社区复合型管理体制建构与运行——以杭州市上城区为例

陈微

（浙江树人大学人文学院，浙江杭州310015）

杭州市上城区建构并实施“333+X社区大服务体系”，该体系是一种新型的复合型社区管理体制，在这种管理体制下，政府的行政导向和政策保障切合社区发展的实际，社区的各项管理制度和发展目标兼顾不同发展主体的整合利益，参与的各类人员和各类组织在评估机制作用下体现出多样性和专业性，从而形成“主体多元复合，功能融合互补，目标多重统一，结构网络布局合理，服务多样专业”的城市社区建设新格局。

一、“333+X”社区大服务体系的理论架构

“333+X”社区大服务体系的核心是新的服务管理理念和新的制度设计。其基本内涵为：以满足全体居民不断增长的生活、物质和文化需求为目标，以政府为导向，由多元主体共同参与，以公共服务、公益服务和商业服务为载体所组成的多层次、多功能的服务网络体系。具体解释为：提倡三大管理理念，服务民生为本、管理复合治理、目标普惠福利；确立三大参与主体，政府、社区与社区的其他各类组织①；搭建三大服务构架，公共服务工作站提供公共服务、居委会提供公益服务以及社区其他各类组织提供商业服务和便利服务；衍生X服务项目；形成包括“理念、主体、服务、功能、路径、保障”在内的大服务网络体系。

从功能视角看，“333+X社区大服务体系”中，政府、社区和社区的其他各类组织等三大主体之间既有区别也有联系，政府出台政策导向，社区则承接和转介服务，社区的其他各类组织实现项目服务，做政府、社区都做不了、做不好的事。三大服务主体相互借力、相互补充。所谓“复合”，不仅指管理复合、项目复合，更强调在社区服务中，既有政府的公共服务、社区的自治服务，又有社会组织的商业服务、部分公益服务、志愿服务；复合型方式推进社区服务的最大优势，在于充分发挥政府行政中的引导力、保障力，社区自治中的协调力、承接转换力，社会组织的专业服务力，形成社区建设的合力。所谓“治理”，是指政府与社区之间形成合作互补关系：参与主体多元，工作领域综合交叉，其核心任务是将公共服务、居民自治、和谐社区发展结合起来，确立“共建、共治、共享”的社区治理发展目标。

二、“333+X社区大服务体系”建设路径

“333+X社区大服务体系”建设，是一种“政府支持、社区自主自治、其他社会组织广泛参与”的系统化社区管理体制改革。杭州市上城区着力推行的四大行动路径成为改革创新的必要条件。

（一）复合型的管理体制

“333+X社区大服务体系”的核心形态，是通过建立三大服务构架，谋求“各个治理主体之间的合作互补”，实现“领导、服务、自治”并重，恢复社区发展“综合、不可割裂性”的复合功能。而这一切需要“明确的职能目标、专业化的人才队伍、细化的工作制度、完善的评估体系、一定的资金条件”等一套管理体制作为保障。

1.社区大服务体系三大主体的目标有所侧重。政府的目标是通过输送公共服务政策，“提供普惠福利、体现社会公平”；社区的目标是通过协调“公共服务、自治服务和公益服务”资源，“落实公共服务，扩大自助互助”；社区其他各类组织的目标则是通过提供“商业服务、公益服务以及半公共服务”，来“满足居民个别化、多样化的生活需求”。界定不同的目标，在于区分不同参与主体的权力范围，但区分不等于分割，而是通过搭建协作平台，在制度的框架内实现共治。例如，搭建与高校、科研机构、企业以及其他社会团体的合作平台，在多个复合性项目组织中共享成果；全面设立公共服务工作站，实现政府公共服务直接落地；创设一系列民主自治的制度载体，如社区直选制度、“四会四公开”制度、以下评上制度、协商式管理制度、庭会联动调解制度和专线信访制度等，在制度框架内实行民主协商。其实这是在建立政府、社区与社会各类组织的“多中心协商互补”的制度框架。

2.打造一支“百千万”专兼职结合的人才队伍。完善的政策条件，是打造人才队伍最重要的制度保障，如“提升、引进、培训”②制度；“以岗定薪、以绩定奖、按劳取酬、薪酬略高”的“职能薪对应”制度；将社会、高校作为专业化社区工作者最大容量“储备仓”的“人才储备”制度等，这种“全方位、多渠道、多层次”的专业化人才队伍建设策略，为实现改革目标提供了“基础厚实”的复合型人才保障和智力支持。

