制度演进与城市旧城区更新活动的实证研究:以武汉市汉正街为例

胡 娟，罗 静，余 斌，吴郁玲

(华中师范大学 城市与环境科学学院，武汉430079)

0 引言

人非完人，制度的产生从某种意义上说是为了弥补人的弱点和不足，因此，制度实为约束人类行为的一种规范。从社会角度看，它是社会的“游戏规则”。因为制度的存在，土地、劳动和资本等自然资源和社会资源才能发挥作用，而政府公权力和个体私权利也只有通过制度才得以合法化。社会制度并非一成不变，而是一个不断创新的过程。这一过程被称为制度变迁，它是制度替代、转换与交易的过程，具有很强的路径依赖特征［1］。一旦制度设计的某一路径形成，后来者会因为已有环境设定的“学习效应”和“配位效应”，沿着已有路径继续演化并存在锁定现象。关于制度变迁方式，哈耶克、布坎南、诺斯等著名学者都有过相关论断，总体上可做出二元式基本划分:一是通过人为设计并强制实施的外生性制度构建;二是在自发过程中逐渐演化的内生性制度构建。现实社会中，2种制度形成方式同时存在并相互作用，构成现有制度的动态均衡体系。

自1978年改革开放伊始，我国开启了经济自由化的改革进程，整个社会制度系统都经历了重大改革:福利体制的解体、国有企业的改制、公共部门的开放，以及城市土地有偿使用制度改革和住房商品化改革等。这些制度改革首先是以外生性制度构建发起的，但随着制度的实施，内生性因素却成为推动制度发展的关键。我国城市旧城区的大规模改造更新活动恰逢始于改革开放后，因此，市场经济体制的改革过程也充分体现在旧城更新过程中。社会制度变迁对旧城更新活动的影响远非城市美化、城市结构优化等表象性或技术性话语所能概括，其根本意义上是以空间为载体进行资源和利益再分配的权力博弈过程，它深刻折射出制度改革所引起的国家政策、市场取向和市民意识对旧城空间的影响变化过程［2］。本研究将在社会制度变迁视角下对旧城更新活动进行考察，在理解制度变迁的一般规律上重新诠释旧城更新①关于“改造”和“更新”，本研究题目用的是更新，但文中论述基本上用的是改造，是因为笔者认为汉正街的开发行为基本仍属于物质改造，但随着时间的推移，这些改造活动已融为汉正街区域的一部分，并衍生了新的社会空间活动，因此，从广义上可以认为是更新。活动。

1 案例选择与研究方法

1.1 汉正街概况

本研究对象之汉正街虽名“街”，但并非一条单纯街道，而是指以汉正街街道为依托，经过500年历史逐渐发展形成的一片区域，其范围东至友谊南路，南依汉水，西临武胜路，北靠中山大道，面积1.8 km2(图1)。

改革开放前，有“四大古镇”美誉的汉正街(古时汉口)历经500余年形成的鱼骨型街巷空间基本维持原状［3］。自1978年十一届三中全会提出“对外开放，对内搞活”的政策方针后，1979年武汉市在全国率先“敞开城门”，对外开放中国第一个小商品市场——汉正街。随着规模的扩大和个体经营户的增多，汉正街市场的经营条件逐渐恶劣，各种矛盾日益凸显。为推动其持续发展，武汉市政府于1987年做出“改造汉正街小商品市场”的重大决策，汉正街旧城改造活动由此轰轰烈烈地拉开帷幕。政府计划通过三期改造，至1996年底将汉正街打造成为现代化的商贸区。但事实情况是，从1987年改造启动到迄今为止，汉正街的改造活动一直都未曾停止，而且远远超出了政府控制的三期改造计划。因此，汉正街的更新过程深刻反映了自改革开放以来我国旧城更新的进程。

图1 研究区域示意图Fig.1 The schematic drawing of the research region

1.2 研究阶段划分

本研究拟按照社会主义市场经济的制度改革进程，选择与旧城更新活动最休戚相关的政治体制改革和城市建设相关制度改革(包括住房制度改革、土地制度改革和城市规划管理等)为考察维度，结合汉正街旧城更新的各项实践活动，分为3个发展阶段进行考察，即改革开放初期(1978年—20世纪90年代初)、推进阶段(20世纪90年代)、发展阶段(21世纪初至今)。

