浅议烟叶基础设施建设中的问题及对策

(1 湖南农业大学农学院，长沙 410128； 2 遵义市烟草公司遵义县分公司，贵州遵义 563100)

2012-08-26

唐 亮(1986—)，男，贵州遵义人， 硕士研究生，Email: 250398115@qq.com。

浅议烟叶基础设施建设中的问题及对策

唐亮1，2

(1 湖南农业大学农学院，长沙 410128； 2 遵义市烟草公司遵义县分公司，贵州遵义 563100)

针对烟叶生产基础设施建设中存在的问题，如补贴标准不高、设计质量偏低、审批时限过长、项目监管不细、工程管护滞后等，提出了一些措施和建议。

烟叶；基础设施；建设；管理

烟叶生产基础设施建设(以下称烟基建设)是现代烟草农业的重要组成部分，是保障烟叶生产可持续稳定发展的物质基础。近年来烟基工程建设从工程技术规范和质量正在逐年提高，但在一些重点环节依然存在不少问题，在一定上程度影响着烟基建设工作的顺利和有效推进。

1 当前烟基建设存在的主要问题

1.1 审批时限过长，补贴标准偏低

目前，烟基建设项目审批一般在3～4月进行计划批复，5月份之后才下达。烟基建设季节性较强，一般冬春是最佳施工季节，而项目建设周期较长，即使工程当年建完，也很难做到结算、审计工作当年完成，从而导致预算跨年，不符合当前的财务制度。

从2005年至今，烟水工程补贴资金按照12 000元/hm2标准进行，烟路不超过4 500元/hm2，其中：主干砂石路不超过150 000元/km，分支砂石路不超过100 000元/km进行补贴[1]。但是随着烟基建设的推进和市场价格的上涨，条件相对较好的平坝、山区建设快接近尾声，今后的建设方向是基础条件差的山区、半山区，而山区、半山区是真正烟叶生产潜力较大的地区。与坝区相比，山区项目建设施工条件较差，点多、面广，各种建材运输远，二次转运多，施工难度大，加之各种材料和人工单价不断上涨，增加了建设成本，一直维持的定额补贴标准明显偏低，致使质量难以保证。

1.2 设计质量偏低，项目变更较多

项目规划设计的规范性、合理性、科学性是项目顺利实施的前提，也是项目长期发挥效益的保障。一些项目仍存在规划不到位现象，体现在对“规划设计烟草为主”的要求贯彻不彻底；一些项目的规划理念落后，还存在项目布局“零、散、乱”和脱离烟区、脱离水源、脱离实际等现象；在项目设计阶段，一些烟水项目实施方案不按烟水工程编制的大纲进行，设计人员对项目的现场勘探不深入、不细致，闭门造车，从而导致项目变更较多，投资难以控制。一些地方选择的设计单位和设计人员存在滥竽充数现象，一些人员甚至不具备烟基工程的设计能力和资质，致使部分项目设计质量水平偏低，带来后续一系列的问题[2]。

1.3 队伍素质不高，监管不细

工程队伍素质不高，一方面体现在烟草基础设施建设中标单位资质存在施工队伍组织不到位，项目经理管理水平不高，施工技术人员素质不高的现象，以上种种导致工程返工，延误了工期，增加了预算投资，监理履责较差，工程签证不实。另一方面，监理单位派出的驻点人员有限，且素质高低不等，无法有效监控工程的实时进度和质量；不在工程现场时有发生，签证资料的及时性、准确性、真实性有待考证。

此外，基础设施建设高强度的工作节奏导致一些基层管理人员产生了严重的消极厌倦思想，造成项目实施中监管不力，对群工矛盾、工程占地、地材取用等方面协调力度削弱；基层对管理制度理解不够深入，执行不够到位，主要体现在各县级单位对项目的督促检查力度不够，痕迹资料留存不规范，记录不完整，上报数据不及时，精确度不高[3]。

1.4 资料归档缺漏，工程管护滞后

资料管理不规范，归档缺漏，主要表现在：档案资料收集不及时，程序资料缺失、签章不规范，归档不齐全、不完整，特别是隐蔽工程验收资料，施工方、监理方、建设单位、设计单位各方人员存在签字不齐全，甚至出现资料后补现象；项目资料的内在逻辑关系矛盾，编排装订凌乱等。

除档案资料管理存在缺失，相关单位对工程管护也严重滞后。按照资产移交协议，对于在烟农田形成的烟水及烟路工程，工程建设完工后，管护工作转交当地村委会或者村民小组。但现实是，当地村委会或者村民小组即无资金来源，也未制定切实可行的管护措施，没有配备专人管理，无力对工程进行多方位维修保养，致使部分工程使用效益低下，减少了基础设施的使用年限[4]。

2 措施及建议

2.1 完善行业相关配套政策

提前项目审批时间，尽量在当年12月底到次年1月初下达来年的计划、预算，在上半年把工程建完，实现“当年投入、当年使用、当年见效”，下半年集中精力做好审计、验收和结算工作。此外，建议提高烟水工程补贴标准到20 000元/hm2左右，烟路按照主干砂石路面250 000～300 000元/km、分支砂石路200 000～250 000元/km进行补贴，其余设施也相应提高一定的补贴标准，这样有利于烟基工程的有效推进，保证工程质量。

