对当代中国群体性事件动态的逻辑分析

沈 坤

一般来说，群体性事件包括问题化、对抗联盟形成、极化和暴力冲突的演变过程。群体性事件的发生将制度(国家)、组织(政府)和不同利益的个体卷入一个动态的、互相影响的过程。毋庸置疑，任何一个行动的个体在政治过程中都会寻求个人利益的最大化，但必须看到，人存在于团体、组织之中，个体人的行为必须符合团体或组织的规则和惯例。同样，对于一个组织而言，它又处于一个更大的环境之中，组织的行为也必须符合更大的系统的规则和惯例。因此，我们如果将社会看做是一个内部发生互动的大系统，那么系统内部的个体之间的行为就必然受到三个方面的影响：个体本身、个体所在的部分以及整个系统。就群体性事件来说，制度与行动者之间、组织与制度之间、个体与个体之间的关系就构成了具体参与者采取行动的合法资源和约束变量。本文通过探讨这三组变量之间的关系，试图揭示群体性事件的具体参与者在事件过程中的互动及其对事件进程的影响。

一、制度空间与问题化过程：行动的合法性

单个的人因为种种需要首先结合成一定的社会关系，形成一定的社会组织，创造出一定的社会规则和社会制度；当社会层面的这些规范、组织、体制不足以维持个体间生存所需要的秩序时，“国家”便被创造出来，和社会原有的制度一起来维系共同体的存在。[1]制度是指规范个体行为的一系列规则的总称，既包括国家正式制度(法律、法规)，也包括社会赖以正常运行而遵守的一系列的习惯、风俗和规范。制度的功能在于向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性。[2]国家依靠正式制度来维持社会正常的秩序，规范成员的行为；社会通过非正式制度来约束成员的行为。反过来讲，制度也为成员提供了“行动框架”。在制度的框架之内，行动者可以根据制度规范的要求采取行动维护和实现自己的合法权益；换言之，只要该行为在制度框架之内，就受到制度的允许和保护，得到社会的支持和承认。国家与社会在维护成员的合法权益方面是一致的。任何一个国家和社会要想保持良好的秩序，必须借助于制度的规范和保护作用。国家的正式制度和社会非正式制度互相补充，共同维系着国家共同体内部的成员保证社会生产和生活按照一定的秩序正常进行。因此，制度能否运作良好并发挥调节利益冲突、规范个体成员行为的作用就成为决定一个国家和社会能否健康发展的关键。近代国家建设的进程表明，国家正式制度是规范民众行为、协调利益矛盾的主要框架。当社会成员由于利益矛盾而出现冲突时，社会成员主要借助于国家正式制度资源为自己的行动寻求合法性。地方性的非正式制度则起着重要的补充作用。

国家正式制度和地方非正式制度共同为群体性事件中的利益受损者提供了行动的合法性资源，同时也给出了行动的边界。这意味着，对于群体性事件中的行动者特别是利益受损者来说，他们可以借助一定的制度来为自己的行动做出合法性辩护。这种制度资源为群体性事件的“问题化”过程提供了动力。这里的“问题化”主要是指维权精英为将自己的具体问题纳入政府解决问题的议事日程，把自己的困境建构为国家本身真正重视的社会秩序问题。从群体性事件发生的过程来看，调解、信访、控告等行为是绝大多数利益受损者优先考虑的行动方式。只有当通过制度的途径无法解决问题时，利益受损者才会采取一些“制度外方式”来维权，包括暴力冲突、围攻政府和工作人员等非法行为。制度不但提供了“问题化”的动力，而且同时限定着维权精英个体的行动。地方的非正式制度也具有同样的双重效应。一方面，地方传统、文化、风俗和习惯对于群体性事件的参与者起到组织动员的作用；另一方面，地方非正式制度又会限制群体性事件中集体行动的方式和范围。