3.分解与细化各项制度，使制度适合创新发展需要。社区根据自身特点和发展需要，对市、区政府出台的社区管理基本制度实施细化。比如，根据“岗位责任制”要求，细化为“岗位责任AB制、首问责任制、分片联系制”；将“限时办结制”，细化为“服务承诺制、走访工作制、节假值班制”等等。目标细化的过程，是制度分解落实的过程，是创新有效工作方法的过程，也是制度适用于不同管理目标的过程，体现了制度建设的多元、个性、人文及实效等特征。

4.建立多种评议制度，对制度执行过程进行监督和审视。如“三方联动”评议，将组织考核、群众测评、社区工作者互评结合起来；“上下互动”评议，将上级的量化考核和下面群众的满意度评价相结合，在刚性指标中纳入了老百姓“认可、欢迎、满意”的软性感受；“星级评估”，是根据社区党建、社区服务、社区教育、社区卫生、社区文化、社区治安、社区保障以及社区设施等八项内容评出星级社区，既提高社区荣誉感，也建立一种社区竞争机制。多样化的评估制度，成为高效管理的促成器、提升器。

5.通过财政支持、社会资助、费随事转等多元化资金筹措渠道，加大社区创建投入。在解决经费问题上，做到两个到位：一是市区级根据社区建设类型需要下拨财政经费基本到位；二是社区根据自身发展需要拓展增资渠道措施基本到位，避免因费误事。拓宽筹资渠道，资金按项目拨付、足额到位，是杭州市上城区保障社区建设“有钱干事”的一条重要经验。

（二）五力合一的运行机制

所谓运行机制，是指其运行过程中所要协调的各部分、各方面相互作用关系和工作方式，以及由这些特定工作方式所形成的运行系统。从杭州市上城社区建设实践看，“行政导向、社区服务、社区整合、吸纳退出、长效发展”五力合一运行，推动了“333+X社区大服务体系”的逐步完善。

“三结合”的行政导向机制是指：政策与实际结合；规划与需求结合；重点服务与政策倾斜结合。从而促使行政工作能根据群众需要、重点、接受程度等进行规划调整，显著体现了政府功能“政策调控、强化保障、推进体制创新”等“接地式”转变。

“三化并行”的服务机制是指：服务多元化、资源整合化和运作社会化。（1）服务多元化，即服务种类、服务重点、服务内容等倡导多元化。具体内容可以分为：“公共服务以民生为重”，形成“生活方便服务为先、计生卫生帮扶救助为基、青少年老年群体服务为重，特色服务精品服务为品”的运作方式；“社会服务以专业为要”，提供适合小群体需要的“卫生、幼教、培训、家政、法律、物业”等服务；“互助服务以自治和公益为目的”，内容涵盖适合居民需要的全方位服务。多元化服务，是为了让社区居民根据需要获得更多更好的服务选择。（2）资源整合化，就是社区的组织资源、服务资源、场地资源、人力资源与资金资源等各种资源集中运作，保障“有人、有场地、有资金”，集中力量办大事。（3）运作社会化，是指走政府鼓励、社会创办、自主运作的社区服务产业化新路子。“三化并行”机制，体现了把满足居民的物质文化需要作为出发点和落脚点的社区建设原则。

“社区整合”机制，是指社区各部分、各因素之间不断适应与调节，在过程中逐步实现社区党委领导有力、社区居委会组织有力、社区公共服务站执行有力、社会组织互动有力、志愿者奉献有力、共建单位参与有力、邻里和睦互助有力、社区民主管理有力以及社区信息化推进有力的“九力合一”效用。社区整合机制，体现了“求同存异、合作互补、减少耗损”的“合力效应”。

“吸纳退出”机制，一方面要求各街道、社区从政治思想、职业序列、工资福利待遇等方面对社区工作者实施“提高、晋升、关怀”政策，另一方面通过“严格要求、加强考核”把好进口关和出口关，这种竞争机制，有利于优化队伍、调动活力、增强工作的主动性，促进工作人员更好地履行为民服务职责。

