基于最严格水资源管理制度下的淮河流域水资源论证存在问题及若干建议

杨朝晖

（淮河水利委员会 蚌埠 233001）

为促进水资源的优化配置和可持续利用，保障建设项目的合理用水要求，2002年3月，水利部联合国家计委以15号令颁布《建设项目水资源论证管理办法》，这是我国继确立环境影响评价制度之后，在资源领域确定的又一项水资源开发利用影响评价制度。自此，建设项目水资源论证工作全面展开。

随着最严格水资源管理制度的提出，落实水资源管理“三条红线”、“四项制度”是当前和今后一段时期淮委水资源管理的主要工作，水资源论证制度也将成为微观层面上落实淮河流域水资源管理“三条红线”的重要手段。

1 淮河流域水资源论证特点

为促进建设项目合理用水，规范淮河流域建设项目水资源论证报告书审查行为，2003年，淮委制定了《淮河水利委员会水资源论证报告书审查工作程序（暂行）》。2009年，淮委对原工作程序进行修订完善，发布《淮河水利委员会水资源论证报告书审查管理办法》，水资源论证报告书审查程序更加严格。

根据《取水许可和水资源费征收管理条例》，《建设项目水资源论证管理办法》等法律法规，淮委作为水利部的派出机构，淮河流域内由国务院或者国务院投资主管部门审批、核准的大型建设项目的取水，日取水量5万吨以上的大型地下水集中供水水源地的建设项目取水，淮河干流、其他跨省河流、湖泊的指定河段限额以上的取水和沂沭泗直管区的建设项目取水由淮委负责审批。近年来，淮委组织审查的建设项目水资源论证报告书内容涉及火电工程、水利工程、自来水厂、煤化工、钢铁等行业，其中以火电（含热电联产）行业居多，由国务院或者国务院投资主管部门审批、核准的大型建设项目的取水占80%以上。淮河流域水资源论证项目存在重大建设项目多、项目涉及敏感地区和敏感问题多等特点，因此，水资源论证审批难度较大。另一方面，淮委掌握淮河流域水资源开发利用及涉水工程情况，且专家库里专家水平较高，受地方和行政干预相对较少，这也是流域机构水资源论证审批的一大优势。

2 水资源论证报告中存在的主要问题

2.1 用水合理性分析深度不够

用水合理性分析中，不少报告不能结合项目特点，分析深度不够，主要有：①报告中合理的取用水量结论往往与业主提出的用水量要求一致，对部分明显不合理的用水量、用水环节未深入分析，提出节水措施和核减水量，失去论证意义。②改扩建项目“以新带旧”注重不够。对于改建、扩建以及分期建设项目，应收集已建工程取水、用水、耗水和退水的资料，并分析本项目与已建项目取水、用水和退水之间的关系，对照相应的取水许可批复和水资源论证报告书提出的水资源节约、保护要求，分析评价其落实情况，提出已建工程节水与保护的要求。③节水潜力分析流于形式。

2.2 累积影响未能考虑

取退水影响分析章节中，报告书往往避重就轻，不能给出令专家代表信服的结论。特别是未能考虑累计影响，报告书通常用本项目取水量占江河湖库径流百分比说影响很小，而忽视累积影响，可通过有无工程对比分析法，从水资源基本条件、水功能区管理、水域纳污能力、水生态系统保护及对第三者的影响等方面，分析论证范围内的已建项目、在建项目、已批准的拟建项目和本项目同步取水与退水的累积影响。

2.3 补偿方案流于形式

报告书中针对项目取水与退水造成的不利影响，提出的补救措施或补偿方案往往流于形式，可操作性不强。补救措施或补偿方案建议，涉及受影响人的切身利益，尤其是工业项目挤占农业项目用水，往往不易兑现，容易引发社会稳定问题。补偿方案建议应取得相关部门认可的文件或协议，建议建设项目业主在制定补偿方案时，充分考虑政府作为第三者的作用。

