《理解公共政策》的方法论剖析

杨成虎

(北京信息科技大学公共管理系，北京100192)

对于初次接触西方政策研究文献的读者而言，美国学者托马斯·R·戴伊撰写的《理解公共政策》是一本极佳的入门教材［1］。该书不仅对政策研究所涉及的基本问题做出了明确、简洁的回答，而且在内容编排(如理论与实践操作相结合)与写作手法(如语言生动流畅、可读性强)上也具有自己的特色，并为西方众多政策研究教科书所模仿［2］。因此，自1972年问世以来，《理解公共政策》已再版了10次，是国内外知名大学主修政治学或公共管理学专业学生的必读文献，堪称“西方公共政策领域的经典性教材”［3］。

自2004年彭勃等人将其翻译成中文，《理解公共政策》为越来越多的国内读者所熟知，也许因为该书过于通俗易懂，相应的介绍性文献并不多见，遑论对该书提出的政策研究方法进行系统介绍和分析，而赵德余的研究大概是唯一的例外［4］。不过，他的目的并不在于介绍，而意欲通过“修正和拓展”来解释中国和前苏联的政策变迁问题。因此，在有限的研究成果的基础上，对该书的研究方法进行分析性评介似乎仍是必要的。

一、政策研究的逻辑与模型

在英美的学术传统中，公共政策分析一直存在两种研究取向:一是“关于”政策的分析，二是“用于”政策的分析。前者主要是大学传统的研究，注重对公共政策与政策过程的描述和解释，旨在提供有关公共政策的一般知识;后者主要是政府官员或思想库传统的研究，注重解决政策问题的方案设计与事前评估，旨在为决策者提供政策建议和咨询［5］。这两种研究取向在不同学者那里有着不同的名称，比如，休斯将“关于政策的分析”称为“政治性的公共政策”，将“用于政策的分析”称为“政策分析”［6］;查尔斯·林德布洛姆提出的“政策分析”概念相当于休斯所说的“政治性的公共政策”，而爱德华·奎德等人所说的“政策分析”才是“用于政策的分析”。西方学者一般将上述第一种研究取向称为“政策研究”，而将第二种研究取向称为“政策分析”。

国内主流的公共政策教科书，无论是以“公共政策”或“公共政策学”，还是以“公共政策分析”为书名，普遍没有对“政策分析”和“政策研究”进行区分［7］，加之对西方公共政策研究的上述基础背景又不太了解，普通读者很难准确地理解《理解公共政策》一书使用的核心概念。戴伊所说的“政策分析”实际上是“政策研究”，而他所说的“政策鼓动”恰恰是“政策分析”。戴伊认为，政策研究就是“运用系统研究的方法对政府行为的前因后果的描述和分析”，政策研究关注的对象或内容包括三个方面:一是描述公共政策的内容，二是追问公共政策的原因或决定因素，三是探究公共政策的后果或影响。与政策研究不同，政策分析是“为政府应该采取什么行动开出处方”，或者“告诉政府应该怎么做”，因此，政策分析需要修辞、劝说、组织和积极行动。为了使读者能够进一步理解政策研究的内涵，戴伊指出，政策研究具有不同于政策分析的三个特征:其一，政策研究关心的是“解释”而非“开处方”;其二，政策研究是对公共政策前因后果的严格解释;其三，政策研究的目标是，积累那些具有普遍意义的可靠研究成果，以发展出关于公共政策的一般性理论。当然，政策研究与政策分析也并非没有联系，关于形成公共政策的各种力量以及对公共政策后果的科学知识的增长，本身就是与社会紧密相关的活动，是开出政策处方、政策分析和积极行动的先决条件。

人们为什么应当关注和研究公共政策?戴伊列举了三个方面的理由，一是科学理解。理解政策抉择的前因后果可以增进我们对社会的认识，帮助我们了解社会与经济状况之间的联系，政治体系对这些状况的反应，以及政府行为对这些状况所产生的影响。二是专业咨询。理解公共政策的前因后果，可使我们运用社会科学知识解决实际问题，或者说，政策研究能够产生专业化的建议。三是政策建议。政策研究不仅要服从于科学和专业的目的，而且要为政治讨论提供信息，增进人们对政治的了解程度，从而保证国家采取正确的政策，提高公共政策的质量，以实现正确的目标。

我们应当遵循什么样的逻辑来研究公共政策?戴伊认为，可以从社会和经济状况以及制度、过程和行为两个大的方面来研究公共政策，如图1所示。我们姑且称其为“双向三角框架”。

图1公共政策研究的因与果

联系A:社会和经济状况对政治和政府制度、过程和行为有什么影响?

联系B:政治和政府制度、过程和行为对公共政策有什么影响?

联系C:社会和经济状况对公共政策有什么影响?

联系D:公共政策对社会和经济状况有什么影响(反馈)?