2 制度演进下的旧城更新活动变迁

2.1 有计划商品经济制度下的试点改造

2.1.1 有计划的商品经济。1984年，中共十二届三中全会明确提出“社会主义经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”，由此标志着我国经济体制改革的正式启动。计划与市场相结合，以经济建设为中心，以城市发展为重点，是该阶段的时代特征。因此，改革开放初期的旧城改造活动处于从过去高度集中的计划经济体制向有计划的商品经济体制转轨的阶段。(1)在权力关系上，中央与地方进行权力改革，国家主动向市场放权，打破资源垄断，让市场调配资源。为改变中央政府的高度集权管理体制，中央开始对地方政府进行事权、财权和部分立法权的下放。(2)在住房制度上，国家对原有“高福利、低工资、低租金”的住房实物福利分配体制进行改革，将住房的实物分配制逐步转变为货币分配制，使住房作为商品进入消费品市场。(3)在土地制度上，原有的“无偿、无期限、无流转”的国家土地行政划拨制度，开始向土地有偿使用制度进行尝试［4］。(4)随着住房商品化和土地有偿使用的制度改革推进，房屋和土地开始结合，房地产业作为一种新兴行业应运而生。房地产业的发展推动了各城市房地产市场的产生，房地产交易市场、交易中心、交易所等新兴机构在城市中开始出现。

2.1.2 “解危解困”为目标的汉正街改造。改革开放初期，制度改革工作虽已开始尝试，但还未正式实施或全面铺开，全国城市工作重点均放在改善人们居住环境上。针对老城区危旧房现象严重问题，作为全国典范的汉正街成为武汉市重点改造对象。改造工程由武汉市政府主持，提出“解决危房问题，消除隐患，改善市场经营环境，建立起综合型商业街”的改造目标，拟进行一、二期改造规划［5］。针对汉正街经营者不断增加、道路堵塞严重、危旧房日益增多等问题，改造重点是通过建设室内市场将日渐增多的经营户集中安排室内经营，以集中管理，留出道路。1988年一期改造工程正式开工，1990年底基本完工。随后，二期改造工程也开始实施。至1992年底，政府主导下的汉正街一、二期改造基本完成，汉正街小商品市场大楼等室内市场投入使用，入室经营基本完成，部分道路、供水、供电等各项基础设施得到完善(表1)。

表1 汉正街一、二期改造概况Tab.1 The general situation of the transformation of Hanzheng Street in the 1st and 2nd periods

2.1.3 集中控制下的试点改造。在有计划商品经济体制下，制度改革刚刚起步，各种改革思想仍处于酝酿、讨论、筹备阶段。因此，在城市建设上仍较大程度地受计划经济体制的影响，依然延续了计划、安排等控制性强的工作方法。旧城改造过程中，政府以“公众人”角色无条件承担着解决市民住房困难、促进旧城经济发展、提高人们生活水平等重任，涵盖了组织、规划、动员、拆迁、安置、建设等一切活动。虽然政府拥有绝对权力，但责任也无限大，且政治权力明显大于经济权力。为解决危旧房问题，并最大限度减少资金压力，政府减免改造项目的一切税收，但其余资金则全由政府通过改造费划拨、预收资金等社会集资方法自行筹集。而事实上，改造活动的复杂性和多变性远远超出了政府的可控范围，尤其在资金问题上，由于改造资金来源有限，改造活动基本属于纯粹的单向投入，在当时财政能力有限的情况下，政府主导的旧城改造活动显得举步维艰。

总体来看，该阶段改造活动对资源的配置仍主要依靠计划，但计划通常无法正确反映经济规律，因此，改革开放初期的旧城更新活动不可避免带有主观性和臆想性，是一种摸索中前进、试错中总结的小规模“试点”改造过程。

