中国城镇化面临三大结构性调整

□文/郭占恒

（作者为浙江省委政研室副主任、研究员）

优化城市体系结构，必须把着力点放在控制特大型城市发展、加快中小城市和小城镇发展上来，使进城农民有更多的选择机会

（一）

根据国家统计局发布的2011年国民经济和社会发展统计公报，年末全国大陆总人口134735万人，其中城镇人口69079万人，占总人口比重首次超过50%，达到51.3%。这不是一个简单的数字。一般来说，城镇化是指农村人口向城镇聚集和乡村地区转变为城镇地区的过程，是经济社会发展的必然结果，是社会进步的表现。一个国家或地区的城镇化水平，不仅体现了其工业化和现代化水平，也反映了其经济社会与人口资源协调发展的程度。中国城镇化率达到51.3%的背后，有着多种解读，也有着许多深层次的矛盾和问题。

其一，中国城镇化正进入加速发展阶段。按照城镇化发展规律，当城镇化率处在30%-70%时，一般处于加速发展阶段，之前处于起步阶段，之后则处于稳步阶段。如果“十二五”期间，中国城镇化率延续规划预期的年均提高0.8个百分点发展，到2015年可达到55%，到2020年将接近60%。世行官员佐利克认为，到2030年中国城镇化率将达到70%。这就意味着今后20年，中国将有越来越多的人口涌入城镇，中国将进入由城镇主导经济社会发展的阶段，中国将快速由农业农村人口大国向工业城镇人口大国转变。城镇化的快速发展，将成为拉动未来中国经济社会发展的最大引擎。这也是许多专家认为中国经济在今后20年仍将继续保持较快发展的主要判断和基本共识。

其二，中国城镇化存在“虚高”现象。由于国家统计局人口普查统计口径按照国际惯例，即按居民在一个地方居住6个月以上的常住人口统计，这样就把大量的临时在城镇打工的农民工也统计为城镇人口。而实际上，这些农民工虽然生活工作在城镇，但并没有在城镇落户，也没有享受到城镇居民同等的公共服务和社会保障，还不能算是真正意义上的城镇居民。这部分城镇人口数量庞大，按照国家统计局统计，2011年全国农民工总量25278万人，其中外出农民工15863万人。如果在全国城镇总人口中扣除外出打工的这15863万人，2011年城镇人口应为53216万人，城镇化率应为39.5%，若按户籍人口计算则仅为35%左右，统计城镇化率比实际城镇化率要“虚高”11.8-16.3个百分点。这与陈锡文2011年4月提出的“实际上，仍有10%—12%的城镇人口是农民工及其家属，他们并没有充分享受到城镇的公共服务和社会保障”的判断，完全一致，也与许小年2012年7月提出的“把没有融入城镇的1.6亿农民工因素扣除掉，我们的城镇化不到40%”的判断，大体相同。

第三，中国城镇化是粗放型、低水平的城镇化。这一方面表现为，城市规模的扩张大于城镇人口的集聚，据中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001-2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%；另据《瞭望》2012年第39期的一篇文章数据，2000—2010年全国城镇建成区面积扩张了64.45%，而城镇人口仅增长了45.9%，这都表明土地的城镇化已远远超过了人口的城镇化。另一方面表现为，由于城镇尤其是大城市人口快速膨胀，城市布局缺乏预见性规划，城镇基础设施承载力严重不足，带来了交通拥堵、环境污染、垃圾围城、房价高企、人口老化、管理紊乱等“城市病”问题，甚至难以抵御一次较大的自然灾害。城市居民在分享现代文明和就业机会的同时，也增添了许多压力和焦虑，缺乏幸福感。这些，都严重制约着城市的可持续发展。

综合上述分析，可以得出两点基本判断：第一，中国城镇化确实处于加快发展阶段，而且至少还有20年左右的较快成长期，这是未来中国增加有效投资、积极扩大内需、缩小城乡差距，推动工业大国向工业强国、经济大国向经济强国、全面小康向基本现代化发展提升的内生动力。第二，中国城镇化确实存在低水平的“虚高”现象，城镇化的体系结构、地区结构、空间结构不合理，城镇的规划建设、管理服务、人文素质水平不高，如果不抓紧调整和提升，一味的加快发展就会使问题积重难返，甚至患上难以治愈的“城市病”。因此，中国城镇化达到51.3%，不应简单视为加快发展的起点，而应作为优化结构和提升品质的转折点。

