着力保障和改善民生 加快少数民族贫困地区经济社会发展——基于巴音郭楞蒙古自治州及和田地区的调查

王宏丽

(新疆社会科学院经济研究所 新疆 乌鲁木齐 830011)

民生问题，是当前落实科学发展观与构建和谐社会的必然要求与关键所在，也是加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。在中央新疆座谈会提出“推进新疆跨越式发展和长治久安”的战略任务及全国内地19省市对口支援新疆发展的重大战略部署一年之际，在全国自2001年大规模开展扶贫开发工作十周年之际，以巴音郭楞蒙古自治州(以下简称巴州)及和田地区调研考察为基础，对当前扶贫开发及民生领域展开调查，提出亟需注意和亟待解决的几个问题及对策建议，以期更好的落实与推动新疆“民生建设年”取得丰硕成果，使各族人民群众获得较高的满意度和幸福感；以及更好的为新十年的扶贫开发工作打下坚实的基础。

一、应切实以提高城乡居民收入、特别是贫困地区农牧民收入为发展的根本目标

提高城乡居民收入，是改善民生之本，也是提高消费能力、扩大内需的最终解决路径。新疆经济的发展目标，应切实贯彻科学发展观，从单纯追求经济增长转向解决民生问题，应切实以提高城乡居民收入、特别是贫困地区农牧民收入为发展的根本目标，提高人民的生活质量，扩大人民发展的机会和能力；而经济增长要为人民发展服务，要成为追求可持续发展和体现以人为本的重要手段。

正值“十二五”开局之年，新疆各地“十二五”规划纷纷出台，仅以新疆及巴州与和田地区部分县市“十二五”规划目标为例(如表1所示)，反映出的现象有：(1)城镇居民人均可支配收入增速及农牧民人均纯收入增速普遍低于GDP增速，即城乡居民收入增速普遍低于经济发展速度；(2)农牧民人均纯收入增速普遍低于城镇居民人均可支配收入；(3)地方财政收入(或地方财政一般预算收入)增速普遍高于GDP增速。

这些现象表明：第一，城镇居民人均可支配收入增速及农牧民人均纯收入增速普遍低于GDP增速直接反映的结果是：目前，新疆以经济增长为核心的竞争模式没有发生根本性变化，经济增长的路径还是依赖资本，即促进经济增长的原因是投资，而不是劳动；或者说快速体现政绩的外延式粗放型经济增长模式没有发生根本性变化，通过持续高的投资拉动型增长获得高资本积累，以及不断地耗竭资源，换取GDP的高增长率，而劳动所得收入份额很少。

第二，农牧民人均纯收入增速普遍低于城镇居民人均可支配收入的结果会造成城乡之间差距的进一步加大。仅以巴州为例，2010年，巴州城镇居民人均可支配收入13809元，农牧民人均纯收入8890元，当年城镇居民人均可支配收入是农牧民人均纯收入的1.55倍，相差4919元；而按照规划到“十二五”末，城镇居民人均可支配收入达到24000元，是农牧民人均纯收入13000元的1.85倍，相差11000元，城乡人民收入差距进一步扩大，再加之贫困地区、特别是偏远山区的农牧民生活成本比较高，城乡人民的生活质量有进一步两极化趋势。农牧民收入的持续低迷及城乡居民收入差距的不断扩大，会严重制约农牧民提高消费水平的意愿和空间，并且由于农牧民、特别是偏远地区、贫困山区农牧民日常生活成本相对较高，更加弱化了其消费能力的提升。收入的不公平会导致农牧民在其他领域受到不公平待遇的可能性增加，并进一步恶化和减小农牧民增加收入的可能性，进而造成恶性循环。

在表1所示的县市中，只有库尔勒市和尉犁县将城镇居民人均可支配收入和农牧民人均纯收入的增速保持一致，并高于GDP增速，且库尔勒市明确提出“确保农牧民人均纯收入、城镇居民可支配收入、地方财政一般预算收入的增长始终高于生产总值的增长”，这一点应是新疆各地区予以高度重视与积极效仿，并以量化指标进行监督，进而加速转变发展的关注点及经济增长的模式。

