坚持以人为本 开展生态移民

赵焕娥

回顾新中国成立以来移民安置和十多年移民监理实践，进入21世纪以来，我国江河治理开发的移民应从传统的补偿性移民向开发性生态移民转变，以适应时代发展的要求，真正实现“迁得出、安得下、稳得住、能致富”的移民目标。

一、江河治理开发移民应走生态移民的道路

新中国成立后，党和政府对江河治理开发十分重视，修建水库，除害兴利。在安置库区移民中，特别是20世纪90年代以前，通常采用后靠分散搬迁方式进行补偿性移民，只考虑淹没了多少良田、拆迁了多少房屋、安置区的耕地有多大容纳能力等，利用行政手段进行低标准补偿，很少考虑移民群体的社会环境、文化心理和安置区的社会环境，结果导致移民的权利得不到保障，部分移民的生活逐渐变得艰难，出现了不少社会问题，最终导致部分移民返迁。三门峡库区移民就有许多深刻的教训。黄河三门峡水利枢纽兴建于新中国成立初期，由于国家经济实力不强，又缺乏建水库进行大规模移民安置工作经验，加之当时适逢人民公社化时代，人们主要靠挣工分吃饭。库区几十万移民主要靠政治动员和行政手段，采取后靠分散搬迁方式，进行低标准补偿性移民。库区广大群众响应国家号召，支援国家建设，敲锣打鼓远迁他乡，很少考虑自身利益。搬迁后一些移民权益得不到保障，部分移民生活逐渐变得艰难而返迁，出现了不少社会问题。党和政府对此很重视，采取了一系列补救措施，才使问题得到了缓解。

新中国成立初期国家经济实力不强，科学技术水平不高，对修水库搬迁移民缺乏经验，在移民工作中出现一些问题是难免的，值得总结和借鉴。20世纪90年代以后，我国江河治理开发移民有了很大的进步，实行开发性移民，长江三峡和黄河小浪底库区移民的成功积累了不少经验。三峡和小浪底库区移民，一方面移民补偿标准较新中国成立初期有了大幅度提高，部分经费用于移民个人财产的合理补偿，部分经费用于学校、医疗、办公等公共设施补偿性的建立和完善，部分经费用于安置区的生产、生活条件和环境的治理、改善和提高，使安置区的自然生态和社会生态向着有利于人类生存和发展的方向演进；另一方面移民安置方式大都采用整村、组或乡镇成建制的整体统一搬迁安置，尽量避免库区移民祖祖辈辈形成的比较稳定的社会关系及其内部相关机制、生活习惯和文化心理被突然打破和拆分，维持了社会生态的相对稳定。这种开发性、整体性的移民群落的搬迁，既保障了自然生态系统向着有利于人类生存和发展的方向演进，又保持了社会生态的相对稳定，使移民在迁移中得到了发展和进步。

进入21世纪，我国全面建设小康社会，综合国力进一步增强，科学技术水平大大提高，以人为本、科学发展、和谐共赢已成为时代的最强音。江河治理、修建水库、除害兴利，库区移民顾全大局迁移他乡，对社会经济发展做出了积极贡献，他们的权益应得到充分保障，并与受益区群众共同受益发展。因此，新时期江河治理开发的移民，应该遵循以人为本的新理念、科学发展与和谐共赢的新模式，走开发性生态移民的道路，真正实现“迁得出、安得下、稳得住、能致富”的移民目标。

二、开展生态移民的几个问题

开展生态移民必须做到移民对象情况清楚、安置方案科学合理、方法步骤得当、资金足额及时到位。

1.开展生态移民原则

（1）客观原则：对自然生态和社会生态都要进行实事求是的全面调查，以调查结果为依据，制定科学合理的安置方案。

（2）科学原则：制定移民安置方案时，要科学预见自然生态和社会生态的发展，趋利避害，合理超前。

（3）合理保护和利用资源原则：保护各种自然资源和社会资源，在经济技术和市场条件允许的情况下，加以充分利用。

（4）依法原则：国家相关的法律、法规是保护移民权利的有力武器，同时也是支持移民工作的有利保障，一切都要依法进行。

（5）整体协调原则：制定移民方案要对移民区的自然生态和社会生态统一考虑，协调发展。

（6）政府参与原则：移民工作涉及到社会的各个方面，利益关系比较复杂，移民工作是政府行为，切实加强党和政府领导，是移民工作顺利进行的根本保证和关键。

（7）适当补偿和利益共享原则：补偿是移民最关心的问题，也是移民自觉搬迁的前提，补偿标准要合理，补偿发放要公平、公开；同时，要妥善处理国家与库区的利益关系，淹没区与安置区的关系。

2.综合运用科学技术、法律、经济手段

真正有利于人类生存发展的生态系统，应当是自然生态和社会生态和谐共赢，这也是生态移民的最终目标。但生态系统的演替，可能向有利于人类发展的方向进行，也可能向不利于人类发展的方向进行。要保证在移民过程中做到促进自然生态和社会生态和谐发展，使生态演进向有利于人类发展的方向进行,只能依靠科学技术、行政法律、经济手段等的综合运用。生态系统的演替规律需要用科学方法去认识，发展有利于生态改进的新型产业需要先进的技术手段，社会群体的权利保障需要行政法律来维护，社会生态的更新需要人们对经济发展规律的深刻认识。在江河治理开发过程中，必须在权利保障的基础上，充分运用经济运作杠杆，积极扩大建设资金来源，选择空间条件和土地资源适宜之处，引入与当地条件相适应的先进规划理念，通过建设具有良好生态产业设施、生活设施以及社会管理及服务设施的移民新村，建设一座城区、乡村有机结合的生态城市，最终达到生态移民的目标。

3.实施步骤

（1）调查：在进行移民方案设计前，应对当地的自然生态和社会生态进行全面细致的调查，调查必须实事求是、客观公正，为生态移民提供可靠的依据。

（2）设计：在调查研究的基础上，依据生态移民的原则，广泛利用一切条件完成生态移民的方案设计。其设计方案必须是在多方案进行比较的基础上选优的。

（3）论证审批：组织各方力量对移民的设计方案进行反复论证和审批，形成最终的审批方案，用以指导移民工作的具体实施。

（4）组织实施：根据批准的方案，在各级党和政府的领导下，综合运用科学技术、行政法律、经济手段，进行生态移民的组织实施，完成移民任务。

4.资金来源

（1）国家移民补偿：根据国家政策，对淹没损失进行实事求是的补偿，与初设概算一起批准，这是资金的主要来源。生态移民对这笔补偿资金统一规划，统一使用。对库区移民的补偿，除了一部分资金直接补偿移民淹没损失外，大部分资金用于移民新城和产业的建设，为库区移民营造一个可持续发展的家园。

（2）土地增值：农用地变成城市用地，土地大幅增值。这一增值会创造出大量的财富，并转化为移民安置和当地发展的一个资金来源。

（3）规模效益：人口和产业聚集将导致规模经济，并产生大量财富，这一规模效益也成为移民安置的资金来源。

（4）企业参与：“公司+农户”的产业组织模式将鼓励企业参与和组织移民开发，从而成为移民安置的资金补充。

（5）建水库移民经费也可以争取国家建设社会主义新农村等优惠政策和专项补助资金