我国巡回审判的实践反思与制度构建*

王德玲

(山东政法学院法学院，山东济南250014)

我国现行的巡回审判制度是人民法院特别是基层人民法院的一项重要诉讼制度。“是指人民法院的派出法庭在所辖区域内定期或不定期地巡回流动，选择案件发生地、当事人所在地或方便民众旁听的地点开庭审理案件”。［1］P542“巡回收案、就地审判、注重调解、简化程序、指导民调”是其常态形式。现行的巡回审判制度创建于新中国成立前夕，是在解放区就地办案实践中发展起来的，俗称“马锡五审判方式”。新中国成立后，巡回审判制度得到了进一步的发展与完善。但随着法治现代化进程的拉开，随着1982年民事诉讼法的试行，司法开始强调程序正当与形式正义，强调法官居中裁判，巡回审判的实践开始走向淡化，逐步式微。近些年来，我国转型期面临的矛盾逐步以集中、直观的方式呈现出来，社会纠纷剧增，形态更趋复杂，法院面临着案件积压、信访严重、司法公信力差等诸多难题。在构建社会主义和谐社会的宏观场景下，巡回审判制度被重新审视并得以复兴与重构。最高人民法院2009年出台了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》、2010年出台了《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》，大力推广巡回审判，地方法院各具特色的巡回审判工作大规模地展开了。但与此同时，法学界对巡回审判制度在法理上的合理性以及在司法实践中的可行性却远未达成共识，是司法的逆流还是现实的需要?是政治作秀还是行之有效?是对法律至上、司法中立等法治理念的践行还是违背?人们莫衷一是。实践表明，巡回审判制度所体现的“两便”和“三个面向”原则(即便于人民诉讼、便于法院办案;面向农村、面向群众、面向基层)在化解基层纠纷、维护社会和谐、实现公平正义、提高审判效率等方面具有显著意义，而且在普法宣传方面也彰显了独特的辐射效应。

一、巡回审判制度在我国司法实践中的价值分析

(一)巡回审判制度的政治价值在于践行了“司法为民”的理念

有一种观点认为，巡回审判制度是历史产物，是在战争年代那种紧张、简陋的司法环境下产生的，不适合于现代法治社会。事实上，巡回审判制度的价值核心在于便民利民，它不仅仅是一种工作方法，更是一种理念、一种作风，时代虽然在变，但司法为民的精髓没有变。巡回审判制度沿袭了“马锡五审判方式”的为民精髓，走出法庭，深入纠纷发生地和当事人所在地，努力接近案件的真相;便利当事人，诉讼手续简单灵活，凸显了诉讼的便捷化与人性化;司法过程公开透明，正义以看得见的方式得以实现，建立起了司法与群众之间良好的信任机制，增强了司法的公信力。我国社会正处在“社会转型期”、“矛盾凸显期”，党提出了建设社会主义和谐社会的目标，而实现基层法治、基层和谐是实现社会和谐的重要环节。埃里克森说:“世界的偏僻角落发生的事可以说明有关社会生活组织的中心问题。”［2］P1苏力说:“中国的法治不是也不应只是满足了中国城市人口的司法需求。如果占了大约全部人口60%的中国农村人口不能获得有效的法治和司法服务，那么我们就不可能真正建成中国的法治。”［3］P8在构建社会主义和谐社会的宏观场景下，巡回审判作为一种司法方法、司法理念与司法作风被赋予了强烈的使命与期待。它能够促使国家正式规则与基层社会非正式规则的相互尊重与合作，能够促使司法从单纯的“规范供给”走向彻底的解决基层纠纷，能够促使民众参与司法、见证司法、支持司法和监督司法。它不仅体现了司法的为民精髓，彰显了司法的人文关怀，而且在特定区域具有特殊的司法效果，是实现基层法治、基层和谐的重要尝试。