联系E:政治和政府制度、过程和行为对社会和经济状况有什么影响(反馈)?

联系F:公共政策对政治和政府制度、过程和行为有什么影响(反馈)?

政策研究的第一步是描述公共政策，目的是明确政府在社会福利、国防、教育、民权、健康、环境和税收等方面做了哪些工作，或者哪些工作没有做。第二步是追问公共政策的原因或决定因素，即“为什么公共政策是这样的?”“为什么政府会采取某些行动?”此时，公共政策是因变量，而不同的政治、社会、经济和文化的决定因素是自变量，如联系B和联系C。第三步是探究公共政策的后果或影响，也就是要研究“公共政策对人们的生活会产生什么样的影响?”在探究公共政策的后果时，公共政策是自变量，而社会和经济状况则成为因变量，如联系D和联系F。

对于戴伊提出的政策研究的上述逻辑，国内学者赵德余给予了很高的评价，称其为“理解政策的经典戴伊范式”，不过，他也指出了这一范式存在的五个重要缺陷［8］。一是短期与长期的混同。作为政治系统产出的公共政策对社会和经济状况的影响是短期的，而它对制度、过程和行为的影响则是长期的。戴伊未能对这些不同的影响进行区分，很容易使人们对公共政策的理解产生偏差。二是将政治、政府制度、过程和行为综合为一个变量化了简单化的错误。“政治”和“政府制度”并不完全相同，“政府制度”和“政府行为”也不是一回事;同时，戴伊也没有对“过程和行为”作出明确的说明，这不免使人迷惑，“过程和行为”究竟是指政府的政治过程和行为，还是也包括除政府之外的其他利益主体的行为?三是政府的行为本身在很大程度上都是体现为公共政策，而将政府行为和公共政策分别作为相互影响的两个变量显然是重复或不妥的。四是公共政策与政治、政府制度之间的关系显然与公共政策对行为的影响是不一样的，如果不能把“制度、过程与行为”这个变量分离开来，上述关系就变得非常模糊不清而难以界定和描述了。五是该范式的政治系统是建立在美国联邦主义与权力分立的基础上，而没有考虑美国之外的其他的政治结构的适当性。对于以上五个方面的批评，严格地说，第五条批评未免有些生硬，因为前四条批评针对的是理论自身的逻辑，而第五条显然是指理论的外部有效性问题。

戴伊认为，政策分析关心的是政治生活中“谁获得”的问题，而“政府为什么要推行这些政策”以及“这些政策的后果是什么”则更为重要。为此，需要借助理论和模型来撬开政策制定过程的“黑箱”，并对政策效果作出评估。20世纪50年代，随着行为主义的狂飙突进，公共政策迅速成为政治学重要的研究取向，描述和解释政治生活的诸多概念和模型被开发了出来，戴伊使用的就是其中最有影响的8个模型(即制度模型、过程模型、理性主义模型、渐进主义模型、团体模型、精英模型、公共选择模型和博弈模型)。他不仅分析了每一模型的优点和不足，而且单独或混合运用这8个模型描述和分析了美国10个典型的公共政策领域(即刑事司法、医疗保健与社会福利、教育、经济、税收、国际贸易与移民、环境、公民权利、联邦制和国防)，用以揭示模型在政策研究中的作用和功能。戴伊进一步指出，每个模型都分别关注某个政策因素，从而帮助我们理解公共政策的不同内容，因此这8个模型与其说是相互竞争的，毋宁说是相互补充的，自然也不存在描述和解释作为复杂政治现象的公共政策的“最佳”模型。

国内学者毕亮亮在全面解读《理解公共政策》的基础上，着重探讨了政策研究模型及其应用问题［9］。一是模型的适用性问题。尽管戴伊否定了政策研究中“最佳模型”的存在，但又暗示性地主张“每个模型都可以对某个具体的政策领域进行分析并得出结论”。如此一来，就有可能出现两种情况:其一，各个模型下政策研究结论相互补充、相互协调，从而使人们对政策过程的理解更为全面;其二，各个模型下的政策研究结论彼此矛盾、相互攻扞，从而使人们无所适从，再次陷入到政策过程的“黑箱”中。二是模型的解释力问题。戴伊将政策研究的8个模型置于同一层次上而没有进行更精细的划分，这使模型因内容彼此重叠甚至冲突，丧失了分析问题的有效性和针对性;同时，这些模型也没有考虑制度差异和时间维度，从而使模型的有效性和针对性更成问题。三是模型缺乏应有的指导科学研究的功能。戴伊对模型的介绍和说明过于简单，对模型指导下的政策研究的解释也不够深入和透彻，这很容易使人陷入到政策研究的“混沌”之中。

