战略环境影响评价中公众参与方法研究与案例分析

李 松 尤琼智 任景明

(1.环境保护部环境工程评估中心，北京 100012；2.浙江农林大学环境与资源学院，杭州 311300)

2003年实施的《中华人民共和国环境影响评价法》，标志着环境影响评价制度进入了新的发展阶段，其中对公众参与作了明确的规定；2006年发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，是我国环境保护领域第一部公众参与的规范性文件，但仅限于建设项目环境影响评价领域[1-4]，目前战略环境影响评价仍缺乏明确的公众参与指导文件，导致公众参与在广度、深度、形式、内容等方面仍存在诸多问题，具体表现为：公众参与难以与战略环境影响评价技术方案有机结合，公众调查结果往往不能为评价提供数据支持或成为评价结论依据；公众参与作为一项行政手段，过于形式化和程序化；公众参与方案的设计和实施具有一定盲目性和随意性，参与对象也缺乏代表性；信息不对称问题严重，社会公众通常只能依据有限的环境影响评价资料反馈意见；缺少公众参与的信息反馈机制，公众大多情况下只能单向地表述观点和看法，但是很少被告知其意见或建议是否被采纳等；在评价重大战略规划可能产生的社会影响时，公众参与的重要性长期以来未能引起足够的重视[5]。这些都严重制约了公众参与的积极性，降低了公众参与的有效性，损害了战略环境影响评价的权威性。

公众参与有效性已成为衡量战略环境影响评价质量高低的一个重要指标，是战略环境影响评价过程中取得公众支持、确定环境资源价值的重要手段和方法，它有利于提高政府决策效率及公众环境意识，体现社会民主化。本文就是针对战略环境影响评价的特点，围绕战略环境影响评价公众参与的有效性问题，从战略本身的基本特征和战略环境影响评价的重点内容入手，初步建立了战略环境影响评价公众参与的方法与体系，并结合典型案例进行了战略环境影响评价公众参与分析。

1.战略环境影响评价公众参与研究

公众参与战略环境影响评价是指一个国家的公民或团体根据相关法律、法规规定，通过一定方式介入战略环境影响评价的过程，发表意见建议，对战略、规划、计划的决策和治理产生影响的活动。公众参与是环评工作的一个重要内容，是环评单位、个人、团体、组织之间的双向交流。公众参与的三个主要问题是何时、谁、怎样，即参与时机、参与对象、参与方式[6]。

1.1 公众参与特殊性

与项目环境影响评价相比，战略环境影响评价视点高、评价涉及范围广、技术难度大、政策水平高、评价结论措施影响深远，直接影响到所涉及的国家、地区或行业甚至周边地区的资源开发规划、重大产业定位、生产力布局、产业结构调整等重大决策，具有系统性、科学性、整体性、宏观性、互动性等特点。因此，其公众参与也具有一定的特殊性。

战略环境影响评价是一个站在宏观的战略角度将抽象的概念化理念转化为具体的工程化实践的过程，其中涉及到不同部门的平衡、不同层级的权衡、各方利益的博奕，这就使得战略环境影响评价公众参与对于普通民众具有一定的局限性。因此，战略环境影响评价公众参与的“公众”主要是指相关部门、各级政府机关及各类研究机构，普通民众参与主要体现在战略环境影响评价后期的跟踪评价及监督上。

1.2 公众参与时机与内容

战略环境影响评价是协调经济、社会、环境的评价，可以通过环境背景调查，向公众获取相关信息。调查公众对战略实施的了解及支持程度，可以反映该环评信息的公开程度。与项目环评不同，战略环境影响评价公众参与内容需体现战略的实施是否符合可持续发展等理念，是否能保证经济、社会、环境协调发展，应从宏观环境影响方面考虑问题，如调查战略或规划的实施是否对当地经济起促进作用，是否符合当地的产业布局，是否有利于就业等问题。在战略环境影响评价中，公众参与贯穿收集基础环境信息、识别区域环境条件、识别评价的环境要素，到环评内容、方法、主要结论等整个环评过程。公众参与介入越早，信息互动越深入，越有利于战略决策的制定，如表1所示。