(二)巡回审判制度的时代价值在于契合了转型社会的经济结构、法治环境与文化形态

“无论什么样的纠纷解决制度，在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会各种条件所规定的，所以在分析法律制度时必须将其放在社会总的背景中来把握”。［4］P21我国社会正处在转型时期，经济体制从计划经济转向市场经济，社会形态从传统社会转向现代社会、从农业社会转向工业社会、从封闭性社会转向开放性社会。［5］P32社会转型是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，而我国地域辽阔，各地区(东部与西部，城市与农村)社会发展不平衡，客观上造成了发达城市成为了社会转型的排头兵，而中西部落后地区则转型缓慢。但与此同时，我国的法制建设却是急速型、西方化与同一性的，国家的法律系统走在了社会(尤其是中西部落后地区)的前面，造成了国家法律系统与民众尤其是中西部落后地区民众生活世界之间的断裂与不适应。这种情况下，要妥善解决纠纷，需要司法充分发挥能动性，努力打通“规则治理”与“纠纷解决”之间的隔膜，在正式规则与非正式规则相互尊重、相互合作的基础上解决纠纷。［6］P185巡回审判制度的突出特点便是纠纷处理方式与处理过程的开放性和互动性，它受命于法治文明，关注于转型中的农村社会特别是偏远农村现实，致力于传统与现代、东方与西方的融合，努力达成两种文化的交流与沟通，适应了我国目前的经济结构、法治环境与文化形态。第一，作为农业大国，改革开放以来，我国农村地区的经济虽有一定发展，但许多偏远农村的经济依然落后，交通不发达，群众出行不便，在这些地区进行诉讼活动，远不像城市那样顺畅与便捷。巡回审判制度的就地立案、就地审理满足了偏远落后地区的特殊司法需求。第二，当前我国的法治环境并不成熟，尤甚是广大农村地区，人们的法治观念较薄弱，诉讼能力较差，普遍表现出对法律的陌生和适用当事人主义诉讼模式的不适应。因此在这些地区不能机械地强调法律的形式正义，机械地适用当事人主义诉讼模式，否则司法不仅不能彰显公正，还使人们因不能理解而产生抵触心理。巡回审判制度强化了法官的调查取证职责与释明权，契合了广大农村的法治环境，有利于纠纷解决。第三，我国大部分农村地区乡土气息浓厚，矛盾纠纷多为相邻关系、抚养赡养、土地权属等传统纠纷。而经济开发区等矛盾多发区域的纠纷也主要表现为生意伙伴因生产、经营引发的纠纷。当事人之间或是乡里乡亲或是生意伙伴，引发纠纷的原因具有多元性，司法判决这种非赢即输、非对即错的二元纠纷解决方式在这些地区这些纠纷中表现出了较明显的不适宜，“合法”的判决往往难以合情合理，难以实现案结事了，反而强化了当事人的情绪对立和心理对抗。基层社会纠纷的性质决定了巡回审判的必要性，人情化的社会关系，乡土化的社会矛盾需要调解力度的加大，需要道德与法律的融合，需要重视乡土社会中蕴藏着的非正式规则。巡回审判制度重调解、重法律效果与社会效果的统一，契合了乡土社会的司法需求，也体现了司法制度的人性化特点。

(三)巡回审判制度的司法价值在于实现了司法专业化与大众化的融合

长期以来，司法面临着专业化、精英化和大众化、平民化两种改革思路的交锋。其实，司法大众化与司法专业化是可以也必须是共存互融的，“丢弃了专业化，司法就会丧失自身的品质和特征，就有可能陷入法律虚无主义;而失去了大众化，司法就会变得神秘繁琐背离其宗旨，就有可能失去人民的支持”。［7］在肯定司法专业属性和独立品格的前提下，强调司法贴近群众、贴近生活，有利于实现社会对司法的普遍认可。有一种观点认为，巡回审判损害了司法的专业性，违背了法律至上、司法公正等现代法治理念。事实上，巡回审判制度并没有弱化法官正确适用法律、进行公正裁判的使命，而是在此基础上强调了裁判合法性与公信力的统一，致力于向基层社会提供信得过的司法“产品”与“服务”。它“是一种正规化、制度化的方式，又充分体现了灵活化、便利化的一面……在生活逻辑与司法逻辑、正式制度与非正式制度之间建构出一个联通二者的、具有司法功能的‘公共空间’，以及各方当事人、各种社会力量、各项规则、各种相关信息广泛参与、相互交流、平等对话、寻求合作的沟通机制”。［8］P186还有一种观点认为，巡回审判带有主动性服务的特点，背离了司法中立、司法被动的原则。事实上，巡回审判制度为交通不便、经济落后地区提供诉讼上的便利，对立案、审案采用灵活多样的方式，仅仅是调整了法官只坐堂审案、只负责“规则供给”的机械司法理念，进而推行深入基层的工作方法、调判结合的结案方式、融入情理风俗的司法过程、通俗易懂的辨法析理，法官对客观事实的审视、对当事人中立平等的态度、诉讼程序启动上的被动性没有改变也不能改变。