“长效发展”机制，是保证制度长期正常运行并发挥预期功能的制度体系。从区政府层面来说，制定一系列社区服务管理工作制度，并通过讨论、论证、审定，以标准化的形式予以颁布，实现工作“有制度保障”；从街道社区层面来说，要出台一系列具体制度，使制度细化、可操作化、可检测化，将制度落到实处，保证“依制度办事”；使社区工作有章可循、依制办事、据规束人，从而能持续发展。

（三）“三位一体”的民主自治

“三位一体”机制，是指“社区党组织、居委会、公共服务站”所构成的复合型社区管理形态：一是交叉合署的机构形态，三套机构合署为一个机构，全体人员合署办公，避免机构重复设置和资源浪费；二是合作补充的工作形态，实现组织功能最大化；三是主体复合的体制形态，决策层实行党政“一肩挑”，执行层实行行政事务工作制，人员交叉任职，按制行使、按章办事。“机构合署、工作互补、人员交叉”，不仅为复合管理体制奠定了“人、财、物”基础，也探索出从管理走向服务，从单一服务走向合作服务，从单一功能走向复合功能的社区民主建设之路。

（四）资源协调的发展环境

资源协调，是指要有效整合社区内外的各种资源，采用社区行政准入、事务规范等上下协商制度，促使政府行政资源有限、合理地进入社区；社区内部采用党的领导、居民自治和公共服务三者职权协调制度，实现公共行政事务与社区自治间“侧重而互补”的对接；社区管理与社会组织之间采用平行协调制度，在制度框架内为社会组织创造良好的环境和空间，吸引并考核其参与、服务能力。杭州市上城区推行的社区服务，是整合了基本公共服务、社会组织自助互助服务、企业营利服务、微营利组织扶持性服务在内的“整合性服务”。资源协调有利于提高服务的针对性和实效性，满足居民对公共服务的需求，有利于形成一条相互协作、相互补充的多元化社区公共服务供给链，进而实现资源有效配置、服务丰富多样的目标。

三、“333+X社区大服务体系”的实践创新

作为管理体制，“333+X”社区大服务体系是一种创新，其成效明显。

（一）政府与社区形成协作互补的复合治理

政府与社区以及社区的其他各类组织形成协作互补关系，需要建构载体，这些载体既有理念指引，也有实体落实。杭州市上城区的做法是：

形成“大社区”概念，即社区管理不仅仅是居委会、社区公共服务站，而是涵盖了辖区内的所有部门、组织和个人。如上羊市街推出了“社区公共管理委员会”，围绕社区发展，将辖区内的公共资源进行统合，在最广范围内、最深程度上形成合力，形成“政府搭台、多位一体、相互协同、优势互补、共同建设”的大社区。

建设综合性的“大服务”组织，由政府或相关部门主导，相关社会机构和组织联合并产生共同作用的一种社会性组织。如凤凰社区创设的“1 +X”协和式民主自治组织等，是在“主体多元、功能交融、目标多重、网络布局”的格局下，通过协商制度达成共识的一种综合性复合组织。

创设多个“项目复合”组织，“项目复合”组织是以项目为依托，吸纳社区、党政人士、专家学者、企事业单位参与，为解决问题而形成多层次、宽领域的合作联盟，从项目的角度扩大社区发展。

形成多样化资源共享共建平台，其中有社区和辖区单位的资源共享平台（如涌金门社区与杭州香溢浣纱宾馆就业基地联建点）；社区与居民自助互助组织的机构共建平台（如望江街道与在水一方互助会协作拓展的居家养老服务和机构养老服务）；社区主动吸纳社会资源进入社区服务和管理的社会支持平台（如小营街道以社区工作者为主干、吸收专家和其他志愿者加入社区青少年管理志愿服务队）等，这些平台都是资源共建共享的范例。

一系列实践，最终形成了政府与社区的复合治理关系，归纳起来有：第一，参与主体多元，包括政府、企业、社会组织、家庭乃至个人都参与其中；第二，治理领域综合交叉，最重要的任务是将社会发展和经济发展计划结合起来，既发展社区经济，也致力于促进社区居民自治；第三，组织与组织之间合作支持，资源全面整合统一管理，让有限资源发挥更大效用；第四，各种居民建议制度、居民评议制度等，都体现了引导个人自觉参与的社区治理特性；第五，政府、社区的社会组织、公民联合解决问题，践行了“解决老百姓问题”、“老百姓自己解决问题”的合作治理目标。

