加强基层财政监督精细化管理的思考——基于河北省馆陶县基层财政监管调研情况的分析

■宋立根 陈贵法 宋玉宏

为了进一步加强基层财政监督精细化管理，了解掌握基层财政监督管理情况，本文基于对馆陶县财政监督情况的专题调研，对基层财政监督相关问题进行分析探讨。

一、县乡财政体制相关问题概述

（一）县乡财政职能

县财政局是县政府的一个综合经济主管部门，主要负责组织全县财政收支活动、贯彻执行上级财政、税收、财务、会计管理方面法规政策、负责办理经济社会发展支出、投资项目的财政拨款，监督检查财税法规、政策的执行情况和国有资产管理等任务。内设办公室、预算科等15个科室,下设非税局等5个科局级事业单位。

每个乡镇设1个财政所，负责乡镇政府预算编制、预算执行、预算调整；对政府预算单位财务进行核算与监督，保证基层政权的正常运转；负责组织实施各类专项资金的管理及各项涉农补贴的核定兑付;负责乡镇国有资产管理；负责村级财务的核算与监督；完成政府安排的中心工作；负责农村综合改革相关化解债务、村级公益事业建设一事一议财政奖补等。人员实行县乡双重管理，编制在乡镇，财政局负责业务指导及财政所人员准入把关。

（二）县对乡镇财政体制改革情况分析

根据县乡实际情况，县与乡镇财政体制结合不同乡镇的发展基础主要推行统收统支和相对规范的分税制两种模式。

1、县对乡镇财政体制改革进展情况。一是因地制宜，确定改革模式。对经济条件基础较差、缺乏支柱产业和主体税源、财政收入规模较小的7个乡镇，实行统收统支的财政体制。对经济相对发达、轴承加工具备一定规模、民营经济发展潜力较大的1个镇，实行相对规范的分税制财政管理体制。二是责权统一，核定收支基数。执行分税制的乡镇按照“分级管理、支出定责、收入分享、责权统一”的原则，将与全县经济发展关联度高、经济调节作用强的主体税种增值税、企业所得税、个人所得税和营业税列为县乡共享收入；将与乡镇城镇化发展关联度高，便于乡镇征收的城建税、城镇土地使用税、土地增值税等地方税种以及非税收入列为乡镇固定收入。按照乡镇职能范围，以保证乡镇基本支出需求为原则，合理核定乡镇支出基数。乡镇财政主要承担乡镇机关及本乡镇事业发展和村级组织运转的正常经费支出，乡镇农业、教育、科技、卫生、社保等支出由县财政统管。对执行统收统支的乡镇则作为县财政的预算单位，乡镇财政收支实行统一管理。乡镇机关事业单位人员经费支出，由县财政根据国家政策标准核定，直接拨付；乡镇机关和公益事业单位运转经费支出，由县财政按标准定额核定，包干使用。三是多管齐下，完善配套措施。首先，锁定乡镇债务。成立全县化解县乡债务领导小组，从财政、纪检监察、审计等有关部门抽调专人对全县县乡债务进行彻底清理、挤掉水分、摸清底数，建立债务档案。同时，规定今后县乡政府在兴办基础设施等公益性事业时，要根据自身财力大小，量入为出，严控县乡新债的发生。其次，强化税源管理。税务部门明确专人核对乡镇税收，填写税收征收情况表，每月向县财政局提供。县财政局对乡镇收入单独建账、专户核算，建立县乡税源档案，完整地反映各乡镇的实际收入情况。再次，规范预算编制。对实行统收统支的乡镇作为一个县直部门，严格按照部门预算的要求，按照零基预算、综合预算的方法，从基层编起，编制完整、规范的部门预算；对执行相对规范的分税制乡镇则作为一级政府，组织本乡镇各部门编制本乡镇部门预算，并严格预算约束，加强预算执行监督。第四，出台激励政策。出台《乡镇项目建设税收分成办法》，对执行统收统支的乡镇政府单独引进、在县园区内上马的工业加工项目纳税后，由县财政按一定比例与乡镇政府分成。