(四)巡回审判的辐射价值在于搭建了普法宣传的崭新平台

巡回审判对当事人来说是解决社会纠纷，发挥了审判职能，而对周边民众来说则起了教育、示范作用，发挥了以案施教、普法宣传的作用。普法宣传工作对于推进法治建设具有重要意义，我国现阶段，普法不是过时的事情而是需要长期坚持的事业。巡回审判制度的就地办案有利于吸收民众参加旁听，尤其是审理当地有一定影响的案件，旁听民众往往众多，巡回审判客观上起到了审理一案、教育一片的效果，且更容易为民众理解接受，为普法宣传搭建了一个良好平台。随着巡回审判制度的纵向深入，现代法治理念将逐步渗透到基层民众的意识里。另外，在巡回审判实践中，许多法院利用巡回审判平台开展了形式多样的专门性的普法宣传活动，通过法制讲座、法律咨询等形式对广大群众进行普法教育，凸显了司法效益的价值追求。

“亲民之道，全在体恤民隐，惜民之力，节民之财，遇之以诚，示之以信，不觉官之可畏，而觉官之可感。斯有官民一体之象矣”。［7］巡回审判制度因其方便、快捷、公正、高效的审理模式符合了我国现阶段的基本国情，有利于我国本土法治资源优势的发挥。它践行了人民法院“司法为民”、“公正与效率”的工作主题，同时对司法专业化与大众化的融合进行了有益尝试，搭建了普法宣传的崭新平台，在我国民主法治建设中具有较大的理论与实践价值。

二、巡回审判制度在实践中的问题与反思

巡回审判制度所体现的“两便”和“三个面向”原则不仅减轻了当事人诉累，体现了司法为民精髓，也使法院的司法资源得以充分利用，提高了司法效益，更有利于定纷止争、化解社会矛盾、维护社会稳定、实现社会和谐。但巡回审判制度在当前司法实践中的运行尚显粗放，存在着规范缺失、效果不理想、缺乏长效实施的动力机制等诸多问题，需要不断地进行自我完善与制度创新。

(一)巡回审判制度尚未法治化

从国家立法的层面来看，我国涉及巡回审判的规定如下表所示，可以看出:第一，我国法院实施巡回审判的依据虽然众多，但大都是最高人民法院的政策性意见，法律规定仅有《民事诉讼法》第121条。第二，这些依据大都是原则性的规定，主要表现为对巡回审判的内涵、意义的描述，表达一种鼓励与倡导的态度，而操作性规范很少涉及，如巡回审判制度的适用条件、办案形式、人力与经费的保障、监督与惩罚机制等方面均未做出系统规定。第三，这些依据体现出的基本立法精神是“可以进行巡回办案”，从法理上讲，这是一种可为模式，给法院和法官留下了太大的自由裁量空间，不利于巡回审判目标的实现。第四，国家大力倡导巡回审判起始于2009年，标志性的文件是最高人民法院《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》与《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》，这契合了当时的政治、经济、文化背景。

国家层面关于巡回审判的现行规定(表)

