地方政府立法协作及其实现

饶常林

（华中师范大学公共管理学院，湖北武汉 430079）

地方政府立法协作及其实现

饶常林

（华中师范大学公共管理学院，湖北武汉 430079）

地方政府立法协作是解决地方政府立法碎片化和构建统一协调的区域法制环境的主要途径。本文在阐释地方政府立法协作的主体、形式和法律界限，分析协作的必要性和合法性的基础上，对实现地方政府立法协作的拘束型模型和契约型模式进行剖析。相对于拘束型模式，契约型模式对现行宪政体系和行政框架的冲击力要小得多，具有较强的操作性，但其中的磋商沟通机制和行政协议机制的效力还有待法律的进一步明确。

地方政府；立法协作；立法权；协作

根据宪法和法律，我国的地方政府拥有一定的立法权。地方政府制定地方规章虽然可以因地制宜地满足不同地方的不同需要，激发地方政府的积极性，但也容易带来地方规章的冲突和不协调，造成地方政府立法的碎片化。地方政府立法碎片化的根本原因在于地方利益的冲突。而在地方利益无法否认和剥夺的情况下，只有自主参与、平等磋商、求同存异的协商和合作才是解决地方政府立法碎片化和构建统一协调的区域法制环境的主要途径。本文试图对地方政府立法协作进行理论上的梳理，以期论证协作方案的可行性。

一、地方政府立法协作的内涵

地方政府立法协作并不是一个学理概念，我国理论界和实务界对地方政府立法协作并没有统一严格的界定，国外也没有直接对应的概念，它是我国社会、经济发展过程中法律实践遇到的新命题。我们可以从协作主体、协作形式以及协作的法律界限和范围几个方面对地方政府立法协作进行描述。

（一）协作的主体

“从理论上说，立法协作包括不同层级、不同地区的立法主体或其工作机构之间的协作。一般来说，在实行单一制的国家，不同层级立法主体之间应当是服从与被服从、监督与被监督的关系，不需要也不应当存在实体上的立法协作，因此，实体上的立法协作的主要形式，应当是不同地区立法主体或其工作机构之间的协作。但仅从立法工作机构的协作来说，在不同层级的立法主体之间和不同地区之间，都应当有工作层面上的互相交流和协助。”［1］具体到地方政府立法的协作而言，协作的主体应包括不同地区（尤其是相邻地区）具有行政立法权的地方人民政府及其立法工作机构。

（二）协作的形式

关于立法协作的形式，有人将其二分为立法工作协作和立法权行使的协作（或可称为“立法行为协作”），立法工作协作，是有关立法工作机构在具体承办立法事务层面上的协作，包括立法工作经验的交流、立法信息交流、立法技术的统一，甚至包括法规条文的借鉴。立法权行使的协作，是有关立法机关之间实际行使立法权活动的协作，主要任务是保证各地的具体法律制度在出台时机上或内容上的协调或一致［1］。还有的学者认为，真正意义上的区域地方立法协调，是区域内的立法主体对某一事项的共同立法。地方立法协作的主要目的是在一定区域内有关立法主体对某一事项采取共同的立法行动，形成一致的行为规则。共同立法是地方立法协调的必然结果，也是区域地方立法协作这一概念中的最重要的问题［2］。相反，有的学者认为区域地方立法协调不是区域共同立法。即使是共同起草，各自通过，在主要条款的规定上比较一致，也是各自立法的协调，而不是共同立法［3］。其实，学者们对立法协作的不同理解反映了地方政府立法协作的不同程度和形式。立法信息的交流、共享、相互借鉴是立法协作的初级形式，也是合作的基础和开端；而区域内的地方政府立法主体对某一事项进行联合立法，是立法协作的高级形式，也是地方政府立法协作发展的必然结果。

（三）协作的法律界限和范围

我国实行的是中央集权的政治制度，之所以赋予地方政府一定的行政立法权，是考虑到地方在政治、经济、文化以及社会发展上具有一定的差距，便利于地方政府能够根据当地的需要和特色安排地方性事务。这就意味着我们在进行立法协作时不能简单的追求立法的统一，必须处理好一致的规则与地方特色的关系。地方政府立法协作并非要完全抹杀区域内各个地方的现实差别，强制性地在整个区域进行完全一致的统一立法，它允许并充分重视各地行政立法存在的客观差异，但是这种立法上的差异必须是在综合考察各地经济、政治发展的基础上所进行的科学选择。也就是说立法协作绝不是抹煞地方立法的差异，而仅仅是在具有共通性和原则性的问题上达成一致。因此，地方政府立法的区域协作要想健康有序地发展必须要有一个法律界限和范围。

