《里约宣言》与中国的湿地环境管理

王 蓉，王仲怀，周训芳

（1.中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004; 2.长沙县林业局， 湖南 长沙 410100）

《里约宣言》与中国的湿地环境管理

王 蓉1，王仲怀2，周训芳1

（1.中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004; 2.长沙县林业局， 湖南 长沙 410100）

1992年6月联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》，对环境管理提出了新的要求。中国政府吸收《里约宣言》中所蕴含的环境管理理念，在湿地环境保护工作中倡导生态化的湿地环境管理模式，促进人与自然的和谐发展和生态文明建设。在《里约宣言》有关原则的指导下，中国政府结合本国国情完善了湿地环境管理制度体系，尤其是在公众参与、社区共管和环境影响评价方面，取得了长足的进步。

里约宣言；湿地；环境管理

湿地环境管理是政府及其湿地主管部门为了达到既能发展经济、又不超出湿地环境承载力的目的，运用技术的、经济的、法律的、教育的等手段，限制湿地污染与破坏行为，保护湿地环境，改善湿地环境质量的管理活动。湿地环境管理是政府主导的环境管理的重要组成部分。1992年6月联合国环境与发展大会通过《关于环境与发展的里约宣言》(以下简称《里约宣言》)以来，中国的湿地环境管理取得了显著成绩。《里约宣言》对中国的湿地环境管理起到了一种催化剂的作用，推动中国政府确立了更加先进的湿地环境管理理念和政策，积累了宝贵的管理经验，为倡导和实践生态化的湿地环境管理模式奠定了良好的基础。

1 《里约宣言》体现的湿地环境管理要求

《里约宣言》所宣告的27项原则中，有8项原则与环境管理直接相关。其中，原则10所宣告的“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识与参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”，在湿地环境管理中，具体体现为湿地环境保护的信息公开、湿地环境管理决策的公众参与、湿地环境公益诉讼等；原则17所宣告的“对于拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动，应进行环境影响评价，作为一项国家手段，并应有国家主管当局做出决定”，具体体现为湿地环境影响评价；原则20所宣告的“妇女在环境管理和发展方面具有重大作用。因此，她们的充分参加对实现持久发展至关重要”，具体体现在湿地环境管理的性别平等以及相关的管理措施当中；原则22所宣告的“土著居民及其社区和其他地方社区由于他们的知识和传统习惯，在环境管理和发展方面具有重大作用。各国应承认和适当支持他们的特点、文化和利益，并使他们能有效地参加实现持久的发展”，具体体现为湿地管理中的社区共管模式、非物质文化遗产保护等。

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，是自然界最富生物多样性的生态景观和人类重要的生存环境，在为人类提供大量原料、食物和水资源的同时，也在维持生态平衡、保持生物多样性和珍稀物种资源以及涵养水源、蓄洪防旱、降解污染、调节气候、补充地下水、控制土壤侵蚀等方面起到了重要作用[1]。里约会议之后，中国在湿地环境管理方面吸纳和确立了《里约宣言》宣告的上述原则中所体现的环境管理理念，逐步建立和完善了有利于实现可持续发展和生态文明的湿地环境管理制度体系。在湿地环境管理实践中，中国政府响应《里约宣言》对湿地环境管理提出的新的要求，越来越注重因地制宜地实施湿地环境管理，根据湿地生态环境的区域性差别规律，针对不同生态功能的湿地单元，按照法定程序制定了各种技术规范和管理措施，并逐渐兴起了生态化的湿地管理模式的理论与实践[2]。

2 《里约宣言》蕴含的湿地环境管理理念

2.1 湿地资源可持续利用

1992年里约环境与发展大会的召开，使“环境与发展”成为世界关注的焦点，《里约宣言》所确立的环境保护理念在全球迅速传播并广为接受。《里约宣言》原则4指出：“为了实现可持续发展，环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分，不能脱离这一进程来考虑。”这一原则突出强调了环境保护是经济社会可持续发展整体进程的一个组成部分，揭示了环境问题必须在经济社会发展的整体进程中寻求解决方案这一客观规律。湿地生态环境的破坏，大多归因于湿地利用方式的不合理。因此，合理利用湿地是湿地环境管理的核心，根据本国国情来选择湿地开发利用的可持续模式，对于湿地环境管理是非常重要的。