（二）

今后一个时期，中国城镇化应按照国家实施西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部沿海支持西部内地发展的战略部署，顺应劳动力人口回流的趋势，实行正确的人口政策导向，着力优化城市体系结构、地区结构和空间结构，争取用10年左右的时间，使中国城镇化的结构性问题出现趋势性好转，使中国城镇化走上结构合理、品质提升、宜业宜居、幸福安康、可持续发展的轨道。

一是优化城市体系结构。重点是控制北上广杭等特大型城市发展，加快发展中小城市和小城镇，使中小城市和小城镇成为未来吸纳农村人口转移的主战场。

根据六普结果，2000-2010年，全国城市体系结构处于失衡发展状态，主要表现在一些大城市呈“爆炸性”增长，而中小城市和小城镇发展缓慢。如过去10年，北京人口增长41.9%、上海为37.5%、天津为29.3%，分别比全国平均水平的5.8%高出36.1、31.7和23.5个百分点。这就意味着按照过去10年的增速，北京和上海的常住人口每20年左右就会翻一番，天津常住人口的翻番也只需27年。不仅京津沪是这样，广州、杭州等省会城市也是这样。过去10年，广州人口增长27.7%、杭州增长26.5%，按这样的人口增长速度，30年左右这两个城市人口也会翻番。而这些城市人口的“爆炸性”增长，97%是由外来人口迁移造成的。

为什么人口纷纷涌向北上广杭等特大城市，当然是就业机会、公共设施、社会保障等生存和发展条件优于中小城市和小城镇。问题在于，一个城市的人口增长是受资源和环境制约的，过快过多的人口增长不仅带来交通道路拥堵、生态环境恶化、水资源短缺，也会导致房价高涨、居住成本上升、生活压力加大，甚至产生精神压抑，最后成为不适于人类居住的“糟糕”城市。资料表明，我国600多个城市中，400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米。由于过量抽取地下水，目前全国已有70多个城市发生了不同程度的地面沉降，沉降面积已达6.4万平方公里。近年来，一些城市屡屡出现的道路塌陷伤人事件，与过度抽取地下水或过度采矿不无关系。即使采用南水北调等违反自然规律的办法，也不能根本解决北京等一些特大城市由于人口无限制、快速增长而引起的资源环境制约加剧的矛盾。

因此，中国优化城市体系结构，必须把着力点放在控制特大型城市发展、加快中小城市和小城镇发展上来，使进城农民有更多的选择机会。控制的思路当然不能简单采取堵的办法，而应实行疏导的政策，包括减缓把教育、文化、医疗、保险等优质资源集中在少数大城市的做法，减缓对严重缺水城市的投资扩张和水资源长距离调配，减缓外来人口本地化的政策扶持，转而把这些资源用于扶持发展中小城市和小城镇，使量大面广的中小城市和小城镇成为未来吸纳非农就业和人口转移的主战场。同时，加快农村交通电力、网络信息、教育医疗、养老保险等公共基础设施建设，推动城市文明向农村辐射，走以城市化为主导的城乡统筹和一体化发展道路。

二是优化城市地区结构。重点是加快中西部地区城镇化，推动中部六省市人口尽快由减少到增加的转变，实现地区人口分布协调发展。

根据六普结果，过去10年中国人口的地区分布严重失衡，主要表现在“孔雀东南飞”，大量的人口向东部沿海地区转移，而中西部地区人口增长缓慢，甚至出现了负增长。在全国31个省（区、市）常住人口中，2010年东部地区占37.98%，中部地区占26.76%，西部地区占27.04%，东北地区占8.22%。与2000年人口普查相比，东部地区的人口比重上升2.41个百分点，中部、西部、东北地区的比重都在下降，其中西部地区下降1.11个百分点、中部地区下降1.08个百分点、东北地区下降0.22个百分点。