（二）社区管理呈现“党社共建、居民自治”

社区管理是一种特殊的公共管理，其核心是社区居民广泛参与、社区组织自主自治。但自治并不是“各治”，而是党社共建、共同治理。

1.党建带动社建。党建带动社建，是中国社区建设的最大特色，也是理解杭州市上城区推行新社区管理体制实践的重要思路。党建带社建的最主要做法，就是实行“项目导向”，如：“党员会客厅”项目，畅通群众利益诉求渠道；实行“功能性党小组”项目，重点服务居民的相应需求；实行“党建网络平台”项目，了解社情民意；实行“楼道党支部”项目，解决日常生活、尤其是突发公共卫生事件时的居民困难，等等。通过项目实施，党建工作由抓党务向解决居民生活实际问题的方向转变，在“服务中体现党员带领下的居民群众自治”，成为“党社共建、共治社区”的典型写照。

2.培育社区社会组织实现自主服务。若没有社区为社会组织搭建平台，很难实现在社区内提供自主服务。杭州市上城区主要搭建了三大平台：为辖区内各单位搭建合作平台，建立“共建共享”机制，实现优势互补、资源共享；建立志愿者队伍平台，逐步形成注册志愿者服务系列；搭建专业服务组织引入平台，如湖滨街道“帮一把”服务社、清波街道“关爱公社”、望江街道“在水一方互助会”、南星街道“大爱无疆”服务社等，都是具有良好社会效应、品牌效应的社会服务组织，通过他们为居民提供精品的社区服务。这三大平台，其实就是将社区建设密切相关的单位组织资源、服务组织专业资源、个人资源等引入社区，通过“厚实联盟、厚实队伍、厚实服务”等“厚基础工程”培育社区自治。

3.运用信息网络扩大居民群众参与面。扩大居民群众参与社区建设是“议行民主”的重要体现。现代社区建设所面临的一个现实，就是“社会主要群体不在场”，这是说居住社区的主要社会成员，其基本社会活动与社区无关，即使他们想参与社区活动，也缺乏参与的机会。杭州市上城区通过开设“网上论坛”和“网上事务听证”等特色栏目，扩大服务信息知晓度和透明度；依托社区网站、数字电视网和社区居务公告栏，将涉及居民切身利益的政务（党和政府的方针、政策、意见）、事务（社区党委和社区居委会开展的事务性工作）、财务（社区居委会每月或每季度的财务收支情况及用途）以及服务（社区开展服务于民的日常工作）等送入家庭，从而让居民在虚拟社区中集合，达到“身在职业场所，参与社区事务”的民主自治目标。

（三）创新工作方法分类分层推进社区参与

社区居民对社区工作的参与度，是社区自治成功与否的核心和难点问题。在推进社区参与过程中，杭州市上城区采用了“结合式、精品式”等新型工作方法。

结合式工作方法是指多种方法结合，柔性化处理问题。如：“前后结合”，就是前有记录、后再处理、随即反馈的一种工作方法，当出现突发事件、不满情绪、重大纠纷和困难群体问题时，工作人员到达现场，先实施访问记录，后进行处理，并将结果反馈，提升解决问题的满意度。“点片结合”，就是运用服务机构实施的便民服务、福利保障、文化教育、卫生保健、环境卫生以及综合治理等N个服务点，社区工作人员作为片区责任人，依靠协管员、片区党小组长、单位协同员、楼道小组长以及党员骨干等志愿者系统，将服务点上的服务项目、服务信息带入居住点，扩大社区服务的受益面。“动静结合”，即在静态的办公室工作以外办公，主动接触居民，及时发现问题、解决问题。此举不仅拉近了社区工作人员与居民的距离，而且对破解社区工作行政化趋势也是一项良策。

精品式工作方法是指围绕典型项目将其做成精品。如有“新中国第一个居委会”之称的上羊市街社区，创立了“民主议政日”、“楼道俱乐部”与“邻里值班室”等；湖滨街道的“爱心银行”、“时间银行”、“图书银行”、“岗位银行”等四大特殊银行；青年路社区全国首创的“邻居节”等独具特色的服务项目，乃至在全国都有了影响力。这些“精品项目”的共同点，在于“以民生问题为重，以楼道等小群体为工作点，以联合办理为基本的办事方式，以动员、参与、监督、管理、满意和评估为基本的工作流程”，注重“原创性、独特性、精致性”的“品牌元素”，实施“一街一品、一居一特”的发展战略。这些利民、高效、专业、可信的品牌服务项目，使社区真正做到有条件、有能力实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。杭州市下城区的创新工作方法对我国社区服务的发展方向也具有引领作用。