表1 公众参与时机及内容

1.3 公众参与对象

战略环境影响评价公众参与对象包括三种类型。第一类为政府及其相关部门，即战略项目主导群体，它是战略环境影响评价的主要参与者、战略计划的实施者和公众参与的主体部分，不同区域或重点行业的战略环境影响评价的开展为各级政府及其相关部门提供了一个利益博奕的平台，涉及到各类资源的分配和权益的平衡，直接影响到区域或行业的未来发展方向。第二类为受影响的公众即项目有关群体，指将受到战略环境影响的人群，他们将以切身体会进行信息反馈，这类群体的意见应充分受到决策者的重视。第三类为可为环境影响评价提供知识和信息的群体和个人，即关心战略群体及专家群体，这类群体可根据自己的专业知识及专长为拟定的战略提供可能的环境影响信息。其目的是通过个人、团体、政府及环评单位沟通交流，为项目战略环境影响评价提供准确的指导意见。

战略环境影响评价针对性和专业性较强，对公众参与者的层次要求比一般的建设项目要高。同时，还要保证公众参与的有效性。因此，公众参与的对象确定应考虑公众的文化素质、年龄阶段及与项目的相关性[7]，必须在政府主导下，以各级政府及其相关部门人员为主，以各类科研院所相关人员及普通民众为辅，具体可参考表2确定，并根据实际情况进行调整。

表2 公众参与对象组成

1.4 公众参与方式

目前，公众参与常用的方式有听证会、座谈会、论证会、问卷调查等，其中听证会是环评法中较为认可的参与方式。如五大区域重点产业发展战略环境影响评价就以听证会的形式开展了几轮征求意见，取得了较好的效果。表明听证会既是公众参与的一种形式，也是达成共识、增强成果应用性的一种手段。随着科技的迅速发展，可考虑采用短信、微信、QQ投票等更为经济便捷的网络参与方式，增强公众参与的有效性，如表3所示。

表3 公众参与方式

1.5 公众参与实施主体

公众参与实施主体是在战略环境影响评价中实际进行公众参与活动的组织者，目前存在政府及相关部门、环评单位、其他团体等观点，公众参与实施主体选择直接决定了公众参与活动的成效并影响其价值判断。

政府及相关部门是战略环境影响评价的主导者，作为公众参与实施主体违背了“回避”原则。目前，我国通常选择环评单位作为公众参与实施主体，由于存在着经济利益关系，不愿接纳对战略项目不利的反对意见，很难有效地组织实施公众参与，严重制约了公众参与的作用。因此，建议采用第三方独立开展公众参与，确保其客观公正。

1.6 公众参与结果处理

对于听证会、座谈会及论证会等公众参与结果，环评相关人员应及时整理总结提炼，递交上级管理部门，并在环评报告相关章节予以体现。对于问卷调查，需在数据统计后，进行归纳总结，报请上级管理部门并在报告中对公众参与结果进行表述。其统计方法如下。

1.6.1 公众认可度

通常需要对公众参与意见进行统计分析，计算公众认可度S，然后确定认可等级[8]。公众认可度S表示公众对某项目持赞成、支持意见的程度，如下公式所示。

式中，Ka、Kb、Kc…Kz是不同类型的权重，可根据不同层次人群数量、文化程度赋予不同的权重值；Ai、Bi、Ci…Zi是不同权重等级在各答题所得的分值之和，其中i为分值的梯度个数；P为做出第i种选择的人数；Q为第i种选择分值（0≤Q≤1）；Na、Nb、Nc…Nz代表对应权重等级样本量；m代表权重类型数；n代表问题个数。

