农村弱势群体保护的现状与对策*——以失地农民为视角

马利峰 徐 可 罗思荣

（杭州师范大学 法学院，浙江 杭州 310018）

一、问题的提出

近年来，因政府拆迁和土地征收而引发的社会矛盾问题层出不穷。从唐福珍自焚案到宜黄血拆案，都折射出了政府在失地农民权利保障方面所存在的诸多问题。政府对土地市场的垄断导致了征地和拆迁补偿价格极不合理，土地出让金中用于补偿被征地和拆迁农民的部分微乎其微。报道显示，2009年全国土地财政收入达1.5万亿之巨，而且这些全部是土地租金。如果失地农民土地权益在受保护的情况下，这部分土地租金本来是应该归集体组织所有。但是这些巨额的土地出让金却成为了地方政府的主要财政收入，落入农民腰包的几乎是个零头。

当前，全国因土地征收价格补偿不合理而引发的农民群体性上访、信访、群体性突发事件此起彼伏，失地农民成为继农民工之后出现的又一个弱势群体。因此，在城市化建设的进程中，如何创新政府的征地拆迁安置模式和补偿模式，切实保障失地农民的合法权益，是当前政府所急需解决的一个重要问题。

二、失地农民权益保护的现状

根据“杭州师范大学弱势群体权益保护现状调查组”对浙江省多个县市区随机抽样的500户被征地农户的调查显示：500户失地农民共有1476人，具有劳动能力的有846人。调查对象主要包括失地农民、村干部、政府相关部门。调查主要采取了问卷调查和相关人员访谈两种方法。调查问卷主要针对的是被征地农民，本次调查共发放调查问卷550份，实际回收520份，有效问卷500份。调查区域包括了浙江省主要城市周边农村，其中包括温州、台州、东阳、永康、江山、杭州等9县市。

1.征地补偿价格低，补偿范围窄

我国《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”

现有《土地管理法》第47条规定的政府在对农地征收后进行补偿的项目只有土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三项，但农民失去土地所遭受的损失包括直接经济损失和间接经济损失，还包括物质损失和精神损失，所以征地补偿根本无法弥补因征地所造成的损失。

表一 浙江省主要县市征地补偿标准①

从表一可以看出现有的征地补偿价格过低。我国现行征地补偿标准既不是土地的价格，也不是土地使用的租金，而仅仅是依据土地的收益为基础来进行计算的。征地补偿价格的核算依据仅仅是农业产值，按照土地原用途的年产值倍数计算，实现的是农业用途下的收益，而没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，这是不符合市场经济规律的。

2.失地农民缺乏必要的知情权和参与权

目前，地方政府在征地程序中不透明，征地手续不齐全、不完备现象突出。失地农民对征地用途、补偿标准、安置等缺少知情权和参与权。政府没有做到预先通告，以确保失地农民知情权。在实际征地前，甚至没有将征用地的大小、边界、征地用途等内容及时公开。调研显示，对当地的征地政策以及征地用途等清楚的有42人，占8.4%；知道一点的有163人，占32.6%；不清楚的有295人，占总人数的59%（见表二）。在征地过程中，曾经参加过补偿安置方案讨论的只有27人，只占5.4%；没有参加讨论的有473人，占到了94.6%（见表三）。

表二 失地农民知情权保障现状调查（以电子档为准）

3.征地后政府安排就业不力，生活困难

调研显示，失地后的农民有257户选择外出打工挣钱，所占比例为51.4%。由于缺乏一技之长，他们大多只能从事建筑工人、保安、保洁人员、工人、保姆等职业，这些职业基本都是临时性的，所以无法长期保障失地家庭稳定的收入来源；有53户利用土地补偿款做些小生意，以此来维持生计，占10.6%；有30户由于自身文化水平较高，到企业、事业单位工作，占6%；有21户农户继续承包他人土地从事农林渔牧业，占4.2%；有139户失地家庭因年龄、文化素质、期望过高等原因在家待业，占了27.8%（见表四）。