首先，地方政府立法协作必须维护法制的统一。我国《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”因此，任何制度创新，包括立法协作必须在法律的框架内进行。要保证立法协作的合法性，就必须使协作立法与上位法保持一致；同时，立法协作的权限和程序不能与国家宪法、法律和行政法规相抵触。

其次，地方政府立法协作不能排斥和对抗其他非协作区域，不能在区域内制造相对于其他区域的新的利益割据和不当竞争优势。地方行政立法协作本质是为区域内市场主体、社会主体的合作、流动服务的，而不是为一个大区域的行政当局服务的。地方立法协作不是在共同的利益面前结成区域同盟，形成更大地域范围内的利益割据，而是在经济、社会进一步发展的共同需求下在一定区域内形成一种更加开放的制度安排［2］。

最后，地方行政立法协作的事项应集中于相关地方政府共同面对的问题和需要统一规范的事项。如果某一问题是某一个地方所特有的，也就没有立法协作的必要了。在美国，州际协定被广泛运用于自然资源管理和保护、法律实施、能源、交通、税收、教育、环保等领域。在我国，各个地区应根据各自区域的具体情况和特点，选择各地需要共同面对的事项，在不同领域、不同方面，不同的程度上以不同的方式展开立法协作。

二、地方政府立法协作的必要性

（一）协调地方规章之间冲突

地方行政立法是一把双刃剑。地方行政立法不仅使宪法、法律和行政法规及其它国家政策在本行政区域得到实施，而且能够自主解决地方的特殊问题。但是以行政区划为单位的地方行政立法权的配置又不可避免地导致法律冲突的问题。因为这些地方立法只在其管辖行政区划内有效，相互间在法律地位上是平行的，并不具有相互约束的权力，特别是在各地行政立法对同样事项都作了规定的情况下，极易发生“软冲突”①“软冲突”特指效力等级相同的平行法律文件之间的冲突，也称之为"横向冲突"，区别于不同效力等级的法律文件之间的纵向冲突。这种地方规章的“软冲突”主要有以下几种表现形式：（1）同一个行为在一个地方可能不违法，在另一个地方则可能是非法的；（2）在涉及收费标准条款上规定不一致；（3）一地公民的权利义务不同于另一地方公民的权利义务；（4）同样性质的违法行为规定了不同的法律责任；（5）竞相降价式的不协调；（6）对于必须依靠区域合力去解决的问题缺乏协调；（7）重复雷同式的不协调［4］。

地方规章之间冲突的危害是显而易见的。刘莘教授对法律冲突的危害性从四个方面作了比较全面的分析：（1）对法治建设造成严重影响，包括：一是破坏了法律制度的统一性；二是给适法和守法带来严重困难，使法律规范实际上无法实施；三是损害了法律应有的权威性。（2）对社会主义市场经济的建立与发展造成严重妨碍，包括：一是冲击和干扰了国家对经济的宏观调控政策和重大经济改革措施的实施，妨碍了全国统一产业格局和全国统一市场的形成和发展；二是不利于保障企业作为市场主体的独立地位和自主经营权、公平竞争权的实现，影响投资者和经营者的信心；三是影响市场在资源配置中起基础性作用，削减了市场经济的活动，加剧了地方和部门保护主义。（3）对国家、社会和公民利益造成严重损害。（4）成为地方和部门利益的保护伞，容易滋生腐败［5］。因此，我们客观上需要建立完善的地方行政立法协作机制，来解决法律体系中的矛盾冲突，从而为实现现代法治奠定坚实的立法基础。

（二）保障统一协调的区域法制环境

经济全球化和区域经济一体化是当今世界经济发展过程中不可逆转的大趋势。就国内而言，随着生产社会化的发展，区域经济向一体化方向发展的趋势日益明显。一国的区域经济一体化是指在一个主权国家范围内，地域上较接近或地理和文化特征较相似的省区之间、省内各地区之间、城市之间，按照区域经济发展的总体目标，充分发挥地区优势，通过合理的地域分工，在全区域内优化配置生产要素，推动区域经济协调发展，以提高区域经济总体效益的动态过程［6］。区域经济一体化发展的过程，就是分工和专业化生产不断深化的过程，是资本、技术、人才等各种要素更多地受到市场因素支配而自由地流动的过程，是社会保障、公共财政、法律框架等事项政策均一化的过程。为此，一体化的区域经济要求有序、公平的竞争环境，要求和谐的区域经济协作，这一切都必须依赖于一体化的法制环境。