2.2 双轨制下的块状重建

2.2.1 市场与行政的双轨制并存。1990年我国明确了建设社会主义市场经济的目标指向，开启了改革开放建设高潮。20世纪90年代至21世纪初，我国社会经济制度处于转轨摸索期。由于改革方式是在原计划经济基础上进行的渐进式改革，这就决定了在相当长一段时间内计划经济体制和市场经济体制将同时并存发挥作用。在这种双重体制胶着并存的“双轨制”状态下，制度改革继续推进。(1)中央与地方的权力关系进一步调整。1994年原有的财政包干制改为分税制，中央政府和地方政府正式“分灶吃饭”，地方政府正式成为有独立利益的“经营实体”。由于分税制改革使地方政府税收比例锐减，为应对地方大量财政支出和增加财政收入，税收之外的土地收益被非正式地划定给地方城市政府，以土地出让金为中心的“土地财政”逐渐成为地方政府可以自由掌控的第二财政，地区各级政府纷纷招商引资，大举进行土地开发活动。(2)在土地制度改革上，以协议出让方式为主的土地使用有偿出让制度在全国大面积展开。但由于缺乏明确制度约束，加上信息的不公开，土地协议出让最终变成了政府和开发商“一对一”的讨价还价［6］。由于早期土地资源的配置权通常掌握在城市规划主管部门手中，这为一些部门或个体以行政手段介入土地使用分配，为权力设租形成便利，一些开发商为牟取行政价格和市场价格之间的巨大差异开始进行寻租行为［7］。(3)在房地产发展上，随着住房商品化和土地有偿使用等制度的改革推进，商品房市场和土地市场发展迅速，房地产业的巨额利润和潜在价值凸显。由于房地产业仍处于新生阶段，它的不成熟和不规范性使其发展大起大落:20世纪90年代初期我国房地产业进入第一轮发展高潮，房地产投资活动异常活跃，大批房地产开发公司、经营公司成立，各金融机构纷纷注资房地产业;1993年，为控制房地产开发行为的不规范和市场秩序混乱，中央政府采取“收紧财政支出、收紧银根”的双紧政策，整治金融秩序以遏制资金在房地产业的无序进入，一大批规模较小的房地产开发公司、经营公司因资金链断裂纷纷倒闭，房地产业进入萧条期;1998年，商品房货币化新制度的彻底改革使房地产业开始升温回暖;2001年，很多城市将房地产定位为支柱产业，城市房价、地价由此开始一路高歌猛进。(4)为规范“双轨制”下的市场秩序，各行各业掀起了立法高潮。其中，城市规划作为城市发展的重要指导依据，将其纳入法律规范调整范围内，以法律严肃性对其有效实施予以保障显得极为迫切。1990年新中国第一部城市规划专业法律《中华人民共和国城市规划法》颁布实施，标志着城市规划制定和实施有法可依的开始［8］。1992年建设部颁发《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，将国有土地使用权的出让、转让明确纳入城市规划管理范畴内。

2.2.2 房地产开发与汉正街旧城改造的结合。经过前期的酝酿、筹划、试点和调整，各项新制度在全国开始大面积展开。对旧城改造活动而言，土地有偿使用、分税制等外生性的制度变迁，以及房地产业的兴起，刚好与改造活动形成默契，城市建设制度环境出现转折性变化:(1)土地有偿使用制度的实施，使地方政府开始实行土地批租政策，并在享有土地垄断调控权下开始运用市场手段配置土地资源。(2)房地产开发商这一新兴群体的出现，使多种经济成分开始参与旧城改造。(3)在危改等优惠政策吸引和房地产的高收益刺激下，旧城改建项目开始成为房地产业投资的热点和开发重点。(4)政府凭借其土地的垄断权，开始有能力引导投资者对旧城区进行较大规模开发。

