关于淮河流域用水总量控制管理的几点思考

徐邦斌

（淮河水利委员会 蚌埠 233001）

1 引言

2011 年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确提出我国要实行最严格的水资源管理制度。2012年国务院出台了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资源管理制度作出了全面部署和具体安排。实行最严格水资源管理制度是破解当前制约我国经济社会发展水问题的崭新思路和有效途径，其核心内容是水资源管理“三条红线”。最严格水资源管理制度是对水资源开发利用中的取水、用水、排水等全过程的管控和制度安排，实际上就是对水资源配置、节约和保护等方面实行最严格的水资源管控目标管理，而用水总量控制指标是最严格水资源管理制度的重要组成部分和主要管理手段，也是实施最严格水资源管理制度的核心和必然要求。建立用水总量控制制度，就是要制定重要江河流域水量分配方案，建立流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，明确各流域、各区域地下水开采总量控制指标。用水总量控制管理是对用水定量化的宏观管理，根据流域经济发展和水资源特点，确定流域和行政区域用水总量控制指标。流域用水总量控制是指以流域为单元，遵循有效性、公平性和可持续性原则，利用各种工程与非工程措施，按照资源配置准则和市场经济的规律，通过合理抑制需求、保障有效供给、维护和改善生态环境质量等手段和措施，对多种可利用水源在区域间和各用水部门间进行的配置后各区域用水总量。用水总量控制管理的目的在于促进水资源的合理开发、优化配置、全面节约，缓解日益突出的水资源供需矛盾。

用水总量控制指标是水资源控制目标管理的关键指标，是从取水水源上对水资源开发利用进行宏观控制。依据国务院批复的《全国水资源综合规划（2010-2030年）》，2015年、2020年、2030年全国用水总量控制目标分别为在6350×108m3、6700×108m3、7000×108m3，2015年、2020年、2030年淮河区用水总量控制目标分别为665×108m3、700.8×108m3、742×108m3。根据2011年中央一号文件关于“确立水资源开发利用控制红线，抓紧制定主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系”的要求和水利部的统一部署，淮委从2011年开始组织开展淮河区用水总量控制指标分解工作，按水源指标、用户指标分解到流域各省，并完成2015年、2020年、2030年淮河区用水总量控制指标确认工作，相关成果已上报水利部。为实现上述目标，必须研究如何进行流域和区域用水总量控制管理。因此，如何落实流域用水总量控制指标是当前流域机构所面临的一项重要任务。

2 淮河流域实施用水总量控制管理的必要性

根据《淮河流域及山东半岛水资源综合规划》，淮河流域多年平均水资源量799×108m3，占全国的2.8%，而承载的人口和耕地面积分别占全国的13.1%和11.7%，粮食产量占全国的15.9%，淮河流域水资源面临的压力是全国平均水平的4～5倍。一方面，由于淮河流域人多地多水少，水资源时空分布不均，与生产力布局不不相互匹配；另一方面，随着流域经济社会的快速发展和城市化进程的加快，淮河流域用水总量日益增加，超计划取水现象普遍存在，局部地区缺水严重，目前流域内一些地区水资源过度开发，已大大超出当地水资源的承载能力，超过水资源开发利用红线，水资源短缺已成为制约流域经济社会发展的瓶颈。可见，加强用水总量控制管理，以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展将是摆在我们面前的流域水资源管理工作的重大课题。

3 淮河流域用水总量控制的难点

3.1 水库等水利基础设施控制河流能力比较低

水库是调节河道水流、解决季节性和工程性缺水问题的主要途径。截至2010年底，淮河流域已经建成各类水库5700多座，总库容约300×108m3，其中大型水库38座，总库容200×108m3；中型水库 184 座，总库容 60×108m3。但与多年平均地表径流量比较，已建水库总兴利库容所占比例较低，而且大中型水库地区分布不均衡，没有能力解决大范围干旱缺水和季节性缺水问题。由于调蓄能力小和控制程度低，供水保障率较低。此外，流域内有相当多的水库，由于灌溉和供水配套设施不完善、水库年久失修或者运行管理成本高等原因，或者一些水库改变用途，如增加发电机组、向工业和城市供水等，甚至仅用于水产养殖，解决不了干旱缺水问题，使水库的灌溉和供水功能得不到充分发挥。