2.4 证明材料不全

部分报告书在材料形式审查中，发现证明材料不全，如取水相关部门同意项目开展前期工作的文件，上级政府批准的总量控制指标等文件。特别是退水，缺少相应证明材料：对于退水排入污水集中处理设施的建设项目，应附水行政主管部门对污水集中处理设施设置的入河排污口同意书和污水集中处理设施主管部门同意接纳建设项目退水的文件或协议。对于退水排入城市污水管网的建设项目，应附水行政主管部门对城市污水处理厂设置的入河排污口同意书和污水处理厂主管部门同意接纳建设项目排水的文件或协议。对于退水排入入海河道附近海口时，应附海洋主管部门同意接纳建设项目排水的相关文件。

3 建议

3.1 结合水资源管理“三条红线”，充分论证建设项目取用水合理性

随着最严格水资源管理制度的提出，从流域到省，再到市、县的水资源管理“三条红线”也即将确立。建设项目取水必须要符合取用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污控制等水资源管理要求。水资源论证除了要简要介绍分析范围内的取用水总量控制指标、用水效率控制指标、水功能区限制纳污控制指标及其落实情况，还应结合水资源管理“三条红线”的要求，对建设项目取用水合理性做充分论证。

一是要按照“水资源开发利用控制红线”要求，针对业主提出的取水方案，论证建设项目的取水合理性。通过建设项目取水水源论证，科学分析论证范围内的水资源可利用量，合理确定地表水、地下水水资源开发利用限度，通过供需平衡分析，确定分析和论证范围内有多少水可用，是否区域突破用水总量控制指标，对于不能满足用水总量管理要求的，就要减少建设项目取水量。二是按照“用水效率控制红线”、“水功能区限制纳污红线”要求，针对业主提出的用水方案，分析建设项目用水流程、用水工艺与用水相关的设计参数，计算有关用水指标，评价建设项目的用水水平，论证建设项目的用水合理性。进一步分析退水是否满足水功能区达标要求，对于不能满足水功能区管理要求的，则要求业主采取“零排放”等措施。

3.2 做好报告书初审工作，加强现场查勘

做好报告书初审工作，对报告书的形式进行审查，主要是对编制单位、上岗人员资质审查，报告书合法性审查和相关的支撑性文件审查。通过形式审查确定是否受理审查申请，可有效避免程序上的问题，减少报告审查的盲目性。

现场查勘是淮委建设项目水资源论证审查的一个重要程序，其目的一是考察关键设施的真实性，二是听取利益相关者对项目的意见，评估关键问题的论证结论。查勘重点是对建设项目的取水水源、取水口位置、建设项目厂址（扩建项目现有设施、用水工艺流程）、拟建退水口位置（扩建项目现有退水口及污水处理设施）、退水水域或接纳退水的污水处理厂等情况进行调查，并拍照或视频记录。

3.3 建立水资源论证后评估制度

实行最严格的水资源管理制度，促进水资源的合理配置和高效利用，除了要严格建设项目水资源论证事前审批，还要加强事中、事后监督。建设项目水资源论证后评估制度，就是结合取水许可审批、竣工验收和取水许可监督管理等工作，对水资源论证报告书中建设项目取水、用水、退水等各项要求的落实情况进行检查评估，实施跟踪管理。通过开展水资源论证后评估工作，分析建设项目实际运行情况与报告书提出的取水水源、取用水量、退水量、退水水质及取、退水口的设置等是否相符，评估建设项目业主对报告书和审批文件的落实情况及其对水资源开发、利用、节约、保护的影响等，对在后评估工作中发现的问题，责令建设项目业主、资质单位限期整改。今后，水资源论证后评估规模、范围和深度将不断扩大，相关技术规程规范、制度体系和管理措施也会逐步建立，水资源论证后评估将成为水资源事后监督管理的一项重要工作。

3.4 加大宣传，推进公众参与

做好建设项目水资源论证工作，离不开公众的理解和支持。在日常管理工作中，要进一步加大建设项目水资源论证工作的宣传力度，提高全社会对建设项目水资源论证工作重要性的认识。积极推进公众参与，建立报告书审前公示制度。认真听取社会各界和专家学者意见，保证行政决策的科学性、民主性，自觉接受社会监督