在国家对巡回审判工作的鼓励和倡导之下，各地方法院开展了大规模的各具特色的巡回审判活动，并相继出台了一些自主性规定。经调研，各地方法院的自主性规定呈如下特征:第一，从制定、执行主体来看，地方性自主规定主要有两种形式，一种是由省级法院制定，由所辖中院、基层法院贯彻执行;二种是由县级法院制定用以规范本院的巡回审判工作。第二，地方性自主规定基本上是在最高人民法院的制度框架下对巡回审判的本体问题做出了更细致的规定，整体来看，巡回审判的本体论已初具轮廓。［9］P85第三，在巡回审判运行方面仍较少涉及，规范性问题仍未得到解决。第四，有些地方性自主规定不够科学严谨。如个别法院为了提高巡回审判率，将不宜巡回审理的案件也纳入巡回范围;有些法院注重表面效率，要求巡回审判必须做到当庭结案;有些法院将巡回审判制度的内涵随意扩展，甚至上门立案，主动“深挖案源”，违反了基本的诉讼程序。［10］P68第五，各地区在巡回审判的受案范围、审判组织、审判程序等方面差异较大。以受案范围为例，有的法院将巡回审判的受案范围限于简单的民事案件，有的法院规定民事、刑事、行政案件只要符合一定条件均可进行巡回审判。

综上，目前有关巡回审判的全国性规定仅仅是一种原则性规定，缺少专门化、系统化、规范化的制度设置，这对于一种广为适用且影响广泛的制度来讲，显然是不充沛的。地方性自主规定虽然完成了巡回审判制度本体的粗略建构，但这些建构存在着科学性、严谨性的拷问;地方性自主规定仍然缺乏运行机制的规范设置，体系欠成熟与完善。整体来讲，我国的巡回审判制度尚未法治化，巡回审判在实践中的科学性与实效性得不到保障。

(二)巡回审判制度缺乏长效实施的动力机制

巡回审判制度缺乏长效实施的人力保障。适格的巡回法官要求“在意识形态上既能够契合国家的意识形态，又基本勾连基层社会的意识形态……才能够做出对国家法律和民间习惯超验基础的同一性解释，从而比较容易平衡国家法律和民间习惯之间的关系问题”。［11］P45我国当代法官的选拔任用机制决定了法官的知识体系和经验体系大都是非乡土性，对传统文化、乡土意识的掌握大都有限。由于多年现代知识的熏陶，他们对传统文化、乡土意识有着一种本能的抵触，他们往往不会，一般也没有能力去考虑民间习惯的文化底蕴和现实价值。这客观上造成了从法官中选拔适格巡回法官的难度。如果巡回法官从法院外部(人民调解员等)选任，则会面临着专业性、体制性等诸多问题。巡回法官的资质得不到保障，巡回审判制度的实效期待则是空中楼阁。我国目前的巡回法官一般是由基层法院的法官兼任，除了“适格度”值得讨论以外，巡回法官的供给资源与巡回积极性也面临着挑战。一方面，现在基层法院的审判力量普遍不足，“案多人少”的矛盾突出，而且许多基层法院管辖的地域较广，巡回法官需求较大，客观上造成了无人可派的情形。另一方面，巡回法官往往需要长途奔波，而且调查取证的工作量增加，体力精力付出较大;在巡回模式下，法官深入基层社会，直面基层群众和具体纠纷，常常要面对复杂局面或突发事件，承受着较大的压力。因此，已处于“案多人少”矛盾之中的基层法院的法官显然不乐于放下手头的案件而去进行巡回。综上，基层法院在现有的人力资源背景下，很难对巡回法官做出较充沛的供应，更难做出较适格的派遣，巡回审判的长效实施面临着人力供给障碍。

巡回审判制度缺乏长效实施的经费保障。巡回审判主要是由基层人民法院负责实施，但是除了少数经济发达地区外，全国大多数基层法院普遍存在着办案经费不足的问题。而巡回审判制度采取了案件审理地点上“法院就当事人”原则，它方便了群众、减轻了群众的诉讼负担，但不可避免地加重了法院的负担。建立巡回审判点，需要配备必要的车辆、移动办公设备以及网络终端工具等，势必会使法院的固定司法成本较大增加;实施巡回审判，法官需要长途跋涉，一个案件可能需要几次巡回，势必会增加个案运行成本。虽然巡回审判可以节省部分运营人民法院本部的成本，但这种成本的节省与巡回审判成本的增加相抵甚微。虽然从社会结构上看，巡回审判节省的当事人的相关支出，可以转化为社会成本的降低，不会影响整体司法效率，但社会节约的这部分费用，首先是由法院支付的。综上，巡回审判加剧了基层人民法院的资金短缺现象，这在最需要巡回审判而办案经费又最为短缺的中西部农村地区体现得最为明显。当人民法院的物力、财力资源不足的时候，当巡回审判工作所需要的必要物质和经费保障无以为继的时候，巡回审判制度难以落到实处并长效发展。