1.6.2 认可等级

根据计算可获得的最大公众认可度Smax，在（0，Smax）内以不同比例分为四档，以表征公众对项目不同的认可程度，作为项目战略决策的参考依据[8]。如表4所示。

表4 公众参与认可等级划分

一般说来，公众认可等级在一级或二级的，说明公众对该项目还是比较认可的，反之，公众认可等级在三级或四级的，说明公众对该项目是不太认可的，这就需要相关决策者慎重分析其原因，做出正确的判断。

1.7 公众参与信息反馈

信息反馈是根据获得的战略行为及其环境影响方面的公众参与信息，采取一定的方式主动或被动地发表对战略行为的意见、建议和要求等，这是公众、决策者及评价单位之间双向互动交流的一种重要手段[9]，其关系如图1所示。目前，严重缺乏公众参与信息反馈机制，评价单位应在战略环境影响评价后期集中告知公众反馈意见或建议采纳情况、战略环境影响评价结论及其关心的热点问题的解决方法或替代方案，并对战略的运行效果及其环境影响进行跟踪监督。

图1 战略环境影响评价互动关系图

2.战略环境影响评价公众参与实例分析

以内蒙古自治区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要战略环境影响评价为例进行说明[10]。为进一步完善内蒙古自治区国民经济和社会发展“十一五”规划纲要（简称《纲要》），站在可持续发展的高度，协调好经济社会发展和生态环境保护的关系，从决策源头控制环境污染。国家环境保护部和内蒙古自治区人民政府决定对《纲要》开展战略环境影响评价，作为政府宏观决策的依据。

2.1 公众参与方案制定

此次战略环境影响评价过程中，公众参与时机贯穿于整个环评过程，从环评方案的制定到报告编写，再到战略环境影响评价后评估及监督。具体采用的公众参与方案如图2所示。

图2 公众参与方案框架图

2.2 公众参与内容确定

公众参与内容包括向被访问人员告知规划相关主要内容、涉及的环境敏感问题、初步分析结论、拟采取的减缓措施与效果等公众关心问题，以及调查被访人员对规划的了解、支持程度及相关建议和意见。

2.3 公众参与结果分析

根据上述数据统计方法，对问卷调查结果进行了公众认可度及认可等级分析，主要结论如下：

（1）79%的人不同程度了解内蒙古国民经济和社会发展“十一五”规划的情况；87%的人认为将来产业发展规划合理或者较合理，将来产业发展和规划定位先进，显示公众对内蒙古的规划定位认可等级为二级：比较认同。

（2）85%的人认为规划生产力布局和产业结构符合内蒙古实际和资源分布状况，生产力布局合理：比较认同，12%的认为较合理：不太认同，3%的人认为不合理：不认同。认为不合理的人主要关心规划布局能否与资源相适应，不关心开发的力度是否过强。

（3）公众对未来的发展建设所担心的问题中，大多数人（65%）担心影响生态，其中空气污染占20%，其次为水体污染（16%），表明公众对规划中的生态保护问题不太认同。

（4）对于规划实施中可能涉及的个人利益问题，如征地问题，72%公众希望得到足够的补偿，也有依靠农牧业维持生计的公众希望政府妥善解决就业问题；公众对于搬迁和城镇化问题非常认同，仅有4%公众表示不愿意。

结果表明，公众对内蒙古“十一五”规划的未来发展基本表示肯定，但也普遍意识到未来环境的压力较大。因此，内蒙古的发展必须采取适当措施保护生态环境，尽可能避免发展所带来的环境问题，实现可持续发展。因此，2005年自治区人民政府召开了由30多位院士和专家组成的咨询会议，认真听取他们对于生态环境保护的意见，确定从两方面开展工作：一方面是合理规划和布局内蒙古的生产力；另一方面是调整产业结构，发展循环经济。

2.4 公众参与信息反馈

本次战略环境影响评价中，对于公众参与的结果进行了认真的统计分析，对于公众所关心的问题，已在环评报告中得到充分体现，并及时向公众进行反馈。如针对公众担心的生态影响问题，报告具体要求在规划纲要中进一步确立草原的主体生态功能，明确提出草原功能定位由牧业主导型向生态主导型转变，同时发挥农区和牧区的资源优势，实现农牧互补、耦合增效，构筑国家北方生态屏障。因此，充分表明信息反馈是一种双向交流的手段，有利于进一步调动公众参与积极性和有效性。