表四 失地农民失地后就业现状

浙江省很多县市区政府在征地后，对失地农民进行了一定的就业安置工作，安置就业方面最有成效的是绍兴地区。调研显示，政府真正意义上提供就业安置的比例只有10%（见表五），其他方面只是提供就业信息或者组织外出打工。从根本上说，政府在征地后没有很好地解决具有劳动能力的失地农民的就业问题。

表五 地方政府就业安置现状

表三 失地农民参与权保障现状调查

三、失地农民权益受损的原因

（一）农民自身因素——基于政府主管征地部门干部的访谈

1.文化水平偏低

调研显示，56.6%失地农民大多都是初中及以下文化程度，38.2%失地农民具有高中或中专文化程度，只有5.2%左右的失地农民具有大学本科文化程度。失地农民不信任长期和预期的保障收益，保险意识不强，并且许多失地农民存在着对政府和集体“等、靠、要”的思想，缺乏主动寻找出路的意识。因此就导致了农民的谈判能力以及维权意识低下，无法有效地维护自身的合法权利。

2.小农意识较强

失地农民的小农意识较强。调研显示，失地农民最为关心自己的利益，对公共利益比较漠视。多数失地农民存在投机心里，在征地与搬迁过程中面对共同利益，普遍存在“搭便车”心理。所以，失地农民很难形成集体合力，缺乏凝聚力。由于单个农民力量薄弱，再加上诉讼成本高昂，使得一些具有权利意识的农民在面对政府、企业等强势群体时，因孤军奋战而溃败。

3.缺乏理性思维

多数失地农民在征地前一直靠种地、外出打些零工过着拮据的日子。所以当政府在发放大额补偿款时，他们觉得目的达到了，已经取得征地利益。因此，在政府大额补偿款面前，失地农民很容易妥协，至于补偿标准是否科学合理，也不会再追问。很多失地农民只重视眼前利益，缺乏理性去思考自己未来生活的能力。

4.权利意识薄弱

调研显示，当土地权益被侵犯时，52.4%的人没有采取任何的措施和方法，都选择了默默承受；有34.2%的人选择去政府信访办上访，并且几乎都选择的是集体上访；还有8.8%的人选择集体去政府征地部门理论；只有4.6%左右的人会通过法律手段来维护他们自己的权利（见表六）。数据表明，失地农民的法制意识薄弱，失地农民还有极度的怕“诉”心理。

表六 失地农民权利救济途径选择意愿

（二）政府方面因素——基于对失地农民的访谈与问卷调查

1.地方GDP和政绩观的驱使

目前，征地基本上是采用“行政征地”模式，所以当地政府既是运动员，又是裁判员。一些地方政府为增加地方财政收入，利用现行征地制度的漏洞和手中的征地权，大肆“寻租”、“低征高卖”、“先征后批”现象接连不断。通过这些手段，地方政府不仅增加了财政收入，而且还提高了当地领导的政绩。所以，越来越多的地方政府漠视失地农民利益，滥用其职权与失地农民共享土地利益，并占有土地收益的绝大部分。这是当前地方政府热衷于征用集体土地的根本原因之所在。

2.政府违法征地问题突出

在土地违法征用案件中，数量最多和危害最大的莫过于以各种名义圈占、征用农民集体土地的违法行为。据平新乔教授课题组的统计，2004年全国地方政府的土地财政收入大约为6150.55亿元左右。[1]而且目前我国土地出让金全部归属地方财政，这就直接导致地方政府为了追求政绩和财政收益，不惜采取各种违法、违规手段征用集体土地[2]。

3.政府问责制度的缺失

行政问责制的目的是预防和阻止行政官员滥用或误用公共权力的失职行为。但该制度在我国刚刚起步，还有很多欠缺的地方。因为我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚，权限不够明确，而且问责法律体系不完善，问责程序缺乏，尤其是责任主体不明确，责任归属不清晰，责任追究和责任处罚成本低等，这些都致使我国问责制度的发展受到限制。正因为目前我国行政问责制度的不完善，直接导致我国个别地方政府滥用其行政征地权征收集体土地，侵害失地农民的权利的事件频发。