二、制度空间与组织控制：中央政府与基层政府的互动

制度要发挥作用，一方面需要制度本身在个体中的合法性认同，另一方面需要借助于一定的组织体系来贯彻。国家正式制度必须借助于政府机构和司法系统才能够得到贯彻执行。根据公共选择理论，政府部门本身会成为一个具有独立利益的“理性经济人”。公共选择理论从人的自利性出发，强调人的行为动机的自利性、行动上的理性。一种良好的政治制度必须在政治家的自身利益追求和国家利益或者公共利益之间维持平衡。[3]不同层级的政府部门上层、中层和基层政府之间由于利益上的差异就会形成一种组织平衡，表现为：上下级行政组织之间整体上互相依存与利益互相冲突并存。对于中央政府来说，地方各级政府忠实地执行各项政策是国家和政府有效治理社会的关键。严格地控制各级地方政府，保证它们按照国家整体利益来运作，是代表国家的中央政府职责所在。对于地方政府来说，作为中央政府在地方的派出机构，它们的政治合法性来自于中央政府的授权和支持。只有忠实地执行中央政府的各项政策，地方政府才能够获得政治和经济支持。然而，地方政府又具有自利性，这种自利性一方面来自于官僚组织的自利性，另一方面来自于地方利益与中央利益的差异。对于地方政府来说，如何在执行中央政府各项法律和政策的同时，充分利用各项制度所提供的“政策变通空间”，最大化地实现地方利益是地方政府在政治行为方面的基本目标。

基层政权的这种发展迫使中央政府、省级政府、市政府不得不加强对地方基层政府的控制和制约。中央每年的“一号文件”、国务院关于减轻农民负担的要求、省市政府贯彻中央政府政策的要求为约束和限制地方政府提供了制度依据。但几年来农村因税费负担过重等因素引发的群体性事件有增无减表明制度效率的低下。从根本上来说，基层地方政府的行为来源于“制度”上的口子。政府组织之间的共生与利益冲突共存的现象必须通过制度来解决。农村工作中出现的这么多问题，不能主要由乡镇官员本人负责，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制。[4]在基层政府，也存在为了生存 “努力”工作的政府人员，“流眼泪的干部”实际上也成为制度框架下的受害者。因此，组织与制度之间的矛盾就成为群体性事件的一种重要影响因素。一方面，这种矛盾为群体性事件提供了政治机遇，维权精英往往充分利用这种矛盾，将利益受损的现象归因于地方政府的自我利益膨胀和违法行为，利用政府组织体系向上级政府提出申诉，通过集体上访、大规模信访、越级上访等行动向上级政府施加压力，以便迫使地方基层政府纠正违法行为，补偿利益受损者的损失；另一方面，组织和制度之间的一致性又使得上级政府在面对集体上访、大规模信访、越级上访时必须采取一定的手段来避免基层政府丧失工作积极性。而上级政府的这种工作态度和结果客观上又推动了群体性事件向新的阶段的发展。中央政府、上级政府无法完全控制基层政府的违法行为成为群体性事件发生的重要诱因；通过集体上访、大规模信访、越级上访等形式仍然不能实现利益诉求，维权精英面临丧失民众信任的危险下可能采取更加激进和冒险的行动。维权精英及民众、地方基层政府和中央政府之间的“博弈”使得群体性事件有可能出现极端化的态势。而地方政府内部的精英、维权精英、民众以及中央政府都无法承担长期利益受损的风险，使得这一互动过程更加具有不确定性。

三、利益冲突与行动策略：政府、民众与精英间的权力博弈

在民众利益和基层政府利益对立的过程中，精英利益对立和冲突又起到了推波助澜的作用。体制内的精英和体制外的精英之间的利益冲突成为影响群体性事件的重要因素。体制内精英的利益与部门利益既有一致性，又有差异性。一方面，体制内精英的利益必须借助于制度、法律、法规和组织才能得到维护和实现；另一方面，法律法规和组织又对体制内精英的利益产生一个强制性约束。体制内精英利益超越了法律和组织所允许的范围，也不会得到法律的保护。但是，经济人的本性使得体制内精英可以借助于制度资源来将自身利益最大化，这就导致了体制内精英扩展自身利益的行为。这种自我利益的扩张超出了制度和组织的边界，从而引起其他利益行为主体的反对。在这其中，体制外的精英往往表现得比较明显。尽管体制外精英也可能会与体制内精英具有共同的利益，但更多表现出来的是利益冲突和矛盾。

在体制内精英试图扩展自我利益时，体制外精英往往会抓住机会来反对体制内精英的这种自利性。一方面，体制内精英的自我利益扩张损害了体制外精英的利益；另一方面，体制外精英可以利用体制内精英中侵害民众利益者获得“政治机遇”来扩大自己的个人利益。这种个人利益包括实际的物质性收益(金钱、权力)、象征性收益(尊敬、名望)等。在地方社会中，这种体制内外精英争夺地方资源的行为客观上推动了群体性事件的发展。地方资源的有限性导致资源争夺过程表现出矛盾的不可调和性，精英利益冲突也成为一种“零和博弈”。

