政府在农业科技创新中大有所为

文│郑州大学法学院 吴喜梅

目前，我国农业正从传统农业向现代农业转型，如何加速这一转型并在这一转型过程中确保农业的可持续发展？对此，2012年中央一号文件指出，切实加强农业农村工作，加快推进农业科技创新。当前，我国农业科技创新存在两大障碍，一是农业科研与农业生产脱节，二是农业科技推广服务体系不健全，农业科技成果转化率低。突破这两大障碍需要政府充分发挥和切实履行其法律、制度制定职能，财政支持职能，引导示范培育职能和国际合作职能。

政府的法律、制度制定职能

当今世界，农业科技以生物技术、转基因技术、数字农业技术为代表，正孕育着新的革命性突破。如何有效迎接和利用这一突破来促进我国主要农产品的有效供给、农民收入的稳定增加和农业生产的可持续发展，需要各级政府制定与完善一系列相关法律、制度对农业科技创新予以指引与保障。

一是农业科技创新主体法律地位的确立。农业科技创新主体不仅包括科技人才这一自然人形式，而且包括科技人才与农民组建的农业公司、农业合作社等法人形式。其中，法人形式的农业科技创新主体是科技人才以技术入股或资金入股等方式，依法与农民结成的利益共享、风险共担的利益共同体。

从理论上讲，传统农业向现代农业的转型，实质上是农业生产的核心要素从土地、水等自然资源向科技进步和人力资本转变的过程。而这一转变过程的顺利进行，一方面需要培育多元的农技推广服务主体，另一方面，需要农场、林场、牧场、渔场、水利工程管理单位和农业科技示范园区等主体面向社会开展农业技术推广服务。从实践上看，当前我国农技推广服务主体已经开始逐步由政府单一支撑向“政府为主、多元发展”的方向转变。为适应农技需求多样性和供给主体多元化的特点，中央政府应该从法律上明确多元化推广服务组织的地位和作用，以推动公益性推广组织、社会化创业组织和多元化服务组织“三位一体”的多元化推广服务组织的形成。只有这样，才能更好地理顺农技推广管理体制，有效维护各权利主体的利益，进而促进农业技术的有效推广。

二是农业科技创新、经营、管理机制的法律构建。农业科技与生产实际紧密结合是农业科技创新的出发点和落脚点。为此，在管理体制上，应该把农业技术创新纳入到农业生产、农产品流通的整个系统之中去评价。就农业技术推广的管理而言，应明确公益性与经营性分类管理机制，即实行农业技术推广的政府主导与市场调节的“双轮驱动”机制。一方面强调国家农业技术推广机构的公益性，实行无偿服务；另一方面也必需明确经营性单位及其科技人员可以实行有偿服务的权利。就农业技术推广机构岗位设置而言，也应该通过法律明确规定其专业技术人员的资格和结构比例。

三是农业科技创新财政支持行为的严格规范。基于农业科技创新及其推广对我国农业和农村经济发展的引领与支撑作用，我们不仅要重视农业科技研发投入，更要高度重视农业科技推广的投入，让大量的科技成果通过推广切实转化为现实生产力。然而，目前我国农业科技投入的现状是，投入少、投入结构不合理、投入资金不到位或被截留，这迫切需要通过健全农业科技创新财政投入法律制度体系，以法律形式对农业科技创新的经费投入加以规范，明确农业科技投入的资金来源、投入方向、投入比例、投入方式、使用条件和相关法律责任，来规范财政投入行为，保障财政投入资金的有效使用，为农业科技创新事业较快发展提供有力保障。

西方发达国家制定的农业科技创新法规以及相关配套制度，具有针对性和系统性，值得借鉴。例如，为保障农业科技创新财政投入的有效运行，美国通过一系列农业法，严格规范每个州教育培训机构和农业技术合作推广站所获得的财政支持，即通过立法保证农村人力资源的开发有充分的财政支持。结合我国的国情，借鉴国外农业科技财政投入的立法，制定与完善我国的农业科技创新财政投入法律制度，对我国农业科技水平提高和农村经济发展有着重要的实践意义。

政府的财政支持职能

发达国家农业科技贡献率一般在70%以上，而我国的农业科技贡献率仅为53%，可见，与发达国家相比，我国农业科技的整体水平差距较大。其重要原因之一是政府的财政投入水平不高、结构不合理、管理不科学。多年来，我国农技推广服务体系队伍不稳，其表面原因是机制不活、工作条件不佳、待遇不高，但深层原因在于明确各类社会化服务组织地位的法律缺失，政府扶持力度不够。