对汉正街而言，制度环境的改变使其开始步入市场化的开发模式。1991年，汉正街市场提出向“独具特色、服务配套、功能齐全的现代化室内专业市场经营方向发展”，“建成综合型、多功能、系列化、高效益的社会商业城”目标。根据这一目标，武汉市政府开始准备汉正街第三期改造工程，但前一阶段拟定的汉正街第三期改造计划被全部更改，从原计划“临街剥皮式”的一条街改造转为基本覆盖汉正街区域中心范围的改造，拆除各类型房屋面积达22.6万m2，拆迁5 250户，投资总额为12亿～20亿元。在第三期改造规划图上，汉正街被分为A-F六大区域，划分为无数个地块，像被分西瓜似的等着开发商挑选。为解决旧城改造资金问题，吸引外地或本地开发商前来投资，硚口区政府和汉正街管委会积极四处奔走宣传，最终多家房地产开发公司落户汉正街，各自划定地块，新建高层还建房和商品房相结合的商居型小区(如汉华花园、东富商城、华茂商城、顺天泰一期、武房1～3号楼、金昌商业城、汉正街中心商城、多福大厦)，开始了以政府和开发商主导的旧城改造。

2.2.3 制度初建与“块”状更新。随着市场经济要素的逐渐建立，政治权力在一些领域逐渐退让。为保证市场的正常运行，需要一系列完善的相关制度作为支撑，各种制度体系相继开始建立，但一些问题也逐渐暴露:(1)由于制度体系初建，制度的规范性不足使各种体制不可避免地存在间隙和漏洞，一些新兴利益群体利用这种转型时期的混乱经济体制浑水摸鱼，成为“增量改革”的既得利益者。(2)习惯了计划经济时期掌握资源全能配置权的政府在市场经济建立初期尚未适应角色的转换。作为制度体系的建设者，政府在制度制定上仍为行政权力留有极大空间，制度的透明性和公平性未能得到完全体现。(3)由于房地产开发商这一新兴利益群体的介入，为获得更多资源分配，经济利益群体开始寻求政府公共权力干预，权力寻租成为可能。多个利益主体的不同目的取向使旧城更新中博弈行为渐露端睨。所以，在“双轨制”的计划与市场这两种经济体制折衷下，旧城更新处于一种具有中国特色的非完全市场经济背景中，即新旧规范交替，新旧价值体系冲突，以及社会不同阶层差距逐渐拉大。在这种市场经济体制尚未完全建立的情况下，旧城更新活动受到市场配置和行政配置的双重机制影响，在一定程度上处于市场混乱和行政权力广泛干预的状态，改造活动的管理和实施开始出现“权力真空”。因此，该阶段的旧城改造呈现出无序开发和零散开发状态。虽然改造基本都采取“拆除危旧房，改建商住一体综合楼”的模式［9］，但不同的开发商各自为阵，承担各自建设，旧城改造项目遍地开花。由于缺乏相关规范约束和统一规划，使旧城区整体呈现出建设混乱状况。

2.3 市场化运作下的片状改造

2.3.1 市场化运作的城市发展环境。随着改革开放的持续推进，城市经济迅速增长，房地产业发展迅猛，城市建设项目规模也逐渐大型化，“以经济建设为中心”逐渐成为各城市发展的主旋律。(1)在分税制改革的绩效刺激下，随着土地、住房等重要城市资产成为可以定价和交易的商品，作为享有收益权和支配权的地方城市政府，权力进一步膨胀［5］。代表“公权力”的城市政府开始着重关注经济利益增长，“城市经营”理念渐起，城市发展呈现出企业化运作特点，权力滥用、恶性竞争等弊端凸显，大规模房地产开发活动日渐兴起。(2)针对土地协议出让的诸多灰色问题，国家土地制度改革进一步深化，2003年土地“招拍挂”制度开始实行。这种土地公开出让方式通过市场竞争压缩了部分协议出让的隐性超额利润，土地价格更加透明，但也使土地成为垄断性的高价商品。尤其在城市建设用地不足的情况下，土地的巨额收益和巨大增值空间逐渐凸显，市政府越来越热衷于利用土地出让金扩张地方财政，以房地产为主的经济增长导向几乎成为地方政府发展的内在依赖路径，民生取向渐被忽视［10］。(3)城市经营和房地产开发的热潮兴起，却引发了社会矛盾的激化，尤其是城市旧城区房屋拆迁逐渐成为社会广泛关注的焦点问题。一旦房屋被拆，被拆迁人不仅失去了赖以生存的居所，断掉了经济来源，而且所拿到的补偿也无法在市区重新买房。这种“因拆致贫”的拆迁活动使很多拆迁户基本生活得不到保障，很多旧城居民以不妥协的态度与开发商、政府对抗，甚至以自焚、服毒等极端方法表示抗议。(4)由于一些社会矛盾的激化，政府权力边界开始受到质疑。为对政府行政公权力进行约束，国家相继颁布《行政许可法》(2003)、《信访条例》(新版，2005)、《物权法》(2007)、《城乡规划法》(2007)等多项法律法规，要求政府除了作为经济调节者和市场监管者外，同时也要求提供社会公共管理和公共服务，保证社会公平和公正。