里约会议之后，中国政府已经认识到，单纯追求经济数量增长和先污染后治理的传统发展模式，满足不了人类社会发展的需要，必须走经济、社会与环境相互协调的发展道路，因而十分重视可持续发展战略的实施。1992年7月，由国家计划委员会和国家科学技术委员会牵头组织各有关部门制定和实施中国可持续发展战略，先后制定了《中国21世纪议程》和《中国21世纪议程纲要》，提出了中国的可持续发展目标，并把湿地保护列为一项重要优先领域。1994年，中国政府发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，“构筑了一个综合性的、长期的、渐进的可持续发展战略框架和相应的对策”[3]。按照《中国21世纪议程》，中国在接下来的20年里逐步制定并实施体现可持续发展思想的湿地开发利用政策和管理制度，将湿地合理利用作为湿地环境管理的核心。湿地是中国实施可持续发展战略的重要资源之一，湿地合理利用是指“以一种与维持生态系统的自然特性并行不悖的方式造福于人类的可持续利用”[4]。使人类使用湿地既能为当代人提供最大的持续性利益，同时又维持其潜力以满足后代人的需求和发展，逐步在湿地环境管理中充分体现可持续发展这一全局性和战略性指导思想。

2.2 湿地生态文明

虽然《里约宣言》不具有国际公约的性质，而只是一份表明各国对全球环境保护的战略、策略及措施等方面的态度和立场的非法律性政治文件，但是，作为政治宣言，其具有强烈的政治上、道义上的约束力。在环境保护过程中，特别是在环境政策的制定和环境管理制度的实施中，世界各国理应遵循和贯彻其理念。

《里约宣言》原则1指出：“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。”这一原则提出了人是实现可持续发展这一目标价值的中心，其生活方式应当是与自然相和谐的生活方式。这样的生活方式，可以被看作是生态文明的缩影。所谓生态文明，是指人类在改造客观世界的同时，又主动保护客观世界，通过自觉遵循生态规律来优化人与自然的关系，实现人与自然相和谐、经济社会发展与生态环境保护相协调所取得的物质与精神成果的总和[5]。湿地生态系统具有独特和多样的生态功能，如调节气候、净化和调蓄水源、保存物种、生态旅游等。人们在享用湿地生态功能的同时，应当遵循生态文明理念，运用生态系统方法设计湿地环境管理制度。

《中国21世纪议程》第20章的“科技界在可持续发展中的作用”中提出“加强和建立关于环境与发展的道德的各级咨询组织，发展科技界和社会公众共同的价值体系，建立与自然相互和谐的新行为规范，为统一的行动奠定基础”[6]。中国政府通过提出这一行动方案，率先树立了科技界在可持续发展中的表率作用，在全社会倡导与自然相和谐的新的行为规范。1971年《拉姆萨尔公约》（即《湿地公约》）和1972年《里约宣言》以后，中国处在全面重建生态环境和加强生态保护的历史时期，湿地开发与保护引起国际上的广泛关注。随着对湿地认识的逐步深入，全社会深刻地认识到了湿地与人类的生存休戚相关，与人类的现在和未来密切地交织在一起，因此，制定并实施了一系列的湿地环境管理制度，加大了湿地环境污染防治力度，全面开展了湿地生态保护监管和执法，并努力寻求新的发展机制、理论、理念来缓解湿地生态环境危机。在实施以生态文明为目标的湿地环境管理实践中，充分保护公众的环境知情权和参与权、提高环境决策的透明度和环境信息的公开度，显得尤其重要。基于上述努力，环境影响评价、公众参与、社区共管等湿地环境管理制度在中国得到了广泛认可和普遍实施，大力推动了生态文明进程。