(三)巡回审判制度的实效性面临诸多阻却

1．制度目标、运行理念偏差，巡回审判流于形式。目前，我国绝大多数基层法院都开展了巡回审判工作，创设了各具特色的巡回审判点，出台了相关的政策措施。但总体来讲，各地方法院对巡回审判制度的基本目标、运行理念存在着认识不足、重视不够，只重形式不重实效的情况。［10］P68一些法院仅仅把巡回审判当作一种政策性、任务式的工作来抓。为了完成“任务”，一些法院采取了分配指标、完成指标(巡回审判的案件数量，调解率和当庭审判率等)的工作方式，而忽视了“根据需要采用巡回审判”的制度设计，为“巡回”而“巡回”的方式不仅违背了巡回审判制度的设计初衷，也影响了办案质量。还有一些法院把巡回审判仅仅作为一种应景式的工作而非常态化、制度化的工作，巡回办案时有时无，巡回周期、审判地点、人员安排缺乏制度性设计，导致巡回审判不严谨、便民利民目标无法真正实现等问题。

2．融合、沟通不足，影响了巡回审判的效果。巡回审判是为了方便当事人诉讼，方便法官获取充足证据、深入了解案情从而实现便民利民、公正审判的效果。［12］但许多法官在巡回审判时或没有深入领会巡回审判的要义，或缺乏对乡土知识的了解、缺乏与基层民众打交道的经验与方法，导致了办案形式僵化、与基层组织关系疏离，也导致了巡回审判目标的流产。一方面，许多巡回法官简单地照搬法院的常规庭审程序，冗长繁琐影响了巡回效果;许多巡回法官过多地使用法言法语，导致大多数民众听不懂、不理解;许多巡回法官缺乏对当地民风民情、纠纷背景的了解，导致了审判结果难以深入民心。另一方面，巡回法庭不善于与当地的司法所、公安派出所等非诉讼解纷组织沟通联系形成互动。巡回法官习惯了独立审案方式，很少主动联系当地非诉讼解纷组织参与庭审调解工作，忽视了对传统资源和民间资源的利用和改造，因而导致了民众对这种新型制度的陌生与不信任，导致了调解工作不能深入展开，也导致了巡回审判结果依然缺乏公信力，更可能导致巡回审判处理纠纷与诉讼外处理纠纷的“软性冲突”，弱化了巡回审判的效果。

3．制度不完善、运行不细致，影响了巡回审判的效率。由于巡回制度不健全、宣传不到位、巡回的时间地点不确定、供需信息不对接、管理粗放等原因，一些地方的巡回审判效率面临挑战。一方面，群众不能预知法官何时巡回，预期不成立或等待无望后只能去固定法庭;另一方面，巡回法官到达基层后，也常常遭遇无人立案的情形，长此以往，即违背了减轻当事人诉累、提高法院办案效率的制度初衷，也容易形成恶性循环，导致民众对巡回审判的不信任及法院对巡回审判工作的不重视。

三、完善我国巡回审判制度的对策及建议

巡回审判具有一定的理论与现实价值，满足了人们的某种期待，但它不是包治百病的灵丹妙药。它有优势也有弊端，有适合的领域也有不适合的情境，我们不能盲目逐热也不能全盘否定。巡回审判的推行不应是一场运动，而应是一项循序渐进的司法改革，我们应该脚踏实地、避免冒进，应该以需要为限，注重实效、避免形式主义。在充分认识巡回审判的重要意义，深刻把握巡回审判的目标任务的基础上，应该立足以下几方面的建设与完善。