因此，基层政府与民众之间、体制内外精英之间存在的利益冲突和不可调和性，使得群体性事件在地方社会中面临一种线性发展的可能：每个利益相关者都无法承担失败的风险，只能通过更高一级的制度和行政强制来调和，才能暂时取得利益的协商和妥协。而这种暂时的协商和妥协很可能又会引发新的矛盾和事件。“访治循环”背后是利益的不可调和性。只要利益不可调和性继续存在，那么这种冲突会长期潜伏在地方社会的日常生活中，一遇到合适的机会就会卷土重来，走向公开化的对抗。

政治行为背后的根本问题是利益问题。国家、政府、精英、民众行动的逻辑都可以归结为理性经济人的自利性。民众、维权精英、地方政府精英、上级政府部门及领导人在采取任何行动时都会借助于制度资源和组织资源考虑其个体利益、部门利益的最大化。部门利益是导致基层政府异化的一个重要原因。民众和民间精英不得不面对具有“掠夺性”的地方基层政府，民众合法的权益受到地方基层政府的侵蚀，必须采取行动来制约地方基层政府的行为。上级政府的领导人要实现管辖地域的经济发展和社会稳定，就必须通过法律法规和组织规章来约束地方基层政府行为。当群众向上级政府以信访、上访甚至请愿等方式反映基层政府问题时，上级政府往往通过组织系统和司法系统要求地方政府纠正自己的违法行为，满足群众的合理要求，避免事件恶化，维护社会稳定，从而赢得执政的合法性和更高一级政府的信任。但在现实的地方政治生活中，尽管县乡人大代表实行直接选举制，但是县人大缺乏对政府的强制性制约功能。司法系统作为维护社会公平和正义的机构，也面临来自基层政府的财政制约。一位县委书记告诉法院院长：如果法院判决县政府违法，那么从下个月起法院就不要到县政府来领工资了。这种体制上的制约使得很多制度丧失了意义，成为摆设。

综上所述，制度、组织、利益互动既为群体性事件的行动者提供了行动空间，同时也提供了行动边界。在制度、组织和利益的互动过程中，行动者都体现出理性经济人的特征，最大化地寻求资源，为自己的行动寻求合法性。中央政府和地方基层政府在利益上具有一致性，要求自上而下建立有效的组织控制，为民众提供公共服务；而二者在利益上的差异性，使得中央政府和地方政府在制度空间内采取了不同的行动策略。这种组织困境为维权精英和民众提供了“问题化”的动力和政治机遇。在制度空间和组织夹缝中，维权精英试图通过对各级政府施加压力来维护合法的权益。当制度途径无效时，这种维权行动就会演化成向更高一级政府表达维权诉求和施加压力。上级政府在面对维权精英的维权行动时面临的两难局面带来了三个不利的后果：首先，维权精英行动结果降低了维权群体对政府的信任；其次，维权不管成功失败与否都会鼓励维权群体采取新的行动；最后，上级政府的干预往往使得基层政府失去工作积极性，进而引发新的问题。基层政府在现行的制度框架内，“生存压力”迫使基层地方政府成为群体性事件的“麻烦制造者”。财政压力、日常开支、福利待遇、公共物品提供迫使基层政府要么陷入财政赤字，要么面临政治风险的两难境地。基层政府的行为不但为体制内精英满足自身利益提供了政治机遇，还为体制外精英实现自身利益提供了机会。维权精英借助于一系列的符号和行动，将大众利益与自身利益相结合，迫使基层政府承担侵权的责任。民众在与基层政府和精英的互动中，要么听任摆布，要么就会铤而走险。上述困境使得群体性事件的发展演变充满了不确定性。

建立社会主义和谐社会，必须充分认识到制度、组织和利益互动的复杂性，必须看到冲突背后的利益矛盾和制度问题。只有通过良好的制度设计，理顺中央与地方、政府与民众以及利益各方之间的关系，才能保证当利益矛盾出现时，通过良好的制度渠道来协调和化解，避免利益冲突的双方走向极端。总之，和谐社会建设必须以制度为基础，以组织为保证，以利益为纽带。建立一个民主、法治和稳定的社会，这个过程还需要很长时间。

[1]曾峻.公共秩序的制度安排——国家与社会关系的框架及其运用[M].上海：学林出版社,2005:13.

[2]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：三联书店，1994：4.

[3]竺乾威.公共行政学[M].上海：复旦大学出版社,2003：12.

[4]赵树凯.体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制[J].中国发展观察，2005(11):47-49.