3 《里约宣言》对中国湿地环境管理的突出影响

3.1 公众参与

《里约宣言》原则10将公众参与作为实现可持续发展的重要保证之一，同时对行政机关提出了信息公开的要求。在《里约宣言》之前，我国于1989年制定的《环境保护法》第6条为公众参与环境保护提供了指导性的法律原则，该条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”在《里约宣言》发表之后，我国面临着将这一指导性原则转变为环境管理实践的挑战。1996年，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》要求“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用”。1996年修正的《水污染防治法》第13条第4款关于“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的规定，是公众参与制度的具体化。而2002年制定的《环境影响评价法》，首次在环境立法中规定了普遍的公众参与条款。该法第5条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；第11条针对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，要求规划的编制机关在报送审批前举行论证会、听证会或者其他形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。在2003年颁布的《行政许可法》中，专门就涉及公共利益的重大行政许可事项规定了听证制度。2006年，国家环境保护总局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。环境管理的实践已经证明，公众参与是环境保护中最有效可行的环境管理制度。运用到湿地环境管理中，湿地环境管理不仅需要环保、林业、农业、建设、海洋、水利、土地等政府有关职能部门的参加，而且需要公众的广泛参与，最大限度地保障公众享有知情权，“依靠信息本身的影响形成一种压力去进行污染预防”[7]。

3.2 社区共管

长期以来，由于居住在湿地周围的居民认为湿地资源是取之不尽、用之不竭的，这种过度利用自然资源的行为导致了湿地资源的逐渐退化和湿地生物多样性的丧失。湿地保护是全社会的共同事业，保护工作是否有效开展取决于公众和管理决策者以及湿地开发利用者对湿地重要性的认知程度，因此，应采用多种手段宣传湿地的效益和价值，提高全民的湿地保护意识，让公众直接参与湿地环境管理活动。社区共管是指社区共同参与湿地保护管理方案的决策、实施和评估的过程，其主要目标是生物多样性保护和社区可持续发展的结合[8]。《里约宣言》原则22宣称，“土著居民及其社区和其他地方社区(即少数民族及他们的居住区域)由于他们的知识和传统习惯，在环境管理和发展方面具有重大作用，各国应承认和适当支持他们的特点、文化和利益，并使他们能有效地参加实现持久的发展”。这可以被看作是对社区共管的原则性要求。《里约宣言》发表后，20世纪90年代以来国际上普遍推行一种新型的自然资源管理模式——社区共管模式。在我国的湿地环境管理中，社区共管主要被运用于湿地自然保护区的管理。1995年开始，在福建、江西、湖北、云南、陕西等5个省的9个国家自然保护区开展社区共管模式的试点工作。我国在湿地自然保护区的社区共管实践，不仅要解决湿地环境保护问题，而且还要解决弱势群体的生计问题，实现环境与发展的双赢目标。

3.3 环境影响评价

《里约宣言》原则15指出：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。”原则17指出:“对于拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动，应进行环境影响评价，作为一项国家手段，并应由国家主管当局做出决定。”环境影响评价是一项为了贯彻“预防为主”方针、从源头防治环境污染和生态破坏的重要环境管理制度，与经济社会发展密切相关。严格执行环境影响评价制度，既是从决策源头防治环境污染和生态破坏的内在要求，也是加快推进经济发展方式转变的时代要求。环境影响评价制度20世纪60年代首创于美国，被规定在1969年美国的《国家环境政策法》中。我国1979年《环境保护法（试行）》最先引入环境影响评价制度，1986年《基本建设项目环境保护管理办法》对环境影响评价做了较全面的规范，1989年制定的《环境保护法》第13条对环境影响评价作了进一步规定。《里约宣言》发表以后，1994年国务院批准颁布的《中国21世纪议程》在第3章“与可持续发展有关的立法与实施”中提出：“在有关立法中，规定建立‘可持续发展影响评价制度’，要求政府部门在制订政策、规划过程中和企业立项时，对可持续发展可能产生的影响做出评估”。1998年，在对《建设项目环境保护管理办法》进行全面修改的基础上颁布了《建设项目环境保护管理条例》，结合《里约宣言》提出的新要求，对评价范围、内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定，从而完整地确立了我国的建设项目环境影响评价制度。2002年，我国制定了专门的《环境影响评价法》，对规划和建设项目的环境影响评价做了全面和系统的规定，确立了对规划的环境影响评价制度。