（三）法律方面因素——基于对我国现行法律法规的分析

1.现行法律和法规之间有矛盾，致使政府滥用“公共利益”

《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。而《土地管理法》第43条却规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，这明显与《宪法》精神相悖。这种自相矛盾的规定使得“公共利益”范畴容易从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到所有经济建设领域。“我国土地征用的目的已远远超出公共利益的范畴，而且国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已经为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的”[3]。

2.征地程序不完善，缺乏事前审查制度

调研显示，虽然目前大多数的农民清楚征地标准，并见过政府发布的公告，但几乎没有被征地农民参加过征地过程，在征地过程中也就无法表达自己的意愿。另外，缺乏征地事前审查制度，由于计划经济时代行政征地的影响，我国征地过程中并没有审查征地目的这一环节。事前审查制度的缺失为地方政府提供了滥用征地权的机会。同时，还缺乏相应的监督体制，在征地过程中，政府拖欠农民征地补偿款的现象时有发生。

3.失地农民权利救济渠道缺失，无法表达诉求

调研显示，失地农民对法院裁决征地纠纷普遍不抱希望，他们认为维护自己利益的最有效救济途径就是到政府集体上访。失地农民权利受损后权利救济渠道的缺失造成了近年来失地农民群体上访事件层出不穷。大多数受调查的农民表示：集体搞个上访，闹一闹，政府办事的效率就会很高，要是你啥也不干，等着政府主动给你帮助，那就什么都没有了。调研发现，大多数失地农民在权利受到侵害后其权利无法通过法律救济渠道来解决，只得通过“异常渠道”来表达自己的利益诉求。

四、失地农民权益保护的对策

（一）农民层面

1.提高失地农民自身素质

农民在被征地后，应当通过现代科技知识以及文化知识的学习，改变自己“靠田吃饭”的传统观念，增强自身的致富能力、创业能力和市场竞争能力，尽快适应新的社会生活环境。失地农民要提高自己的权利意识，拿起法律的武器来维护自己的权利。有学者就曾建议：“失地农民应当不断提高权利意识，要避免以胆怯、安逸、懈怠的心态对于权利的步伐侵害的逆来顺受”[4]。只有自身各方面的素质提高了，才能更有效地维护自己的权利。

2.组建能够真正代表失地农民的自治团体

社会阶层的博弈能力与其组织化程度正相关。失地农民缺乏凝聚力，谈判能力弱，难以维护自己应有的权利。因此，笔者认为失地农民可以仿照“消费者协会”，建立“失地农民协会”组织。这种组织是由失地农民自愿参加的民间自治团体，是失地农民自我服务的组织。有了这样的组织，可以大大提高失地农民政治参与度，提高利益表达的层次和效能，扩大社会影响以及增强谈判能力。

（二）政府层面

1.转变政府在征地过程中的职能

从政治学上讲，政府的职能应当是提供各种公共服务。因此，保障失地农民权利的关键就在于加快政府职能转型，即由权力型政府向服务型政府转变。在征地过程中，地方政府应当做到以下三点：首先，政府应摆正自己在土地征收过程中的位置，严格区分公共利益项目和商业用地项目。其次，通过立法，逐步收回政府的商业用地征地权利，让政府退出土地交易过程。对于商业用地项目，应当通过市场机制来解决，而不是目前的行政征地方式。政府应当依法对土地市场进行管理、监督、审查。最后，政府应依法公正地做好失地农民与开发商的协调工作，保障失地农民的合法权益。

2.完善征地信息公开制度

政府在严格执行信息公开化制度的同时，还需做到以下两点：一是建立听证制度，并能够充分地实施。实施充分的听证，让广大公民有效地参与征地决策过程，对政府公共管理过程实施有效的监督。二是政府必须公开与征地有关的任何信息，做到政策透明、程序公开。整个征地程序透明度越高，征地的公平性就越强，失地农民利益就越能够得到维护。