二、政策研究的方法论

尽管前述赵文和毕文针对《理解公共政策》一书使用的方法提出了许多中肯的批评，然而从方法论的角度看，这些批评未免显得零散而不成系统。实际上，《理解公共政策》根本没有考虑政策研究的方法论问题，而这一问题恰恰是当代西方政策研究迫切需要解决的难题之一。

保罗·萨巴蒂尔在总结西方政策研究的现状时，援引埃德拉·施拉格的评价，“政策领域并非一个不毛之地，而具有以下特点:‘理论结构的山地岛，与此相联，或者偶尔相关的是共享方法与概念的山麓小丘，还有实证性的跟踪，它们都没有被依附于任何理论山峰的描述性研究的汪洋大海所环绕’”［10］。换句话说，自1951年哈罗德·拉斯韦尔首次界定了政策研究的对象、性质、范围和发展方向等问题以来，政策研究领域迄今都未能形成相对成熟的范式或研究纲领，“寻求更好的理论”仍是政策研究者未竟的理想，其中的一个重要原因就在于缺乏成熟公认的政策研究方法论纲领，特别是没有区分和厘清政策研究中的框架、理论和模型。

萨巴蒂尔等人认为，政策研究的主要目标是发展理论体系(而非单一的理论)，评价一个框架合理与否也要看它能否符合这一发展目标。埃里诺·奥斯特罗姆认为，“框架”确定了一系列变量以及变量之间的相互关系，这些变量被假定能用来解释一系列现象，这个框架能提供从适当的变量到像范式那样范围较广的任何东西，框架的功能是提供一个用于理论比较的元理论术语;“理论”提供了更“密集”的、逻辑上更有连贯性的一系列关系，理论的功能是明确说明框架中的哪些要素与某一类问题特别相关，并作出与这些要素相关的一般的研究假设;“模型”是对特定情形的陈述，或者说，是对一套有限的参数和变量作出精确的假定。与理论相比，模型的范围窄狭一些，但在假设上更为精细［11］。施拉格在奥斯特罗姆研究的基础上进一步指出，框架通过限定研究变量、分析单位、分析层次和研究范围，为研究同类现象提供了基础，框架的功能是将探索性研究工作组织起来，但框架本身不能解释或预测各种政策行为和结果;理论把价值赋予了框架中一些被认为是很重要的变量，假定变量之间的关系，并预测可能的结果;理论的形成过程就是在框架的基础上，作出关于个体模型和变量之间相关关系的可证伪的假设;模型的形成过程是将变量安排在特定的情景中，并对一组有限的参数和变量作出更精确的假设，以验证特定的理论部分;理论体系的形成过程就是从框架出发，通过经验归纳，增加、精简、修改或完善假设，再由逻辑推演出模型以待检验这样一个不断扩散的过程［12］。

奥斯特罗姆、施拉格、萨巴蒂尔等人提出的“发展合理的理论体系”的方法与拉卡托斯提出的“科学研究纲领”非常相似，即从“硬核”发展出由“辅助性假说”构成的“保护带”，并由辅助性假说承受检验的压力，从而不断解释新的经验内容［13］。其中，判别一种理论是否科学的标准有五个:一是理论是否具有逻辑的内在一致性(包括关键术语是否得到清晰界定，主要的关系在逻辑上是否前后一致);二是理论是否具有清楚的动因(某类现象发生的关键驱动因素)和一定程度的因果过程;三是一些关键命题在经验上是否能够得到证实或证伪;四是理论的取向范围是否清晰和相对广阔;五是理论能否进行“繁殖”，亦即产生理论初始范围之外的不明确的启示，产生一个较大数量的、有意义的预测或假定［14］。

依据上述框架、理论和模型的关系以及科学理论的判别标准，《理解公共政策》一书只提供了一个有缺陷的政策研究框架以及从政治学理论中抽取的一些概念模型，既没有从框架到模型的扩散过程，更没有发展出一套足以解释公共政策领域经验现象的科学理论，因此只适合作为政策研究的入门教材，对于那些试图深入了解政策研究相关知识的读者而言，该书提供的启发价值实在有限。然而，《理解公共政策》一书的内容编排体系经过台湾学者林水波和张世贤的介绍而为国内政策分析教材所普遍采纳［15］。令人遗憾也令人困惑的是，国内学者普遍没有对这一组织政策研究知识框架背后的逻辑与科学性提出质疑。