环境影响评价已成为环境管理工作的重要组成部分[9]。建立湿地资源开发的环境影响评价体系，对现行的湿地资源开发政策以及未来战略进行环境影响评价，成为了我国现阶段湿地环境管理的重要内容。在我国的湿地环境管理实践中，湿地管理部门日益注重湿地资源开发环境影响评价标准的制定、影响因子的正确选择、湿地资源开发活动对生态环境特别是对珍稀水禽的影响程度的量化、湿地资源开发环境风险评价、湿地资源开发对当代与后代人的影响等。尤其是湿地开发的战略性环境影响评价，将湿地开发政策的决策与可持续发展密切结合在一起，通过“战略-环境影响评价-新的战略”的循环方式，将湿地开发政策的决策建立在科学体系框架中，尽可能地将湿地开发活动给湿地生态环境带来的风险降低到最低程度。

4 结 语

湿地环境管理是现代环境管理的重要内容之一，其目的是解决湿地生态系统中的环境污染和环境破坏所造成的各种环境问题，协调经济、社会发展和湿地环境保护之间的关系，维护湿地环境安全，实现区域经济社会的可持续发展。健全的湿地环境管理体系，是有效管理湿地的重要保证。湿地环境问题的综合性、复杂性和潜在性，决定了湿地环境管理是生态化、规范化的统一和协调管理。《里约宣言》发表20年来，中国政府积极响应《里约宣言》诸项原则，借鉴和吸收国际上先进的湿地环境管理经验，围绕经济社会可持续发展的整体目标制定了全局性、区域性和专项湿地保护规划，建立起了具有中国特色的湿地环境管理制度体系，逐步将湿地环境管理纳入法治化、民主化和科学化轨道。

[1] 赵思毅,侍菲菲.湿地概念与湿地公园设计[M].南京:东南大学出版社,2006.

[2] 周训芳.湿地保护的主流化与湿地法律制度的生态化[J].华东政法大学学报,2010,(1):40-47.

[3] 中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书[M].北京:中国环境科学出版社,1994.

[4] 姜文来.我国湿地生态环境管理亟待解决的问题[J].中国人口·资源与环境,1998,(2):56-59.

[5] 周训芳,吴晓芙.生态文明视野下环境管理的实质内涵[J].中国地质大学学报（社会科学版）,2011,(3):19.

[6] 中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书[M].北京:中国环境科学出版社,1994.

[7] 廖 红,[美]克里斯·郎革.美国环境管理的历史与发展[M].北京:中国环境科学出版社,2006.

[8] 国家林业局野生动植物保护司,国家林业局政策法规司.中国自然保护区立法研究[M].北京:中国林业出版社,2007.

[9] 童 健,李科林,王 平.我国环境影响评价制度若干问题的探讨[J].中南林业科技大学学报,2011，(7):195-200.

Rio Declaration and China’s wetlands environmental management

WANG Rong1, WANG Zhong-huai2, ZHOU Xun-fang1
(1. School of Politics and Law, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, Hunan, China;2. Forestry Bureau of Changsha County, Changsha 410100, Hunan, China)

Rio Declaration on Environment and Development approved by The United Nations Conference on Environment and Development in June 1992 has put forward new requirements on environmental management. Chinese Government has absorbed the principles of Rio Declaration and advocated ecological management mode in wetland environmental protection so as to set up a harmonious relationship between man and nature and to improve eco-civilization construction. Under the guidance of the relevant principles of Rio Declaration, Chinese government has perfected its legal system on wetland environmental management, with much progress especially in practice of public participation, community co-management and environmental impact assessment.

Rio Declaration on Environment and Development; wetland; environmental management

S759.92

A

1673-923X(2012)12-0057-04

2012-10-11

环保公益性行业科研专项“长株潭重金属矿区污染控制与生态修复技术”（200909066）； 湖南省教育厅科研项目“长株潭区域经济发展与环境管理模式的主流化研究”（10C1302）

王 蓉（1979-），女，湖南澧县人，博士研究生，主要研究方向为环境政策与环境管理；E-mail：wangrong7954@163.com

王仲怀（1967-），男，湖南长沙人，长沙县林业局技术推广站站长，高级工程师，主要研究方向为森林培育与保护

[本文编校：文凤鸣]