新型工作方法为推进居民自治提供了“制度落实、管理跟进、调动参与、评估调控”的重要手段，促进社区服务朝精品化、专业化与个性化的服务发展，使“行政下沉、管理动态、参与广泛、服务品质”的工作方法变成一项工作制度。

（四）社区服务体系使供给形式多元化

建设“333+X社区大服务体系”，根本目标是通过管理体制创新，提升社区服务水平，成果惠及老百姓。经过几年发展，社区服务已经取得体系完备、供给多元、形式多样的成效。

社区服务体系已经由一般性的便民利民服务，上升为提升人全面发展的福利性服务，形成了“服务对象全民化”、“服务内容需求化”、“服务资源整合化”的系统化社区服务态势。（1）社区服务对象进行全方位、全民化拓展，年龄段上涵盖人生各个阶段、帮困程度上涵盖各种特殊困难群体、服务内容上涵盖从方便生活到提升生活质量的各类服务，从而实现任何人（Anyone）、任何时候（Anytime）、在任何地点（Anywhere）、通过任何方式（Anyway）得到任何服务（Anyservice）的“5A”服务目标。（2）服务内容根据居民生活需要而设置，针对日常生活方便的服务需求，形成“开门七件事，方便在上城”；针对病、残、老、特（流动、低收入）等人群的需求推出辅助医治的“健康上城”，助残“六零工程”（保障零盲点、生活零贫困、康复零遗忘、就业零遗漏、培训零空白、融入零距离）；针对丰富生活、提升生活质量等需求推出“社区学院”等，有针对性地设置服务内容，提高服务效用，是杭州市上城区社区服务的又一亮点。（3）社区服务资源全面整合，引导大型龙头社区服务单位进驻，形成社区服务业的规模效应；扶持各类中小企业和个人投资兴办购物、餐饮、家政、维修和中介等便民商业服务业；政府与社会力量合作兴办社区居家养老服务以提高养老服务水平；扶持形成各种志愿服务团体提供自助服务；扶持特色服务街，使服务与旅游结合等等。“政府鼓励、社会创办、自主运作”、“以实业促服务，以服务养服务，以服务惠民众”，是杭州市上城区社区服务福利化的真实写照。

服务供给多元叠加。杭州市上城区一直倡导服务主体多元化，服务由政府、社区组织、企业、非营利组织、居民等不同类型的组织共同提供，但服务重点有所区别。他们倡导了“生活方便服务为先、计生卫生帮扶救助为基、青少年老年群体服务为重，特色精品服务为品”的民生服务运作线索。

居民自助服务形式丰富、主题鲜明，涵盖“衣食住行、生老病死”等民生需要的基本生活服务系列；有以“党建带社建的党建文化、传承保护历史文化的传统文化、邻居节为特征的睦邻文化，志愿服务银行为特征的志愿文化”等四大文化服务；有“6大类50项”的分层全覆盖居家养老服务，等等。居民自发组建社会组织，提供满足居民生活、文体、娱乐和维权等需求的自助服务形式，真正实践由政府提供“特惠福利”服务，向由政府、社会组织、居民自助等共同提供“适度普惠福利”服务转变。

杭州市上城区之所以能呈现“体系完备、供给多元、形式丰富”的社区服务特征，与其承担起“公共服务和社会管理”双重职能相关；与坚持“居民受益、居民满意”的“百姓检验标准”相关；与“政府的公共服务资源直接送到家门口”相关，正是这些相关性，才落实了社区建设的本质意义：把为民服务作为社区一切工作的出发点和落脚点。

（五）社区信息化的重点应用与全面推广

社区信息服务是指运用数字信息技术将管理、服务的提供者与社区居民实现有机连接，将公共服务和生活服务的信息直接地、直观地展示在居民面前，减少了居民因信息不对称而往来办事的次数。其主要成效为：