3.着力促进失地农民就业

安排失地农民就业，是政府的责任。当前急需解决的问题是在农民失地后，当地政府应当组织农民进行就业培训，千方百计地解决好失地农民的就业问题。另外，政府应当和用地企业签订用人协议，将解决失地农民就业作为用地企业优先用地的硬性标准，从而将一定比例符合就业条件的失地农民安排进用地企业工作。

（三）法律层面

1.明确“公共利益”的判断标准

我国《宪法》第10条、《物权法》第42条以及《土地管理法》第2条都规定了国家在为了“公共利益”的需要时，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。但是，上述法律都没有对“公共利益”的概念和范围做出明确界定。“公共利益”概念是一个开放性的概念，在诸多法律中很难做出“一刀切”的规定。在现实生活中也无法对“公共利益”的范畴做出穷尽列举。但笔者认为应当针对目前现实中出现的各种征地情形规定一些基本类型，并用司法解释进行补充。只有清晰地明确“公共利益”的界限，才能避免地方政府打着“公共利益”牌子征收集体土地并从中获利，也才能杜绝地方政府违法、违规征地现象的发生。

2.完善土地征收与补偿程序

在强大的政府公权力面前，失地农民是弱者，要使他们的利益在征地中少受或不受到侵害，就必须完善土地征收和补偿程序。目前的法律法规虽有一套看似完善的程序，但并不能完全保证失地农民的权利。从保障失地农民权利的目的出发，目前征地程序中还应当做到以下几点：首先，应当严格审查征地目的。目前我国征地过程中并无这一环节，而是将其置于征地申请与审批之中，这就给地方政府利用自己的职权滥用征地权提供了机会。因此，设置征地事前审查制度显得尤为重要，而且事前审查制度具有其他环节无法弥补的重要性。其次，设置事前先行补偿程序。当前，许多发达市场经济国家早已采取事前赔偿程序，并且取得了不错的效果。[5]因此，我国也可以采用国际上通行的“先补后征”程序。这种方式可以有效地防止我国目前在征地过程中出现的拖欠补偿款行为，失地农民的合法权益也能够得到维护。最后，完善监督机制。只有加强对被征土地利用情况的监督，才能避免借“公共利益”之名行买卖征收土地之实，也才能从根本上遏制地方政府滥用行政职权征收土地的行为。

3.强化征地纠纷的司法救济力度

“无救济，则无权利”。土地承包经营权是农民最根本的财产权利，我国也已将私人财产权的保护写入宪法[6]。地方政府对集体土地的征收，使农民失去了家庭承包经营权，给其造成了损失。因此笔者认为应当将补偿标准争议纠纷、分配征地补偿款争议纠纷均纳入可以提起民事诉讼的受案范围，进而加强司法权对行政征地权的监督制衡，这更有利于充分保障失地农民的权利。

注释：

①此表格中数据基本来源于各地政府关于征地补偿标准的规范性文件中，只有个别城市数据来自于当地政府门户网站上所刊登的标准。且此表中的区片综合价标准皆以该市的一类区价格为准，即皆为各地的最高价。

[1]平新乔.中国地方政府支出规模的膨胀趋势[J].经济社会体制比较,2007，(1).

[2]张新安,陈从喜.中国国土资源安全状况分析报告(2004-2005)[M].北京:中国大地出版社,2006，164-165.

[3]鹿心社.研究征地问题—探索改革之路(二)[M].北京:中国大地出版社,2003.

[4]秦守勤.权利贫困视野下的失地农民问题研究[J].三农问题研究,2010，(8).

[5]焦卫平.城市化进程中失地农民的利益保护研究[D].河南农业大学硕士论文,2009.

[6]王海军.失地农民权益的民法保护[D].苏州大学硕士论文,2009.