统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效运作的根本保障［7］。区域经济的一体化发展，也需要统一法制的保障。但是，仅仅依靠中央立法的国家统一法制满足不了特定区域发展的需要和经济一体化的需要［8］。区域经济一体化的发展不仅需要中央立法的支持，更需要包括地方规章在内的统一协调的区域法制环境。他要求区域内地方立法之间不仅不存在冲突和不协调，还要求建立一种积极促进经济互动、加强紧密合作的法制，一种具有实现协调和安排功能的法制。在现有的立法体系下，面对区域内多个地方法制建设和法律实施主体，要实现统一协调的法制环境，只能靠协作。而地方政府作为地方规章的制定主体，加强行政立法上的协作成为区域经济一体化发展的必然要求。正如经济全球化的发展要求“一国将不能继续排他地制定和颁布政策，而必须日益广泛地与他国和私人组织合作、协商和相互配合，以实现其目标。”［9］同样，区域一体化的发展也要求地方政府不能各自为政地制定规章，而应相互协商和配合，加强合作，建立协调统一的行政法制环境。

三、地方政府立法协作的合法性

我国现行法律中仅有《立法法》对部门规章的联合立法作了明确规定，即该法第7 2条提到的，对涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，除了可以提请国务院制定行政法规外，国务院有关部门也可以联合制定规章。但是对于地方政府之间的行政立法协作，尤其是地方政府间联合立法没有明确规定。因此，研究地方行政立法协作的实现，合法性问题成为一个必须探讨的前提。笔者认为，虽然现行法律没有对地方行政立法协作作出明确规定，但不能就此简单否认地方行政立法协作的合法性，在我国现有的立法体制下，地方行政立法协作具有合法性基础。

首先，立法权限的合法性。地方行政立法协作作为一种创新，问题不在于这种形式是否有宪法上的直接依据，而主要是在于地方是否具有一定的立法权。我国的《宪法》、《地方组织法》、《立法法》明确规定，省级政府及较大市的政府有权依据法律、法规制定仅适用于其各自所辖区域的政府规章。既然拥有行政立法权的地方政府可以根据当地的具体情况和实际需要制定地方规章，那么在特定区域内跨行政区划进行立法协作，并不违反法律。因为，立法协作的结果是使各地的政府规章内容相协调，其程序和实体设置完全符合法律。即便是联合立法，在制定时，也是由相关地方政府共同对法律草案内容进行研究，或者由某一地方政府主导但充分征求其他地方政府的意见，并且最终还是必须由各地人民政府以当地政府规章的名义颁布，并在在各自所辖的行政区划内适用。也就是说，地方政府立法协作在形式上仍为各省、市分别颁布实施的地方政府规章，唯一的差异仅在于，各方所适用的相应的规范性文件在内容上保持了一定程度的一致性和协调性，但这并未改变协作各方的立法权限，完全符合《宪法》、《地方组织法》和《立法法》赋予的立法权限。

其次，立法协作事项选择的合法性。从一般规则上来看，只要与地方经济发展、公共事务管理、社会关系调节等方面息息相关且属于地方立法权限范围内的事项都属于地方立法加以规范的范畴，这一规则同样适用于地方协作立法事项的选择。此外，地方协作立法事项的选择还具有一定的特殊性。开展地方行政立法协作的事项不应是专属于某一协作方所特有的管理事项，而应与协作各方均相关联且将会影响协作各方一定利益的事项。因此，立法协作事项的选择并不违背地方行政立法权设置的初衷，并不排斥地方的特殊性。

最后，立法协作是出自于实践中的立法冲突以及区域共同发展的利益需要而产生的，这种实践需要符合我国宪法所确定的实行社会主义市场经济这一根本要求；符合改革发展的大方向；符合《宪法》、《地方组织法》和《立法法》的精神。

四、地方政府立法协作的实现模型

随着区域经济一体化进程的加快，协调区域内法制建设，加强立法协作已经成为各个地方政府的共识，但是，对于具体的操作流程和实现方式却没有一个固定的标准格式。对此，理论界纷纷从各自学科研究角度提出了自己的理论方案，见仁见智。通过梳理和概括，可以发现，各种各样的方案无非就是两类，即拘束型和契约型。