2、取得的成效。一是乡镇组织收入劲头明显增强，乡镇财力快速增长。通过实行县乡财政体制改革，特别是相对规范的分税制，充分发挥了财政体制的调节和引导作用，调动了乡镇政府发展经济、培植财源的主动性，从而带动了乡镇经济的快速发展。按照县乡财政体制改革要求，经认真考核，兑现统收统支乡镇税收分成160万元，分税制乡镇体制返还320万元，有力地缓解了乡镇财政紧张局面，增强了乡镇财政实力，为发展县域经济注入了强大动力。二是乡镇政府理财思路明显改善，重点支出得到保障。分税制的实施，收入规模增长较快，县级下划财力较多，人均可用资金稳步提高，镇政府有更多的财力用于拓宽公共服务范围。同时通过分级管理，有效调动了乡镇抓支出、抓管理的热情，乡镇政府在努力增加财政收入的同时，更加注重对支出的管理和控制，坚持量入为出，量财办事，从严从紧控制热点难点支出，既保持了支出总量的合理增长，又实现了支出结构的优化调整，各乡镇的领导管理水平也得到了相应的提升。三是乡镇经济产业结构明显合理，县域经济快速发展。分税制体制是按税种来划分各级财政收入，将流转税的大头划归中央，将营业税、城建税等留给了地方，地方政府打破了过分依赖工业和国有经济的局面，克服了盲目建设，重复建设和单纯追求速度、产值，及时调整和更新发展思路，立足于地方实际情况，把工作重点转移到对财政贡献率比较高的第三产业和非国有经济上来，促进了地方经济结构的调整和优化。乡镇经济的发展有力地推动了全县经济发展势头，2011年全县税收收入完成23352万元，较上年同期增加7197万元，增长44.5%,财政收入的快速增长，增强了财政保障能力，促进全县各项事业健康发展。

3、县对乡镇财政体制存在的问题。目前，乡镇经济发展还处在初级阶段，财政收入不稳定，为县乡体制制定尤其是分税制体制的稳定带来困难。

一是乡镇收入不稳定，财政体制执行不到位。在测算基数时，收入基数确定过低，在执行中会造成超收较多，使财力过多地向乡镇倾斜。收入基数过高，在执行中又可能出现因完不成任务而造成短收，使乡镇因财力不足而无法维持正常运转。对统收统支乡镇虽然制定了标准定额，但是，实际执行上往往是“包盈不包亏”。乡镇收不抵支时，便向县里要求补助或者向县财政借款，缺乏对乡镇财政自求平衡的考核，在一定程度上限制了乡镇的积极性和创造性。

二是税收留成比例低，乡镇财政调控能力弱。从现行分税制财政体制看，税源稳定、增收潜力较大的主体税种大部分被上级财政集中，例如增值税，中央分享75%、省分享10%，企业所得税、个人所得税中央均分享60%，省分别分享20%、10%，剩余 15%、20%和 30%在县、乡两级之间划分。由于分享层次多，比例较高，到乡镇一级分享比例已经很低，馆陶县对乡镇现行财政体制中增值税、企业所得税、个人所得税分享比例分别为5%、10%、15%，乡镇独享的其他零散税种规模很小，造成乡镇收入规模偏小，资金调度困难，激励作用难以充分发挥。

三是责权分配不明晰，乡镇财政运转有阻力。县乡财政体制调整后，财权关系得到了初步明确。但是，事权关系和相应的财政支出责任仍然比较模糊，乡镇政府“有限权力、无限责任”的格局基本上未改变，如生态文明村建设、农村公路建设除上级分配的专款外，县乡两级都要再安排一部分配套资金，使乡镇财政收支矛盾更加突出，长期处于收入增长困难，支出难以压缩的“两难”境地，而导致乡镇财政运转困难的局面。

四是配套措施不完善，税收征管体制需改善。现行的税收征管体制是按经济区域设置征管机构并划分征管范围，馆陶县8个乡镇，国税、地税只设3个税务分局，这种跨乡镇设置的税务机构，容易造成乡镇为了增加收入，私下向税务部门拉税问题，从而难以反映乡镇正常的税收规模和发展状况；另外，现在各乡镇均未设立独立核算金库，给县乡之间财政结算和资金调度带来一定的困难，给实行规范的分税制财政体制带来一定冲击。

4、进一步改革县对乡镇财政体制的建议。

（1）支持经济发展方式转变，培植财源税源。县乡两级要结合本地实际情况，牢牢把握发展经济第一要务，找准经济项目，打造优势产业，大力发展县乡经济，在确保财政新旧体制顺利对接和平衡运行的同时，整合各类财政资金，落实各项财税优惠政策，把财源建设作为财政工作的着力点，充分利用财政担保、贴息、财政国有资本运营等方式，拓宽融资渠道，支持经济发展方式转变，狠抓优势产业、重点企业和立县项目，培育后续财源。

（2）积极推行财税库银联网，加强税源监控。为解决乡镇的“财、税、库”机构设置脱节，征管力量不足的矛盾，积极推行“财税库银”联网系统，建立税源动态管理机制，用现代化手段解决因税务所设置脱节问题。通过联网系统，摸清财源分布及工商业户经营情况，据实定额，合理分税，大力推广税收代理、税收申报、征管和稽查分离等先进征管措施，运用现代管理办法和征管手段，挖掘征管潜力，克服收人情税、关系税和擅自减免税现象，堵塞收入漏洞。