农业产业的基础性和弱质性，决定了农业科技的公益性，而农业科技的公共产品性质，又决定了农业科技投入的政府主导性。基于农业是产业链条较长的自然再生产以及农业科技具有区域性明显和研发周期长等特点，各级政府应该根据各地具体情况增加农业科技投入，并保证农业科技的财政投入增幅高于财政经常性收入增幅。具体来说，各级财政应该保障国家农业技术推广机构所需的试验示范基地、办公场所、推广和培训设施设备等工作条件；国家鼓励和支持高等院校毕业生和科技人员到基层从事农业技术推广工作；对各类经营性组织和个人开展农业技术推广服务的，国家在税收、信贷等方面给予优惠；政府通过购买服务等方式引导农业技术推广服务。此外，财政资金支持的具体的科技创新领域应该包括对技术含量高、产业关联度大的龙头企业技术改造给予支持；对生产技术工艺研发、产品升级换代、品牌塑造等方面的支持；对企业新品种选育并产业化的支持；对企业开展废弃物处理等循环经济活动的支持；对改善农产品市场条件，使农产品流通设施与农产品生产相匹配的支持等等。

政府的引导示范培育职能

一是各级政府应该积极推进农业科技创新示范体系的建立。现代农业科技创新体系应该突破目前的部门、区划、行业制约，由科技部、农业部、教育部等相关部门联合地方各级政府，借鉴高新技术产业园区的经验，参照新型工业化的方式打造现代农业科技创新范例。同时，科技部、农业部等部委已与教育部联合，在农林大学等高校成立新农村建设研究院，推进以大学为依托的农业科技推广模式试点工作；科技部也已联合中组部、工信部等部委整合已有网络资源，加快实施国家农村农业信息化示范省建设。这些都是政府引导示范培育职能的具体体现，有利于农技推广，有助于带动城镇化、新型工业化、农业现代化“三化”同步发展。

二是各级政府应该积极培育商业化育种模式。良种培育具有国际战略性意义。然而，实践证明，以高校院所为主体的育种模式，不利于良种的创制与推广，必须建立以企业为主体，实行育繁推一体化的商业育种模式。为此，各级政府应该通过创建与扶持种业科技托管中心，集聚全国的人才、技术、资金等要素资源，着力培育种业发展所需的科技金融生态环境。

三是各级政府应该积极推进农民教育培训体系的建设。农民的教育培训具有明显的公益性，政府责无旁贷。农业部、财政部、教育部、发改委等部门应该围绕《国家中长期科技发展规划纲要(2006~2020)》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》和《国家中长期人才发展规划纲要(2010~2020年)》中关于农民教育培训的重大计划，建立政府扶助、面向市场、多元办学的农民教育培训体系。各级政府应把培训新型农民纳入工作日程，将农民教育培训经费纳入财政预算，细化农民培训专项，加强农民职业教育培训基础设施建设，构建农民终身教育公共服务平台。

政府的国际合作职能

为进一步提升国内农业科技创新能力，各级政府应该进一步加强国际农业科技合作。首先，各级农业部门要高度重视农业科技国际合作工作，将其纳入农业农村经济发展全局统筹考虑，加强农业科技国际合作行政主管部门的综合协调和指导作用，强化行业主管部门在专业领域国际合作的引领作用，充分发挥农业国际合作事业单位的支撑作用。其次，对农业部系统、地方农业部门和国家驻外机构实施绩效管理。实现农业科技国际合作管理科学化、信息化，加强协调配合，努力构建国际合作“一盘棋”格局。总之，我国政府应该加强农业科技国际合作新闻宣传，建立与完善FAO南南合作、亚洲合作对话、中非合作论坛等合作机制，努力转变农业科技国际合作发展方式，使农业科技合作在全球合理布局，进而促进我国农业经济贸易的新发展。

综上所述，长期以来，我国农业科技链与产业链严重脱节，农业科研成果缺乏行之有效的推广机制，农业科技成果转化率偏低。从法律制度的构建与保障上、从财政资金的投入上、从引导示范培育和国际合作上，推进农业科技创新是当前我国各级政府工作中最紧要的任务和职责。