中国地区人口分布失衡，突出体现在东部5省市人口的过度增长和中部6省市人口的负增长。过去10年，一方面，北京、上海、天津、广东、浙江这5个省市的人口增长占了全国人口增长的54.9%，也就是说中国2000-2010年增加的人口中，有超过一半集中于这5个省市；另一方面，中西部大部分省市区人口增长减缓，其中有6个中部省市人口陷入负增长，按负增长的幅度排序分别是：重庆-6.6%、湖北-5.0%、四川-3.4%、贵州-1.4%、安徽-0.6%和甘肃-0.2%。

地区人口增长分布严重失衡带来的问题：一是人口流动异常和社会管理紊乱。如一年一度的春运客运压力越来越大，2012年已超过28亿人次，成为世上罕见的人口大迁徙，完全打乱了社会正常的生产生活秩序，造成公共设施超负荷运转和社会管理紊乱，造成部分地区和城市房价高企、交通拥堵、环境恶化和社会治安严峻等问题。二是资源开发利用不均衡。大量的中西部地区人口向东部转移，既严重影响中西部地区的资源开发，甚至造成人退沙进、土地荒芜现象，也使东部地区的能源、土地、水等自然资源处于严重超载状态，不利于人口与资源的合理配置和可持续发展。据浙江省咨询委的研究显示，2010年浙江相对能源、土地、水等自然资源承载力为2413万人，实际常住人口为5443万人，已超载3030万人，超载56%。在超载人口中，有2/3是由外来人口流进造成的。反观中西部大量的自然资源由于缺少人力开发而处于闲置状态。三是产业转型升级滞后。中西部地区人口外流，源源不断向东部地区提供廉价劳动力，虽然在一定程度上维系了东部地区的低成本竞争优势，但也造成东部地区经济发展的路径依赖，企业缺乏技术创新动力，长期被锁定在低端产业，同时也造成中西部地区的工业化进程缓慢。这里比较典型的是浙江，由于劳动密集型企业多，产业层次低，打工门槛不高，“十一五”期间，每年净流入人口79.76万人，近两年则超过80万人，人口增长大大超过经济增长。2010-2011年，人口分别增长13.6%和11%，而GDP增长只有11.8%和9%，这不仅加剧了浙江人口压力，拉低了人均GDP水平，而且导致产业转型升级进展缓慢。四是带来家庭情感的碎片化。大量农村人口外出打工，背井离乡，不能过正常的家庭生活，特别是留守在农村的儿童和老人，十分孤独、苦闷和无助，严重影响了这些留守儿童、留守老人的身心健康。总之，大量人口往东部迁移，从长远看，这并不是一件双赢的事情，很可能形成双输的局面。

过去10年中国人口的地区分布严重失衡，主要表现在“孔雀东南飞”，大量的人口向东部沿海地区转移，而中西部地区人口增长缓慢，甚至出现了负增长

矫正中国地区人口分布失衡，是一个紧迫而长期的过程，主要思路是遵循人口与自然资源和生态环境协调发展的规律，按照邓小平同志提出的“两个大局”的思想，深入实施西部大开发、东北振兴和中部崛起的战略，顺应近年来出现的东部地区招工难和农民工返乡的趋势，积极引导和鼓励中西部地区人口返乡就业。在政策选择上，一是中央要继续加大对中西部地区发展的支持力度，使中西部地区成为中国新一轮改革开放发展的热土，引导国内外资金、技术、人才、产业向中西部地区流动和转移，加快中西部地区的工业化进程，增强中西部地区人口就业的强度，对6个人口负增长省市的外出人口回流给予奖励。二是中西部地区要加快城镇化进程，实施就地城镇化战略，以县城和中心镇为重点，大力发展中小城市和小城镇，完善城镇各种基础设施，使习惯城市生活的农民工，不出县不出省同样享受城镇的就业和生活。三是东部地区抓紧产业转型升级，提高就业门槛，谨慎出台吸引外来人口就业和本地化的政策，减缓外来人口增长压力。通过“三管齐下”的调整，推动中国地区人口分布增长走上协调发展的轨道。