（一）拘束型模式

所谓拘束型模式，是力图通过行政区划的改变或者建立起跨行政区划的统一机构来统筹规划经济区域内的法律事务并发布对整个区域的经济和社会发展均具有实质权利义务约束力法律文件的方案。这类模式又有两种不同的做法：

其一，重新调整行政区划，使行政区划与经济区域相一致，在此基础上建立统一的立法、行政和司法机构，通过“行政一体化”实现区域内法制的统一。这种想法实际上是计划经济体制下的传统思路，似乎只有在行政上一体化才能消除地方规章间的冲突与不协调，才能有法制的统一和经济上的一体化，否则，不同的行政单元就谈不到一起。通过调整行政区划来达成地方行政立法协作的目的、实现区域法制统一的方案，从理论上看似乎可行，从实践的角度看却未免是脱离了当代中国政治与社会现实的纸上谈兵。因为“许多行政区划是历史形成的，具有相当的稳定性和刚性，不能也不应该随着经济活动的频繁变化而随意调整。同时，经济区以经济为主要标准甚至是唯一的尺度，而行政区则要考虑到综合性因素，而不能仅以经济为限。对现行的行政区划的重新调整，涉及政治、经济、文化等各个方面，很可能是一项比需要解决的问题本身还要困难和负责的工程，搞不好恐怕治丝益棼，引发出难以预料的后果。”［10］

其二，在现行行政区域不变的前提下，建立跨行政区划的管理机构或区域行政立法机构，为区域经济社会发展制定具有法律约束力的行为规则。有学者将这种协作机制称为“区域行政立法”，并进一步指出区域行政立法制定的法律规范文件能在该区域各行政区划内统一适用而且在效力上高于区域内各地方规章，即当各地方政府的规章与该区域行政立法规范相冲突时，应以区域行政立法的规范为准。［13］这种方案实际上也是一种以统一行政区划为前提的，只不过是一种变相的统一，即在原省、市行政区划的基础之上增加一级而已。而且从法律的视角来看，这种方案也存在法律依据方面的障碍和缺失。根据我国的《宪法》和《立法法》，这种跨越行政区划的区域行政立法机构作为立法主体缺乏法律依据，进而导致立法权限的缺失。此外，在法律渊源、效力等级以及立法审查监督方面都存在不少的法律问题需要解决。因此，在我国现行的法律制度和立法框架下，这种方案实际上面临着合法性的巨大障碍。

（二）契约型模式

契约型模式，也被称为“软拘束”模式，指的是一定区域内的地方政府在自愿、平等、互利基础上，就共待解决的法制问题予以集体协商并达成一致的模式。这类模式也有两种实施机制：

其一，磋商沟通机制。通过加强各行政区划政府的立法信息交流和互动，做到立法信息的及时沟通与交流。具体措施有：一是地方政府之间互派人员，学习对方先进的立法经验，改革、废除一些落后的地方，并对相互之间已经存在或可能存在的规章冲突进行沟通和协商，并相互交换解决意见；二是由某一个或几个地区牵头以举办座谈会的形式，分析各自立法的优势和缺点，总结区域之间存在的立法冲突，讨论协调规章冲突的手段、途径，对地区之间的立法冲突进行磋商或协调。通过交流信息和沟通磋商，理论上讲，虽然可以最大可能地减少统一法律体系内各地方之间法律规范的不一致，但在实践中很难达到好的效果。原因在于：首先，这种磋商沟通机制的有效性完全有赖于各行政区划政府对区域一体化和区域法制协调的责任感和自觉性，这种机制能否长久实行以及沟通磋商后能否真正在立法中认真去做，并无约束机制。其次，哪些立法信息需要沟通、磋商并不明确，交流范围较为笼统，甚至可能会出现避重就轻地交流一些无关紧要的信息，而重要的、涉及地方利益的立法信息则避而不谈。因此，这一机制还需要在内容上进一步明确并以有约束力的法制化方式予以固定下来，才能达到预期的效果和目的。