实际上，《理解公共政策》的研究框架早在20世纪60年代就已初步成型。在1965年发表的一篇论文中，戴伊指出美国各州的政策差异主要源自不同的社会经济条件，而非政治行为［16］，这一假设在艾拉·夏坎斯基和理查德·霍弗伯特的政策比较研究结论中得到了证实，这就是比较政策研究领域著名的“戴伊—夏坎斯基—霍弗伯特”假说(简称DSH)。实际上，DSH把社会经济状况或政治系统的外部环境视为自变量，将公共政策或政治系统的“产出”视为因变量，通过逻辑回归和判别分析等变量分析方法来进行政策研究和政策比较。政策“产出”在操作上或者被具体化为政策采纳，或者被具体化为政府公共支出水平，因此我们不难理解，为什么戴伊在界定公共政策内涵(政府所为和所不为的所有内容)的同时附加了一个限制性条件，即“政府支出”。也就是说，戴伊框定了公共政策的范围，并非所有的政府行为都会反映在政府支出当中，只有能够反映在政府支出之中的政府行为才能作为公共政策加以研究［17］。然而，正如威廉·布洛姆奎斯特所指出那样，将公共支出水平作为衡量政策选择正确与否的指标存在两个缺陷:一是成本和价格随着地点的变化而变化，因而公共支出水平并不能同比例地表明政府活动的多少;二是效率和腐败水平因地而异，因而也不能清晰地表明支出水平是否相应地转化为政府活动或承诺［18］。

在布洛姆奎斯特看来，包括上述戴伊提出的“双向三角框架”在内的DSH框架的认识论依据都是戴维·伊斯顿的政治系统理论，或者说是政治系统理论的变异:外部环境影响公共政策，而公共政策反过来作用于环境，如图2所示［19］。

图2简化了的双向三角框架

尽管伊斯顿的政治系统理论为人们理解复杂的政策现象提供了一种理论概括方式，但该理论过于抽象和宏观，它对“需求”和“支持”的强调以及将政府组织描述成一个简单的、抽象的决策者，实际上排除了“过程”的重要性，自然无法撬开政策过程的“黑箱”。

在总结和评估比较政策研究领域内的理论成果时，布洛姆奎斯特提出了一套比较标准，这一套标准包括:(1)个体模型;(2)集体行动;(3)制度;(4)政策变化;(5)调查的界限和范围。其中，(1)和(5)属于方法论问题，(2)、(3)、(4)是政策过程理论的重点方面［20］。依据这一标准，在当代西方政策研究的11个框架(即阶段启发框架、制度性的理性选择框架、多源流分析框架、间断——平衡框架、支持联盟框架、政策传播框架、大规模比较研究方法的因果漏斗框架、权力竞技场、文化理论框架、建构主义框架和政策领域框架)中，除了制度性的理性选择框架和支持联盟框架外，大多数政策研究框架都没有真正提出一个关于个体行动者的清晰连贯的模型，从而无法从根本上解释驱动个体行为的目标或规则、行动者获取和处理信息的能力、行动者的决策规则以及他们的政治资源和资源动员能力;同时，大多数政策研究框架也未能梳理出清晰的因果关系链条，因而逐渐失去了早先的影响力。可见，政策研究同样需要科学的方法论指导。

如果用这一套标准来透视《理解公共政策》一书的话，我们不难发现“双向三角框架”本质是一种变量驱动的解释方法，既没有注意到个体模型建构对解释政策过程和结果的重要价值，也没有考虑个体如何在既定制度内组织集体行动以及集体行动如何反过来促使制度和政策发生变迁，更没有注意到人的信念、思想和信息在政策过程中的重要性。因此，戴伊所使用的研究方法缺乏微观基础。

［1］［17］［美］托马斯·R·戴伊．理解公共政策(第10版)［M］．彭勃等译．北京:华夏出版社，2004．2，3．

［2］［日］大岳秀夫．政策过程［M］．傅禄永译．北京:经济日报出版社，1992．122．

［3］［9］毕亮亮．托马斯·R·戴伊:《理解公共政策》［J］．公共管理评论，2005，(6)．

［4］［8］赵德余．公共政策:共同体、工具与过程［M］．上海:上海人民出版社，2011．25－27，26－27．

［5］［加］迈克尔·豪利特，M·拉米什．公共政策研究:政策循环与政策子系统［M］．庞诗等译．北京:三联出版社，2006．14．

［6］［澳］欧文·E·休斯．公共管理导论(第2版)［M］．彭和平等译．北京:中国人民大学出版社，2001．152．

［7］朱亚鹏，岳经纶．公共政策研究:繁荣景象下的忧患［A］．马骏，张成福，何艳玲．反思中国公共行政学:危机与重建［C］．北京:中央编译出版社，2009．187－188．

［10］［11］［12］［14］［18］［19］［20］［美］萨巴蒂尔．政策过程理论［M］．彭宗超等译．北京:三联书店，2004．359－360，52－54，314－354，355－357，268－309，278，326－327．

［13］［英］伊·拉卡托斯．科学研究纲领方法论［M］．兰征译．上海:上海译文出版社，1986．65－73．

［15］林水波，张世贤．公共政策［M］．台北:五南图书出版公司，1982．16－54．

［16］Thomas R．Dye．Malapportionment and Public Policy in the States［J］．Journal of Politics，Vol．25(2)，1965．