三是优化城市空间结构。重点是完善城市功能，实行居民就业与居住地相统一的政策导向，改变每天钟摆式的人口流向。

中国城镇化第三个失衡是城市空间失衡。中国大城市的无序发展，尤其是城市缺乏空间的科学规划和合理布局，忽视人口就业和人口居住的有机衔接，在大城市周边建设了许多动辄集聚几万人甚至几十万人的大型社区或居民点。这些人口高度集中的区域，由于远离工作单位，又缺乏成熟的如衣食住行、商贸休闲、教育娱乐等设施配套，人口虽大量入住，但也仅限于晚上回家睡觉，白天照样开车或者乘车往市中心赶着上班，形成了一座座“睡城”，也称“卧城”。如北京的通州、天通苑、回龙观、望京等地区皆被称为“睡城”。 据统计，2000年通州常住人口67万，2010年达到118.4万，10年间翻了近一番。与此相应，2010年八通线日客流量不算私家车在25万人次左右，从最早的每10分钟一趟车，到后来5分钟一趟，现在间隔更是缩短到了不足4分钟，高峰时段，车次由22次增加到29次，却依然无法跟上乘客数量的增长步伐。这样的钟摆式流动，加剧了城市的堵车程度，以至经不起一场大雪、一场大雨甚至秋雨的莅临。杭州大多数居民也是整天由城西到城东的往返，2004年公交车城西开到城东只需36分钟，现在即使用专用道也要1个小时。每天钟摆式的上下班和交通拥堵，已经成为大城市的常态，严重影响了城市效率和居民身心健康，逃离拥堵的大城市越来越成为许多人的向往。

其实，发达国家的特大城市如洛杉矶等是由几十个、上百个小城市组成的，每一个小城市都有它独特的主体功能、具备比较完整的居住、工作、休闲、购物、交通等功能。居住在里面的人，若没有特殊的需要不必离开他所在的小城市。1965年，巴黎根据《城市规划和地区整治战略规划》，提出建5座新城，不脱离巴黎，又与市区互为补充，构成统一的城市体系。新城极力寻求就业、住宅和人口之间的平衡，不搞“卧城”和单一的工业城市，文化、商业和娱乐等设施被安排在新城中心区，使得新城居民能在工作、生活和文化娱乐方面，享有与巴黎老城同等的水平。

借鉴国际经验，下一步大城市应着力在优化城市空间布局、完善城市功能上下功夫。首先，提升城市规划建设水平。要科学定位主城与卫星城的功能作用和互补关系，在主城与卫星城之间规划确立相对独立的空间和功能，研究制定就业与居住地相衔接的政策，逐步扭转城市居民每天钟摆式的流动。同时要改变“重地上轻地下”、“重面子轻里子”、“重硬件轻软件”、“重短期轻长期”的政绩导向，科学规划开发利用地下空间，包括精心设计建设四通八达、畅通无阻的排水系统，雨水与污水分流系统，各种管线集中铺设与维修系统，轨道交通与地面交通衔接系统，地下停车与地面出行衔接系统等，根本改变城市的拥堵以及一遇暴雨就瘫痪等问题。其次，提升城市管理服务水平。现在的城市管理服务水平普遍比较低，马路虽宽，路口太多，红灯太多，通行率太低；工程建筑车横冲直撞，各种噪音整天不绝于耳；缺乏应对暴风、暴雨、暴雪等突发性自然灾害的能力。所有这些，都需要城市管理服务水平亟待提高。第三，提升城市居民素养水平。市民是城市的主体，市民素质如何直接决定城市的文明程度。现在城市的问题，是人的素质跟不上城市的发展，过于强调人性管理而轻规则实施。开车的、骑车的、走路的，都不遵守交通规则，随地吐痰，乱丢纸屑，损坏护公物等成为常见现象，甚至把这些陋习带到国外，严重影响了中国人的形象。由此可见，城镇化最关键的还是要加强市民素质教育，学习借鉴新加坡的城市管理经验，运用强制性的管理手段，提高市民的文明素质。