（3）加大对下财政转移支付力度，壮大县乡财力。一是上级财政要加大对县乡财政的转移支付力度,使基层财政能够有较大的自主权来落实本辖区确实需要的各项支出；或者调整现有的税种分享比例,使地方培植财源所增长的财力较多部分留于基层财政,调动基层政府发展经济积极性。二是要切实减少下级配套资金，减轻县乡压力。对经济较贫困县，下达的财政专项资金要足额到位，不再要求进行配套，防止出现贫困县迫切争取资金支持，因为无力配套，即使得到资金支持也无法完成项目的“鸡肋”效应。三是进一步完善财政转移支付制度。采取定性分析和定量分析相结合的方法，综合考虑影响财政收支变化的税基、税率、机构规模、支出水平和相关成本差异系数等各种客观因素，分类制定均等化转移支付标准，科学合理地采用公式化分配转移支付计算方法，适时考虑预算执行中的政策性因素和重大特殊情况，建立相对公平、公正、合理、规范的财政转移支付制度。

（三）“乡财县管”财政管理情况

每个乡镇在银行都设有账户，并预留了财政支付中心印鉴，收入上缴时，乡镇根据银行收款单记账，财政支付中心根据复印件记指标。支出报账时，乡镇拿原始单据到中心审核，审核无误后报账列支，财政支付中心根据乡镇填制支付申请核减相应指标，有效控制了财政资金挪用现象的发生。

（四）“村财乡代管”村级财务管理改革

一是把原由乡镇农经站管理的村级财务纳入财政所管理，作为财政所服务“三农”的重要职能。二是组织乡镇财政所人员和各村报账人员认真学习财政部颁布的《村集体经济会计制度》，提高财会人员业务素质。三是按照会计规范化管理要求，健全各项制度，完善会计档案，使各村做到了账簿齐全（统一设置总账、明细账、现金日记账、固定资产账），科目规范，登记及时，标准立卷。四是及时报账，财政所组织各村报账员，把本月发生的全部收支业务，定期报账，经乡镇财政所村财乡管会计审核后，规范记账。五是阳光操作，各村每季度发生的收支业务在村公开栏中予以公开，接受群众监督。

二、乡镇财政所运行情况初步分析

馆陶县为平原农业县，乡镇财政所职能、人员基本相同。以馆陶镇财政所为例进行分析，馆陶镇共辖17个行政村，农业人口20008人，耕地面积23767亩。镇机关干部职工92人。其中财政供养人员34人，差额财政补助9人，自收自支人员49人。镇财政所现有5人。根据业务需要，设立了财政所长、会计、现金会计、村级财务核算会计（兼职）、村级财务核算现金会计 （兼职）5个岗位。人员素质参差不齐，存在一人多岗、一岗多人现象。

乡镇财政所作为财政管理的基层机构，行使着乡镇财务管理、资金管理、财政监管等多项行政职能。农村税费改革后，乡镇财政所的工作职能发生了巨大变化，给乡镇财政提出了新的要求，乡镇财政所要围绕农村改革发展的主题，转换角色，创新工作思路，创新机制，积极服务新农村建设。乡镇财政所为确保各项工作顺利开展，加强内部管理非常必要。

乡镇财政所涉农资金监管有以下几个方面：

1、加强粮食直补、农资综合补贴资金监管。建立健全补贴资金的长效机制，加强补贴管理基础工作，严格落实补贴资金专户管理，补贴资金286.74万元，2012年2月完成对补贴基础数据的真实性、完整性、准确性进行全面的检查，确保补贴数据准确无误，做到“五个到户”，即：宣传到户、清册编制到户、张榜公示到户、通知发放到户、资金兑付到户，补贴资金按要求通过“一折通”发放到户。

2、加强农作物良种补贴资金监管。实行统一发放和实名制管理。进一步规范农作物良种补贴资金发放程序，由各个村委会负责组织农户按实际面积申报并逐户调查核实，将各户种植面积和补贴金额在村务公开栏上张榜公示、公示时间不少于7天，自觉接受群众监督，公示无异议后，汇总成册报镇财政所，镇财政所核实无误后，将村级到户清册制作一式两份，用于村级公示后补贴资金发放时农民签字确认。将良种补贴明细表格和电子档案，报县农业局和财政局，农作物良种补贴资金直接通过种粮农户“一折通”发放。