1.综合网格平台与“四化”管理目标。综合性社区网格平台概括为“二化四网六平台”，“二化”即社区管理信息化和社区服务信息化；“四个网络”即“e家人”社区事务管理网、社区电脑服务网、社区电视服务网和社区电话服务网；“六平台”即社区事务管理平台、居民互动网络平台、公共服务信息平台、社会志愿服务平台、居家养老服务平台和为民服务联盟平台。通过这些平台，将分散隔离的人、财、物、信息等资源有机整合，在网络平台上形成了一个协调联动整体，构建了集行政审批、公共服务、信息公开、公众参与、资源共享以及效能监察为一体的在线互动电子政府。

2.电子社务创新社区管理方式。将信息网络平台遍及社区服务各个层面，如依托电话服务网的应急援助服务，大大缩短政府应急援助的反应时间；通过电脑、电视、电话各类信息终端，将分散的服务内容进行捆绑，极大提升工作效率和公众获得信息服务的便利程度，等等。从信息上网转向服务上网，是杭州市上城区实施“电子社务管理”的创新。

社区信息化工程从一个独立的角度诠释了“333+X大服务体系”主体复合多元、管理与服务互补、各种组织功能交叉、科学与人文精神结合等特征。其信息服务的全方位网络、多样化手段、高科化平台，代表着中国社区信息化发展的方向。

四、复合治理型社区大服务体系：契合转型的社区管理

面临经济、社会的快速发展，我国社区建设的进程显然是迟滞的：自上而下的行政推动所造成的行政色彩浓、自主性不够；服务体系缺乏政策、法规、制度等长效保障机制；社会力量参与社区服务不够；社区服务资源配置不均；高素质、专业化的人才队伍不稳定；社区居民精神培育不完善等等，这些问题的实质是政府的管理方式与社区的自治能力不相匹配，政府重在管理，社区自治不足，这些挑战是现代社区建设必须面对又必须解决的问题。杭州市上城区做出的现实选择是“转变政府公共服务方式、提升社区自我服务能力、实现公共服务与社区自治对接、整合社会资源、培育社会组织、打造信息社区、完善服务体系”等，这是来自基层的创新自觉，建构了社区管理的新范式——复合治理型社区大服务。

复合治理型社区大服务体系，是否能适合政府管理方式转变与社区自治能力发展，其实质是政府与社区的关系，这种关系该如何建设与维持？

笔者借鉴国家与社会发展的关系，来说明政府与社区的关系。国家与社会怎样才算是良好的关系？民主发展思想史和实践史上有“强社会—弱国家”和“强国家—弱社会”这样两种相对立的主张和实践范式。“强社会—弱国家”范式是西方政治思想的主流，其基本出发点就是在社会运行出现障碍，国家才有必要出场，因此应该严格限制国家的权力。但是，这种过度的社会中心论倾向，使西方陷入了普遍的社会危机。二战后，“强国家—弱社会”作为一种理论范式被提出，是以“罗斯福新政”后国家对社会的积极干预不断加强为理论基础，强调国家应该主导政策的制定和社会的变革，主张强化国家能力、提高国家的自主性，增强国家对社会的控制，但由此而导致的自由、自治缺乏、矛盾频发也比比皆是。其实，国家与社会从来就不是相互分离、相互对立的。与此相应，政府与社区的关系也如此。我们所说的社区自治，并不是指社区脱离政府要求而特立独行，实际上是指，政府与社区要建立一种分工合作关系，这种关系是建立在边界清晰和分工明确基础上的相互合作、相互补充的关系。

如何建设这种合作互补关系？从社会治理视角看，“做强政府、做强社区、做强社区的各类社会组织”，通过合作协商、功能互补，建立“强强联合”的社区发展模式。因为社区治理的权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。社区治理的目标是实现政府行政管理与社区自治之间的权能均衡配置，实现公共服务落地，社区自治强化。