2.3.2 政绩工程主导的汉正街旧城改造。由于“双轨制”下制度体系的不完善，造成开发项目的无序、零散、无统一规划，经过数年改造后的城市旧城区发展并不理想，反而更加拥挤、杂乱。为改变这种局面，很多城市政府对旧城区进行统一规划，扩大改造规模。如果说上述因素是推动该阶段旧城更新的外因，那么，深层次的内因实则是源自政府政绩考核的需求。在市场竞争之下，政府考核机制往往以财政收入和市容市貌作为单一的考核依据。在这种政绩考核制度的压力下，旧城改造能够打着公共利益招牌迅速、大规模地腾出土地，并以土地拍卖获取高额土地收益。因此，大规模激进式的旧城改造不仅能满足地方政府扩张财政的现实需求，也能较快展现全新城市面貌。

在这一背景下，2003年武汉硚口区政府提出重塑汉正街品牌、商铺提档升级，要求成片开发汉正街，打造全新商贸旅游区，使汉正街开始步入大规模改造的发展阶段。武汉市各级政府先后引进多个大集团对汉正街进行开发建设，如“汉正街第一大道”项目，不仅是汉正街实行土地“招拍挂”制度出让的第一个商业地块，而且创造了当时每公顷7 845万元的武汉市最高地价，它以国际化、现代化的高端发展目标为导向，被作为汉正街的转型典范寄予厚望［11］。但这个标榜示范的项目，建设后发展并不如人意，价格不菲的光鲜门面却是经营惨淡。综合原因有多方面的，甚至还涉及到诸多违规、违法问题。由于该项目落成后与原规划设想相差甚大，也影响了周边几个项目的开发，如有的项目一直按兵不动，直到2009年才开始动工拆迁;有的则转变开发模式，采取小规模的渐进式更新，反而更具活力。

2.3.3 迎合经济发展的“片”状改造。总体来看，该阶段改革开放的建设步伐逐渐放开，城市发展处于“快”而“变”的时代背景之中。在“以经济建设为中心”的指导原则下，各大城市强烈要求快速发展，显得有些急功近利。为迎合城市经济快速发展，控制了资金、技术、人才等资源的利益集团逐渐成为政府的重要合作对象，权力和资源的联盟开始成为旧城更新决策的主导力量。因此，一贯作为控制旧城更新活动绝对力量的政府，开始为利益联盟保驾护航。每当遇到不利因素阻碍项目顺利开展时，政府会以其强制与权威排除困难，确保开发活动开展。这种公共权力机构从“公益代表”嬗变为“经济人”的转变，致使地方政府在旧城更新问题上会更侧重盈利、政绩。为满足快速城市化以及利益主体对“经济利益”博弈的需求，旧城改造活动开始大刀阔斧，以完全推倒重来的方式进入大规模的“片状”改造，步入以“平方公里”为计算尺度的大规模更新。为建设高档住宅区、商业区，原有旧城居民被强制迁出，城市旧城区文化传统、邻里关系、生活多样性被完全破坏，旧区与新建区对比强烈。由于各种规则仍不完善，协议、制度的控制力在逐渐下降，各式各样的潜规则、灰规则、寻租、设租等不正常现象在旧城改造活动中却被人们日渐习以为常。政府权力的巨大模糊灰色空间助长了权力扩张和寻租腐败现象，社会公平逐渐被忽视。随着旧城改造活动中不公平现象的愈演愈烈，尤其在政府监管下的城市房屋拆迁、土地征用等事件越来越多受到社会责难并影响到正常的生产生活秩序和社会稳定时，国家开始注重维护公众正当权益和保持权力平衡，旧城区市民也以其独有的方式与政府、开发商展开利益的博弈。

