水和谐理念，合理开发、优化配置、全面节约、有效保护、高效利用水资源”。人与河流、湖泊唇齿相依，休戚与共，在开展水资源节约保护管理工作中，既要防止水对人的伤害，也要防止人对水的伤害。而全省赖以生存的河流、湖泊面临着河湖衰退、河湖淤塞、河湖萎缩、水体污染。在水资源节约、保护和管理特别是在水资源论证中，要正确处理经济社会发展与水资源条件的关系，全面考虑水的资源功能、环境功能、生态功能，科学确定水资源开发利用规模，合理安排生活、生产、生态用水。

2.打好两个基础

一是物质基础。加强水质监测网络建设、突发性水污染事故预警、预报和防范等能力建设，建立水资源管理系统，对饮用水水源地、规模以上取用水户、主要入河排污口、水功能区、行政边界水量水质状况实施监控，实现水资源管理科学化和精细化。二是人才基础。认真落实胡锦涛总书记提出的“健全队伍”，“以高层次、高技能人才和基层水利人才为重点，加强各类人才引进、培养、使用工作”的要求，加强人才培养，以应对日渐繁重的水资源节约、保护和管理的任务。

3.建立三大体系

一是建立“三条红线”指标体系。根据长委、淮委初步方案，确定各市州用水总量控制、用水效率控制、水功能区纳污总量控制 “三条红线”管理指标。二是建立“三条红线”指标的监控评价体系。开展计划用水管理，对超计划、超定额用水的，累进征收水资源费。制定监测评价行政区域取水总量、水功能区水质达标率监测评价办法和管理办法，开展水功能区达标考核，为水资源管理责任制考核提供依据。三是建立水资源管理责任考核体系。研究探讨并报请有关部门出台具体考核办法，着力解决 “考什么”、“谁来考”、 “怎么考”以及“达到什么目标”的问题。

4.完善四项工程

一是完善民生工程。饮用水水源地安全保障建设事关民生，胡锦涛总书记在中央水利工作会议上强调“坚持民生优先”。当前要抓好湖北省8个全国重要饮用水水源地安全保障达标建设，力争用5年时间，实现重要饮用水水源地“水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”。二是完善生态工程。继续抓好武汉大东湖生态水网构建工程、咸宁淦河、孝感澴东湖泊、十堰泗河、天门河、黄石磁湖、鄂州洋澜湖等水生态修复工程，实现河湖相通、水质达标、水清岸绿、生物多样、人水和谐的目标。三是完善物理控制工程。建设水资源调控、配置工程，加快灌区节水改造工程建设步伐。四是完善信息化工程。抓紧《湖北省水资源实时监控与信息系统建设方案》的实施，构建水资源管理信息网络、水资源综合数据库、水资源管理工作平台和决策支持工具以及水资源信息发布窗口。

5.落实五个保障

一是机构保障。成立经编制部门批准的“水资源管理中心”和“节约用水办公室”，经费纳入财政全额预算。二是投入保障。认真落实温家宝总理提出的“抓紧建立以公共财政为主的投入稳定增长机制”的要求，加大水资源管理系统建设、水生态修复建设、节水型社会建设的投入，贯彻落实《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院460号令）水资源费“主要用于水资源的节约、保护和管理”的规定，规范水资源费使用管理。三是体制保障。认真落实胡锦涛总书记提出的“强化水资源统一管理，创新区域水公共服务管理模式，推进水务管理一体化”的要求，积极推进水务一体化管理。四是法规保障。开展“湖北省水资源节约与保护条例”“湖北省湖泊保护条例”“湖北省取水许可和水资源费征收管理办法”等地方性法规、规章的立法或修改工作，尤其是涉及水资源控制工程操作与管理相关规程规范，亟须建立和完善，从源头上加强水资源、水生态环境保护。五是舆论保障。认真落实胡锦涛总书记提出的“加强宣传工作”的要求，搞好宣传引导，大力宣传实行最严格的水资源管理制度看得见、摸得着、管得住，转变认识误区。普及国情水情知识，形成舆论强势，增强全民节水意识、水资源保护意识，营造良好的舆论氛围。