3、加强家电下乡、摩托车下乡资金监管。馆陶镇财政所负责14个家电下乡备案销售网点的补贴资金审核工作，为切实加强家电下乡补贴资金监管，严控销售网点管理、补贴审核兑付等关键环节，严防骗取补贴等违法行为发生，严格落实对备案网点每月不低于10%的现场抽查，对补贴2台的农民进行100%抽查。严把购买人身份审核关，确保购销有依据，账实相符，安排专人对享受补贴农户进行电话回访和入户调查，对发现的弄虚作假骗取国家财政补贴的行为，立即报上级财政部门，取消经营网点购销资格，并给予经济处罚。

4、加强新农合资金监管。新农合政策是由政府主导，财政支撑，农民自愿参与的一项医疗互助政策。2012年馆陶镇新农合基金收缴943850元。应参保人数19594人，实际参保人数18877人，参合率达到96%以上。经过几年推广宣传，村民已经了解新农合政策，馆陶镇严格按照上级要求对新农合资金进行监管，设立举报箱和举报电话，让参合群众放心，使新农合资金运行公开、透明。

5、加强新农保资金监管。新型农村社会养老保险基金是国家保障农村老年居民的基本生活，建立和完善社会保障制度设立的专项基金，基金安全与否，事关农村居民的切身利益。馆陶镇按政策要求，2012年收缴新农保基金10.44万元、应参保人数1.1万人，实际参保人数10442人，参保率达到95%。主要是有的农民参保意愿不高，新农保为自愿养老保险，参保人员倾向于选取对自身有利的方式，选择较低的缴费档次。

三、进一步提升县乡财政监督管理水平的建议

分析乡镇财政监督管理现状，一是乡镇没有设置专职财政监督人员，使乡镇财政监督严重缺位。乡镇财政受乡镇政府领导，对资金转移用途、截留挪用，存在“不愿、不想、不敢”监管；“看得见，管不着”监管的现象，致使乡镇财政监督缺失，资金监管存在盲区。另外，乡镇政府经常抽调财政所人员参加政府中心工作，如计划生育、包村等时间占50%左右，乡镇财政人员没有精力开展财政监督检查工作。结果是该做的事没有做到位，该管的事没有上档次。二是乡镇财政监督职能严重弱化，没有主动开展过财政监督检查。有的乡镇仅把乡镇财政所作为一个报账机构，财政所主要是发放支出和会计核算，监督职能基本上没有履行。对财政专项资金的监管，有相当一部分资金没有纳入乡镇财政监管范围，由于财政所没有参与项目的申报、实施，加之财政所人员也未进行过相关技术培训与学习，专项资金监管薄弱；一些资金实行报账制，由县级直接将资金打入工程承包商账户，财政所无法实现真正意义上的监督，存在着“看不到”、“摸不着”、“想管管不了”现象。由于乡镇财政所人少事多，财政人员兼职多，再加上涉农资金监管难，农业、水利、教育、计生、财政等涉农部门多头下达涉农资金，又实行县级报账制，项目实施单位只对县级主管部门负责，作为项目实施地的乡镇财政无权过问，资金监管自然流于形式化。三是现行财政所双重管理体制，对财政人员发展极其不利，县财政局“只管不用”，乡镇“只用不管”，导致了财政所人员发展上的“两不管”现象,使财政所人员失去了交流提升的机会，只能是原地踏步，无法充分调动其积极性。在身份的定位上，乡镇财政所，作为最基层一级政府财政的管理者，没有公务员编制，全部定为事业编制，工资待遇低，思想不稳定，而同样处于乡镇管理职能的地税、国税、工商、公安等部门却能够拥有公务员编制，显得极其不公平。

一是充实财政监督队伍。要选派年富力强、熟悉财政业务的专业人才充实到县级监督队伍；强化乡镇财政干部队伍建设。乡镇财政人员是乡镇财政资金监管职能高效有序运转的关键。乡镇财政所人员普遍存在青黄不接、业务素质良莠不齐的现象，建议统一招录聘用一批经济、财会和计算机类专业人才，充实乡镇财政干部队伍；加强干部培训教育，制定培训计划，分期分批对乡镇财政干部进行轮训，以提高财政所人员监管能力和服务水平。建议将乡镇财政所在职在编人员纳入公务员管理序列，由县财政局直接管理，隶属县财政派出机构，以消除财政所干部职工的后顾之忧。二是建议由省一级财政部门每年举办1－2次县乡财政监督业务培训班，加强财政监督干部培训，结合新形势对财政监督工作提出的新要求，邀请有关专家领导授课,采取多种方式，多渠道培训，开展多层次、多角度的政治业务培训，切实提升财政干部的综合素质和业务能力，为财政监督干部的知识更新和能力提升提供平台。三是建议省厅定期组织到财政监督工作先进市县召开现场或经验交流会，实施财政监督管理改革先进经验共享，借鉴先进做法，共同促进财政监督管理水平提高。★