3.2 水资源监测监控体系薄弱

用水总量控制的前提是准确监测用水户的实际用水量。长期以来，淮委作为流域管理机构在水资源管理工作上侧重于规划、政策、法规等建设，水资源观测和监测的技术手段落后，硬件建设投入不足，在监测、计量、信息化等管理方面与最严格水资源管理制度要求存在一定差距，水资源管理基础薄弱。淮河流域跨湖北、河南、安徽、江苏、山东五省，涉及河流上下游、左右岸跨行政区的用水总量控制断面较多，由于历史原因，这些省界断面大都没有设立水资源监测站，因此用水监控难度较大。淮河干流及主要支流进出水量测量和计量困难，进出水流计量难度大，各河流和湖区用水总量控制的监控难度大。目前，淮河流域水资源监测、取用水计量体系十分薄弱，流域内重要工业和城市生活用水大户基本上都安装有计量设施，大中型农业灌区也可以监测到用水数据，但大部分农业用水户尚未安装计量设施，用水计量困难。没有实际用水量数据，用水总量控制的制度设计就形同空中楼阁。

3.3 流域机构缺乏有效的控制手段

流域用水总量控制是将流域用水总量控制指标分解落实到各省级行政区和主要支流水系，最终细化到具体河流控制断面上。由于淮委在淮河干流及主要跨省支流省界断面、主要引水口门没有工程控制手段，流域直管的水利工程更少，流域内仅有防洪工程的统一调度原则，而水量分配和用水总量控制管理难度较大。加上淮河流域水利工程老化失修严重，水资源配置工程建设滞后，尤其是两省交界之处缺少控制性水资源工程，这给流域用水总量控制管理、水量分配及调度工作带来很大困难。

4 淮河流域用水总量控制管理的保障措施

用水总量控制指标体系确定后，必须制定一系列的控制措施来保障用水总量控制工作的有效实施，这些措施包括行政管理措施、技术措施、经济措施、工程措施等。

4.1 建立和完善淮河流域水资源监控体系

要将用水总量控制落到实处，必须开展淮河流域水资源监控能力建设，建立并完善流域水资源管理系统，形成与实行最严格水资源管理制度相适应的水资源监控能力。一是加强大型水库兴利库容监测，大型水库兴利库容是解决淮河流域水资源短缺的重要手段之一，目前大型水库运行和管理分属不同地区和部门，遇特殊干旱时期，需要统一调度和管理，必须对各水库兴利库容进行动态监测；二是加强河流控制断面的监测，逐步建立和完善淮河管理及主要跨省支流省界控制断面水量监测体系；三是加强主要用水户用水量监测，要求每个取水户都安装取水和排水的计量设施，逐步做到实时在线监测，重要取用水户实行远程实时监控。此外，要依托现有的信息网络，及时采集淮河干支流、重要口门工程运行状况信息，对流域重要枢纽和控制工程进行远程监控是实现流域用水总量控制的重要措施。

4.2 严格实行取水许可限批制度

用水总量控制应与取水许可管理结合，将取水许可审批作为控制用水总量过快增长、落实水资源开发利用红线的重要抓手。流域内批准取水的总耗水量不得超过该流域水资源可利用量，行政区域内批准取水的总水量不得超过流域管理机构或者上一级水行政主管部门下达的可供本行政区域取用的水量。区域内取用水总量达到或超过年度用水控制指标的，有管辖权的水行政主管部门应当暂停审批该区域内新建、改建、扩建建设项目取水许可；取用水总量接近用水总量控制指标的，有管辖权的水行政主管部门应当限制审批该区域内新建、改建、扩建建设项目。超过总量控制指标的地区，原则上不再新增用水量指标，如果确实需要新增用水，只能通过节约用水、利用再生水等非常规水源和水权转让等方式来解决。在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。年度水量分配方案和年度取水计划是年度取水总量控制的依据，流域机构应按照统筹协调、综合平衡、留有余地的原则，制定取水户年度用水计划，依法对管辖范围内的用水户实行总量控制管理。