其二，行政协议机制。它在我国区域合作的实践中一般被称为市长、厅局长、主任联席会议制度，即由区域内各行政区划的行政首长、部门负责人联席召开区域大会，针对区域内的共同问题进行磋商，行政协议是联席会议所达成的一种结果。它的具体表现形式为“（实施）意见”、“协议（书）”、“宣言”、“提案”、“意向书”、“议定书”、“倡议书”、“章程”、“纪要”、“方案”以及“计划”等，而最经常出现的形式则是“协议”与“宣言”。与磋商沟通机制相比，行政协议机制将磋商沟通的结果以协议的形式加以记录备案，不仅更为正式，也避免了议而不决的形式主义。但是，由于行政协议目前在我国的法律地位和性质尚不明确，其不足之处也十分明显。首先，行政协议本身只是行政机关内部行为，并非外部行政行为，只能约束政府行为，对其他主体不发生法律效力。其次，行政协议的法律效力模糊不清，已缔结的行政协议中大都没有提及法律效力的问题，即便少数协议约定了协议生效时间，但协议对缔约机关具有怎么样的效力以及应该如何实现则完全没有约定。再次，行政协议不具有强制执行的效力，执行很大程度上凭靠政府官员的信誉以及政府官员对自己承诺执行的意志力，随着政府的换届这种承诺往往有被搁浅的风险。最后，从现在的各种宣言、协议和意见书来看，行政协议的内容过于原则，很多只是一种意向或认识，不具备实施的具体性，各方事后采取的具体措施不多。

相比之下，笔者认为，拘束型模式是一种以行政的统一来实现经济的一体化的模式，是一种谋求建立一个统一区域法制体系的模式，而不是对区域内多个法制进行协调，是协作的一种极端模式。如果我们真的按照拘束型模式建立起相应的体制和法制，那么我们的宪法、组织法以及其他相关法律，乃至整个国家体制，都需要作重大调整和改革，成本和代价将是非常巨大的。因此，拘束型模式并不可取。与拘束型模式相比，契约型模式显然对现行宪政体系和行政框架的冲击力要小得多，具有较强的操作性，只是囿于法律授权的不明确性，契约型模式在实践中还呈现一种无序和不明朗的状态。但必须肯定的是，契约型模式作为地方政府解决自身问题和共同问题所进行的一种积极探索，充分体现了宪法上的公平、效率和自治的精神，因此应为我国现行体制所包容，并可在中央政策上予以指导、扶植，增强其民主合法性，使其最终融入到现行宪政框架的制度化建制中来。

［1］丁祖年.关于地区间立法协作问题的几点思考［J］.人大研究，2008（1）.

［2］王腊生.地方立法协作重大问题探讨［J］.法治论丛，2008（3）.

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［4］王春业.区域行政立法模式研究——以区域经济一体化为背景［M］.北京：法律出版社，2009：41－43.

［5］刘莘.国内法律冲突与立法对策［M］.北京：中国政法大学出版社，2003：96－130.

［6］宋巨盛.长江三角洲区域经济一体化研究［J］.当代财经，2003（2）.

［7］张廉.论法制统一的实现途径与措施［J］.法律科学，1997（1）.

［8］叶必丰.长三角经济一体化背景下的法制协调［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2004（6）.

［9］Aman，AlfredC..Globalization，Democracy，and the Need for a New Administrative Law［J］.Indiana Journal of Global Legal Studies，2003，Vol.10.

［10］中国科学院可持续发展战略研究组.发展体制的战略突破——欧盟架构的借鉴［EB/OL］.http：//www.china.org.cn/chinese/zhuanti/2004cxfz/521073.html.

Legislative Cooperation among Local Governments and Its Realization

RAO Chang－lin

（School of Public Administration,Central China Normal University,Wuhan 430079,China）

Legislative cooperation among local governments is a main method to resolve the local legislation fragmentation and construct the uniform and harmonious legal environment.This paper firstly explains the main body,form and legal boundary of legislative cooperation among local governments,and demonstrates the possibility and legality of cooperation,and then analyzes the constraint mode and contract mode of realizing legislative cooperation.Relative to constraint mode,contract mode has good operability because the impact of it upon present constitution system and administrative frame is little.However,the negotiation system and the effect of administrative agreement of contract mode remain to be confirmed.

Local government；legislative cooperation；legislative power；cooperation

D920.1

A

1009－105X（2012）03－0052－05

2012－07－12

教育部人文社科青年基金项目（项目编号：10YJC810036）；国家社科基金重点项目（项目编号：11AZD013）；国家社科基金项目（项目编号：11CGL075）；

饶常林（1978－），女，管理学博士，华中师范大学公共管理学院、湖北省地方政府治理与地方发展研究中心副教授。