2.5 公众参与时效性评价

本次战略环境影响评价的公众参与对于制定和完善纲要起到很大帮助，在报告编制过程中，广泛征求自治区领导、各部门、专家及普通民众的意见，多次听取项目介绍、获取信息和资料，两次专家送审、四次内部修改，12次多方位征求意见，取得了较好的效果。但是也存在不确定性，如普通民众更多关注项目涉及到的个人利益问题等民生问题，很难在战略层次上提出宏观有效的建议，需合理配置公众参与人员组成，这也是战略环境影响评价公众参与面临的难点之一。

3.结论

（1） 在理论方面，公众参与是战略环境影响评价的关键步骤，将成为协调环境保护、经济发展和战略实施的重要手段。应在公众参与内容、对象、方式、实施主体、数据处理及信息反馈等方面进行深入研究，就战略潜在的社会、环境影响及其减缓措施等与公众进行互动交流，以提高公众参与有效性，推动政府决策中的民主化和科学化，体现以人为本原则。

（2） 从案例分析上，内蒙古自治区的《纲要》战略环境影响评价是宏观的决策过程，公众参与贯穿整个环评过程。公众参与方式多元化、对象多层次化、反馈多样化，数据统计细致，信息反馈及时，提高了战略环境影响评价公众参与的时效性，确保了决策的正确性。同时，对其中暴露的问题，应进行分析总结作为今后的借鉴。

（3） 当前，正值我国环评法颁布十周年，我国战略环境影响评价及其公众参与均取得了长足的进步，但仍需借鉴国外先进经验，加强战略环境影响评价制度建设，完善公众参与理论方法，明确战略环境影响评价的法律约束力，保障战略环境影响评价能够真正从纸面走向实践。同时，各级政府要以对区域发展负责的精神将战略环境影响评价指导意见应用于实践工作，构建跨流域、跨行政单元、前瞻性的环境综合管理模式，探索建立以环境保护促进经济又好又快发展的长效机制，以促进环境与经济之间的整体协调、资源的永续利用及生态环境的不断改善，从而推动人类社会可持续发展的实现。

[1] 李天威，李新民，王暖春.环境影响评价中公众参与机制和方法探讨[J].环境科学研究，1999，12(2)：36-39.

[2] 潘岳.战略环境影响评价与可持续发展[J].经济社会体制比较，2005，(6)：10-13.

[3] 吴晓青.严格执行环境影响评价制度 加快推动经济发展方式转变[J].环境保护，2012，4：8-13.

[4] Che Xiuzhen，Shang Jincheng，Wang Jinhu.Strategic Environmental Assessment and its development in China[J].Environmental Impact Assessment Review，2002，22(2)：101-109.

[5] 刘毅，陈吉宁，范琳，梁宏君，刘毅国，张勇.城市规划环境影响评价中公众参与研究方法与案例[J].中国环境科学，2007，27(3)：428-432.

[6] Bao Cunkuan，Lu Yongsen，Shang JinCheng.Framework and operational procedure for implementing Strategic Environmental Assessment in China[J].Environmental Impact Assessment Review，2004，24(1)：27-46.

[7] 辛晓牧.规划环评中的公众参与案例分析[J].辽宁城乡环境科技.2007，27(3)：2-4.

[8] 刘年丰，胡春华，李丽珍.环境影响评价EIA 中公众参与定量评价初探[J].数理医药学杂志，2001，14( 6)：487-488.

[9] 程胜高，刘卓，姚维科.战略环境影响评价及其在我国实施的必要性[J].安全与环境工程，2001，9(3)：12-15.

[10] 国家环境保护总局环境影响评价管理司.战略环境影响评价案例讲评（第一辑）[M].北京：中国环境科学出版社，2006：35-44.