改善政府与社区的合作互补关系，首要解决的问题是“功能区隔”，也就是对不同主体的功能作清晰定位，政府强在“引导、保障、评估”，通过服务体现管理；社区强在“承接公共、强化公益、实行自治”，通过协调疏通资源；社会组织强在“个性化、多样化、专业化”服务，通过服务能力体现弥补政府、社区功能失灵。同时要搭建复合治理的“功能融通”平台，其中包括一些基本要素：协调，自上而下、自下而上的互动，组建各类社会组织，政府与社会各种力量在制度框架内进行合作，公共事务的管理主体多元化等等，通过这些要素，政府与社区、社区与各类社会组织实现“合作、协商、融通”。与此相关，建立“管理服务推动型”行动方式事关“合作互补”关系的持续性发展，政府通过“保障服务”转变成服务型政府；社区通过“承接与自治结合”转变为输送服务、细化管理、培育服务的服务中枢；社会组织通过“多样服务”强化自治，成为公民社会的自治独立体。将“政府行政、社区中转、社会组织自治”都纳入社区大服务范畴，确立“共建、共治、共享”的格局，实现对社区的治理，这是社区建设发展的未来方向。

从“确立理念、建立关系、强化合作、互补功能、共治发展”这条实践发生的逻辑看，杭州市上城区是在实践着“大区制”的现代社区体制改革。“大区制”，其实就是社区建设的开放性、复合性、适应性。“开放性”体现了社区管理体制是“复合管理体制”，管理主体不仅仅局限于党组织、居委会、公共服务站，还整合政府相关部门、辖区单位、社区其他各类组织和社区居民的代表；“复合性”体现为各类组织、乃至个人形成的“全方位、多层次、宽领域”的交叉合作；“适应性”体现为从本土经验出发，坚持社区建设与地域经济、社会、文化相适应的发展方向。

“创新制度、成型模式、强化服务”成为现代大区制改革的几个因素。“创新制度”的真正要义，在于政府提供基本公共产品的同时，将“公共服务、方向引导、政策保障”下沉，顺应社区发展实际情况，为社区的自我管理、自我服务留下足够空间。制度因素在建立大区制秩序过程中起基础保障性作用。“成型模式”，关键在于政府管理与基层群众自治良性互动，规范政府行政性事务进入社区的标准和途径，强调政府的职能是提供核心公共产品，是制定政策而不是执行政策；社区建立承接公共服务、营利服务、非营利服务、公益服务等平台，由市场、社区的各类社会组织提供混合公共产品或私人产品，唯此才能实现政府管理与社区自治之间的互动与平衡。“强化服务”是指，从重点的福利服务、一般的便民利民服务转向针对全体居民的、涵盖公共、公益、互助、专业的“大服务”推进，在注重物质帮助同时，给予居民更多的心理支持和能力发展。社区服务目标的转变应以政府文件的形式制度化，把心理支持、能力发展作为今后社区服务发展的重要方向。

无论是对世界各地社区发展经验的关照，还是对杭州市上城区社区建设的实践总结，都包含了政府鼓励社区通过资助、自助、互动策略实现社区各方面发展，同时提升社区自治能力和组织程度，使其成为制约国家权力、推动国家保护社会的有效力量。“政府行政管理与社区自治有效衔接和良性互动”是杭州市上城区通过实践展示的“浙江经验”。

注释：

①333+X社区大服务体系首先由马丽华提出，基本概念指：明确3个主体（政府、社区、社会），3种体系（公共服务、自助互助服务、便民利民服务），3类载体（社区公共服务工作站、居民活动类载体、居民生活服务类载体）的作用，X是3个主体提供的与生活密切相关的服务项目。其实3个主体（政府、社区、社会），即理论界通常所指的政府、社会、市场。本课题根据研究需要提出：政府可以作为服务主体之一；社会作为服务主体涵盖面太大，社区可以作为服务主体之一；市场并不是组织概念，只是社会的运行方式，社区的其他各类组织包括各种企业、非营利组织、志愿组织等，可以作为服务主体之一。所以三大服务主体指：政府、社区、社区的其他各类组织。3类体系和3种载体，即通常所指3种服务类型和承接服务的3种服务组织，一般相应的服务组织提供相应的服务，本研究认为：服务类型和服务组织应该合并，称之为3种服务架构：社区公共服务工作站提供公共服务、居委会提供公益类服务和自治类服务、社区的其他各类组织提供商业服务和便民利民服务。

②杭州市上城区委、区政府：《关于推进上城区社会工作人才队伍建设的实施意见》（上委〔2007〕40号）。该意见提出：针对在各单位从业的文化程度高、综合素质好、服务意识强、有发展潜力的工作人员，通过脱产或半脱产的方式，加大培训力度，提升其社会工作知识水平；面向社会通过公开招聘、公开考试、公开录用的方式，引进一批具有社会工作专业知识背景的优秀人才。

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