4.3 建立用水总量控制监督考核制度

以需水管理为核心，研究制定淮河流域用水总量控制指标管理制度，完善用水总量控制控制指标管理办法，加强用水总量控制指标执行和监督检查，充分发挥用水总量控制指标对经济发展和产业布局的导向作用。用水总量控制实施离不开强有力的水资源管理责任与考核制度的制定与落实。首先，要明确用水总量控制指标的责任主体，即各级地方人民政府，县级以上地方政府主要负责人要对本行政区域水资源管理和保护工作负总责；其次是要严格实施水资源管理考核制度，由水行政主管部门会同有关部门，对地区用水总量及分项指标落实情况进行考核，以此作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据；最后是切实完善水资源管理监督考核的支撑体系，包括各种计量、监测、统计和信息化管理制度与系统的建设。此外，制定用水总量控制分级分地区管理职责和奖惩制度，对于控制好的地区和用水户给予奖励，对于控制不好的地区和用水户给予惩罚，使总量控制变为有约束力的管理红线。

4.4 严格水资源有偿使用，积极推进水权制度建设

严格水资源有偿使用制度，加强对水资源费征缴的监督管理，对应征收而不征收、未足额征收，或者未按规定上缴水资源费的，按照有关规定予以处罚并相应核减该区域下年度用水总量控制指标。利用市场对水资源配置的引导作用，使水的利用方向由低效益的经济领域转向高效益的经济领域。配合水利部做好《取水权转让管理暂行办法》的制定工作，加快水权制度立法。在流域内水资源紧缺、生态环境脆弱、水事矛盾突出的地区，探索水权流转的实现形式，开展水权交易试点工作，将水权制度与用水总量控制制度以及年度用水计划三者有机结合起来，以此达到流域用水总量控制管理的目的。

4.5 做好流域主要江河水量分配方案编制工作

用水总量控制方案制定为江河流域水量分配方案确定总体控制框架，江河流域水量分配是用水总量控制方案在流域和区域以及控制断面的具体落实。水量分配是实现水资源合理配置的基本途径，对于实行最严格水资源管理制度，确立用水总量控制红线，规范水资源开发利用行为，实现水资源优化配置，促进水资源的可持续利用，具有十分重要的现实意义。用水总量控制指标制定和跨省江河水量分配方案分配这两项工作是一个有机的整体，应当综合考虑、统筹推进。当前要以《淮河流域及山东半岛水资源综合规划》为主要依据，在明确淮河流域各省水资源开发利用红线指标的基础上，以流域内水资源紧缺、生态环境脆弱、水事矛盾突出、涉及跨省和跨区域调水等的河流（湖泊）为重点，抓紧编制淮河、沂河、沭河水量分配工作方案，在此基础上启动洪汝河、沙颍河、涡河、史灌河水量分配方案编制工作。

4.6 推进规划和项目建设布局的水资源论证工作

用水总量控制指标制定需要考虑已有国民经济和社会发展及其规划对水资源的需求情况，同时要对已规划修编和重大建设项目布局进行科学论证，确保相关规划与当地水资源条件相适应。从经济社会发展对水资源的需求和水资源条件对经济社会发展的制约双向考虑，综合确定用水总量控制指标。在深入开展建设项目水资源论证工作的基础上，积极推进国民经济与社会发展规划、城市总体规划和重大建设项目布局的水资源论证工作，促进区域水资源条件与经济布局相协调，从源头上把好水资源开发利用关，为实施用水总量控制管理提供技术支撑

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