2.2 加大图纸审查和现场工程量核实

项目规划应放在首位，与现代烟草农业基地单元的推进结合，相关人员应深入项目实地，进行现场勘测，待规划方案评审同意后，再进入设计阶段，应按照“规划上报、立项审批、委托设计”的程序开展。必须切实解决项目设计深度不够的问题，项目实施方案要符合编制大纲及相关要求，要适应新的形势、新的要求，设计理念一定要先进，设计图纸和现场工程量的会审力度一定要大，运行管护办法也应纳入实施方案，确保项目建设一处，发挥效益一处[5]。

2.3 强化监管，提升工程质量

在项目施工过程中，应严格执行“监理、审计、行业、烟农、政府”五方监管机制。监理单位应按照“质量、进度、投资、安全”四控制要求履行监理职责；审计单位应严格开展“事前、中、后审计”，参与隐蔽工程的验收，核定工程量，监督资金拨付，做到同步监管；县级烟建办对施工过程全面监管，实行项目挂包责任制，管理人员“一对一”挂靠到每一个工程上，蹲点帮扶、现场监督，并建立责任追究制度；项目区受益烟农代表积极参与，全程监督；质量监督部门对关键工序和重要工程进行重点监督，市、县两级烟叶基础设施建设办公室作为政府实施监管的代表，要成立督查组，不定期检查督导，督促各方切实履职。

2.4 明确责任，加强监督和考核

应根据项目工期制定并下发工作考核办法，各地应出台相应措施，明确责任；对不能按时完成建设目标任务，以及在建设管理中出现严重违规、违纪问题的，严格奖惩并按上级有关规定实行行业问责。加大对现场施工、监理、驻点等人员的监督和考核，严格按照相应的办法进行考核，打分评价，对不合格的单位采用淘汰制，并列入黑名单，在以后的工程中不得参与投标，如对企业造成严重经济损失的应严格按合同规定执行，以保障行业的权益[6]。

2.5 强化培训，提升水平

随着烟基建设要求的提高和步伐的加快，在新形势下，对烟基工作人员也有了新的要求。为了能适应和胜任工作，必须不断加强交流学习，通过观摩、借鉴、调研、培训的方式，全面提升工作人员的办事能力和综合素质；及时学习、领会、贯彻并落实好上级文件精神，主动积极地参与各种业务知识和综合能力拓展培训，不断增强工作能力。

2.6 规范流程，统一标准

开展烟基建设工作以来，档案资料的管理仍是薄弱环节，阻碍着遵义烟基建设整体工作水平的提高。从2011年度起，遵义市就基于“烟叶基础设施建设和管理系统研究与应用”信息化管理平台，科学梳理工作流程，针对项目档案特点，结合《基本烟田水利设施建设工程质量评定与验收规程》、基础设施档案管理办法及有关规定，编制了遵义市烟叶生产基础设施建设项目“管理资料”、“综合资料”、“竣工资料”模板。从2012年起，遵义市所有县(市)的项目资料实现视觉识别、管理流程、入档内容“三个统一”，真正做到档案模块化、规范化、统一化管理。

2.7 强化管护，创新模式

按照“谁所有、谁负责、谁受益、谁负担”的原则，根据不同的烟叶生产基础设施项目，采取不同的管护模式。

首先，“以水养水”管护模式，即对产权属于村委会、村民小组集体所有的烟水、烟路工程，按农村“一事一议”的做法，组建用水户协会，制订用水户协会章程，按受益面积收取一定的水费，作为项目管护经费，实现“以水养水”；其次，收取一定服务费用的管护模式，即对产权由集体或专业化合作组织所有的密集烤房、育苗大棚和烟草农用机械，经营权外包以后，在烟草企业的监督下制定合理的收费标准，由专业合作社通过盈利提取一定的管护经费进行管护；再次，受益主体自行管护模式，即对产权属于受益农户、受益村组的水池、烤房和烟草农用机械等项目，由受益主体自行管护，管护费用由受益主体承担[7，8]。

[1] 肖卫华.烟叶生产基础设施建设过程中有关问题的探[J].经济研究导刊,2010,(12):169-170.

[2] 裴 钧,赵云波.加强“三基”建设夯实行业基础[J].河南省烟草学会,2006,(7):248-251.

[3] 陈新联,阳关云.一项利在千秋的惠农工程—湖南烟区基础设施建设纪实[J].湖南烟草,2006,(3):9-16.

[4] 蔡晓华.坚持不懈抓好烟叶基础设施建设[N].凉山日报,2005-5-10(12).

[5] 李万远.加强烟叶基础设施建设 推动现代烟草农业转变[N].大理日报,2008-10-22(10).

[6] 柏俊林.进一步加快烟叶生产基础设施建设步伐[N].永州日报,2006-11-9(04).

[7] 王金星,马长恩.创新基础设施建设环境打造“惠民工程”[J].河南省烟草学会,2006,(7):202-204.

[8] 龙建平.烟基建设把好五关[J].湖南烟草,2007,(5):56-57.

S572；F303.1

C

1001-5280(2012)07-0117-03

10.3969/j.issn.1001-5280.2012.07.34

责任编辑：黄燕妮