3 几点思考

基于制度的逻辑视角，以武汉市汉正街为实证，对我国城市旧城区30余年发展进行回顾和剖析，基本理出城市制度从计划型向市场型转化过程中的旧城更新活动发展脉络，并得出以下结论:(1)制度环境从政治单一性到综合复杂性，容易导致政策多变、滞后，而旧城更新更是制度容易缺失的领域。改革开放后，我国城市制度环境从最初的单一政治性开始分化，城市旧城区也从原有的高度同质化向综合复杂化转变。社会、经济、政治等各领域从过去的“大一统”向各自独立承担的功能、阶层分化，旧城更新活动充满了分化、分异、流动等特征。这种城市发展现象容易导致政策多变、滞后，甚至是相互冲突，造成旧城更新成为制度容易缺失的领域。(2)决策目标从小规模的解危解困到大规模的政绩工程，制度利益主体逐渐多元化，但旧城改造活动中政府始终是主导力量。最初以解决市民基本住房困难为目标的旧城改造，是当时国情下的必然选择。旧城改造活动尚未进入市场调节化机制，只是作为政府指令的下派。当市场经济逐渐建立后，在旧城更新利益群体的多元化发展下，旧城更新目标发生了根本性转变，转而为特定的利益群体服务。但从始至终，旧城更新活动本质上具有政治性基本特征，政府始终是决策主导力量，政治理想通常是其建设的主要推动力。(3)公共领域与私人领域的利益争夺成为制度变迁的基本动力机制。旧城更新活动往往起源于政府公共领域，但最终这些建设都瓜分给了私人领域的经济体。在利益最大化行为法则的驱使下，这些经济体对弱势群体的市民公众造成利益损害成为必然。(4)如果说制度变迁最初是由外生性力量发起的，那么，其发展的内生力量本质上是公权力与私权利交织的结果。在旧城更新活动中，已日渐形成政府掌控行政公权力、利益主体经营城市资源、社会公众维护个体私权利的三分格局。决策模式从最初的公权力独行其道，逐渐发展到现今的利益联盟，权力从最初的显性集中到现今的隐性集中。当公权力与城市资源结盟时容易造成对社会私权利的侵犯，从而导致社会力量的崛起。

［1］赵燕菁.城市制度原型［J］.城市规划，2009，33(10):9-15.

［2］Bent Flyvbjerg.Rationality and Power［M］.Chicago:The University of Chicago Press，1998:42-48.

［3］威廉·罗.汉口:一个中国城市的商业和社会(1796-1889)［M］.江溶，鲁西奇，译.北京:中国人民大学出版社，2005:48-52.

［4］靳共元，陈建设.中国城市土地使用制度探索［M］.北京:中国财政经济出版社，2004:14-16.

［5］朱文尧.汉正街市场志［M］.武汉:武汉出版社，1997:197-198.

［6］万勇.旧城的和谐更新［M］.北京:中国建筑工业出版社，2006:11-14.

［7］卢现祥，朱巧玲.新制度经济学［M］.北京:北京大学出版社，2007:5-9.

［8］雷翔.走向制度化的城市规划决策［M］.北京:建筑工业出版社，2003:12-15.

［9］龙元，王晖.非正规城市［M］.南京:东南大学出版社，2010:37-42.

［10］郭湘闽.走向多元平衡——制度视角下我国旧城更新传统规划机制的变革［M］.北京:中国建筑工业出版社，2006:25-34.

［11］胡娟.旧城更新进程中的城市规划决策分析［D］.武汉:华中科技大学，2010:48-52.