(一)完善相关立法，促进巡回审判制度的法治化

我国当前的巡回审判制度多是原则性、本体性的规定，对于启动程序、运行机制等还缺乏具体明确的规定。因此，最高人民法院应尽快制定巡回审判的系统性规则，对巡回审判的适用区域、受案类型、法官职责、操作程式等做出规定，确保制度的规范化运行。第一，巡回审判的适用区域要明确。基本的共识是巡回审判主要适用于交通、经济等不便的农村与经济开发区等纠纷集中地。第二，巡回审判的受案范围要明确。巡回审判的案件不宜过于复杂重大，主要应针对简单的民事案件。如传统型的民事诉讼案件可以实行巡回审理，以发挥巡回审判的教育示范作用;再如对于年老、疾病、伤残、生活困难的当事人，可以实行巡回审理，以发挥巡回审判的便民作用。另外，对涉及当事人隐私权的，有发生群体性事件隐患的，案情复杂难以经过简易程序审理结案的原则上不应适用巡回审判。［13］P134第三，确定巡回法官的义务与责任，强化巡回法官的调查取证职责与释明职责，最大限度地保护当事人的合法权益。第四，确定巡回审判的操作程式。对巡回审判的法官使用、巡回期限、巡回地点、立案预约方式等予以规定，要遵循原则性与灵活性相结合、一般性与特殊性相结合、固定与不固定相结合的原则，做出即符合审判实际又满足民众需求的科学合理的制度设计。

(二)创新制度设计，加强巡回审判制度的基础保障

加强司法管理，形成人才选拔、培养与使用的良性循环，为巡回审判制度提供人力保障。创新人才选拔机制，合理配置人力资源，选拔配备即具有法律专业知识又熟悉当地风俗习惯、乡土人情的法官到巡回审判岗位上，即注重传播法治、辨法析理，又注重与地方的融合。创新人才培养机制，加强对巡回法官的意识教育与职业教育。通过意识教育使他们认识巡回审判的重要性，提高巡回审判的积极性与自觉性，避免为“巡回”而“巡回”现象的发生;通过定期或不定期地进行巡回审判知识的培训与经验交流，提高法官进行巡回审判的规范性与创新性。创新人才使用机制，加强巡回法官的职业保障，提高福利待遇，给予人文关怀。科学设置巡回法官的考核指标，加强对巡回审判工作的监管指导，确保巡回审判的健康运行。

巡回审判主要适用于经济落后、交通不便的农村地区，而这些地区恰恰是财政状况最困难的地区，如何妥善解决这一矛盾是巡回审判制度能否长效发展、取得实效的关键。一方面，应通过科学有效的制度创新，加大财政投入，拓宽资金来源，确保巡回办案的经费与物质装备。另一方面应通过整合巡回审判力量、相对固定巡回审判时间、科学安排巡回审判流程等途径，减少巡回审判运行成本，实现效益最大化。

(三)建立互动互融机制，实现“部门联动，共保一方”的效果

社会存在着多元化的解纷机制，有诉讼的也有非诉讼的，如果说巡回审判是审判的前沿，那么人民调解等非诉讼解纷机制则是审判前沿的前沿。巡回审判的案件大多是同乡、同行之间的纠纷，是基于血缘、地缘关系而发生的，基层非诉讼解纷组织长期融于民众，对当地有着较为清晰准确的了解，也易于把握纠纷的主要矛盾和关键所在，这些信息对于法官的诉讼活动具有重要意义。巡回审判的理想模式是与基层的非诉讼解纷组织建立起互动互融的联合协作机制，实现信息共享、职能配套、资源整合，降低司法成本，提高司法效率，最大限度地发挥巡回审判的制度优势。比如可以探索让人民调解员作为人民陪审员参加审判，履行审判职能的路径，努力实现融合与共赢。一方面，巡回审判要进一步加强“调解”意识，将调解贯穿巡回审判的全过程，利用司法所、公安派出所、村民委员会等多方调解力量，运用法律、道德、伦理、情理等多种调解手段，建立以巡回法庭为中心的多元调解体系，力促柔性结案。另一方面，“法官根据法律规定、经过理性论证得出法律结论，必须获得社会公众的接受才能兑现其社会实效”。［14］P26因此，在必须做出裁决的情况下，应尽量尊重地方非正式规则的效能，努力实现法律效果和社会效果的统一，提高司法的公信力。

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