表1 新疆及巴州、和田地区部分县市“十二五”规划目标

鉴于以上分析，建议采取综合措施，提高城乡居民收入水平，突出破解提高农牧民收入难题，特别要高度重视城乡及地区间收人差距进一步加大的问题，将提高城乡居民收入、特别是贫困农牧民的收入作为中心工作目标并予以量化。加大财政转移支付力度，提高最低生活保障和社会救济水平，使城乡居民收入与经济发展水平同步增长。着力解决农牧民增收难题，提高低收人者的收人水平，增加农业补贴，为农民增收直接注资。要健全农业补贴激励机制，加强农业补贴支持力度，保护和提高农业生产者、经营者的积极性。

二、减小中小企业赋税，加大公共财政民生投入比例

由表1反映的第三个现象是地方财政收入(或地方财政一般预算收入)增速普遍高于GDP增速。由于新疆跨越式发展的战略任务及全国援疆的战略部署，新疆各地区财政收入高速增长的趋势是毋庸置疑的，但要注重财政收入的过快增长对中小企业发展的影响。中小企业对国民经济发展、促进就业、提高居民收入等方面发挥着至关重要的作用。一直以来，新疆中小企业创业投资环境亟待优化的趋势并没有得到根本性解决，中小企业融资困难突出、企业赋税相对于全国较重，经营环境及经营状况不甚良好。因此，建议在地方财政收入不断提高的情况下，特别注重解决中小企业赋税及各种行政收费问题，制定优惠政策，加大扶持力度，减免企业赋税，降低对企业的行政成本收费，避免大企业大集团与中小企业因政策差异而形成的企业生存环境迥异的趋势进一步恶化。同时，由于地方财政收入增长趋势的必然性，建议加大并明确公共财政用于民生领域的投入比例，并使之持续化、法律化。民生投人是促进基本公共服务均等化和城乡均衡发展的重要内容。目前，新疆各地公共财政支出比例相对较低，有限的财力难以支撑对当地百姓生产生活条件的改善与提高，极大的限制了百姓对改革成果的享有。因此，要加强社会保障、教育、医疗、住房等民生投人，改善城乡公共服务，推动国民收入向农村倾斜，加大行政村、特别是边远山区自然村的农牧民生产生活的进一步改善，尽早解决目前仍然存在的无柏油路、无电、无安全饮用水等问题。进一步强化农机补贴、良种补贴等农业补贴、新农村建设等方面的支农互农惠农政策，将更多财政收入切实用于百姓最关心、最直接、最现实的利益问题。

三、促进就业稳定增长

就业是民生之本。保障民生的第一件大事就是保障就业。由于新疆大建设、大开发的战略机遇，目前巴州、和田地区大量季节性开工和项目性开工的启动，需要大量建筑业及其相关产业的劳动力用工；并且在农业产业化推动进程中农业生产领域也需要大量劳动力用工，即市场劳动力需求较大。但同时，农村劳动力转移却由于农牧民劳动技能欠缺、语言交流障碍、就业观念陈旧、工作理念难以适应市场和企业要求等因素而造成就业渠道狭窄，就业与再就业困难，农村富裕劳动力转移持续稳定增长压力增大，农村劳动力供求的结构性矛盾十分明显。建议积极扩大就业，重视就业制度创新，完善就业促进机制。始终把实现相对充分的就业作为政府的重点工作，大力实施并落实积极地就业政策，鼓励和引导城乡居民自主择业、灵活就业、全面创业。强化劳动者职业技能培训体系，增加公益性岗位，搭建就业平台，提高城乡劳动力培训基础设施建设力度，加大师资力量投入，设置具有市场需求及较强针对性的培训项目，提升农村劳动力转移就业的空间及潜力。

四、避免将“安居富民、定居兴牧”做成形象工程

“安居富民、定居兴牧”工程是关系民生的重大系统工程。巴州与和田地区在着力推进“安居富民、定居兴牧”工程进程中，高起点推进、分类施策、多方支持、广筹资金并强化产业支撑，取得了较好的示范效应。但同时也存在一些问题主要表现有：(1)“两居”工程规划的整体性及科学性有待进一步增强。现有已建并入住的定居兴牧示范点中，有自来水难以供应现象。原因在于前期规划入住人数为30户，并以此进行配套基础设施建设，而在后期实际建设入住近60户，造成原有设计供应能力不足，严重影响农牧民的生产生活。(2)“两居”工程生活配套服务设施建设有待加强。“两居”工程、特别是异地新建小区，生活配套服务设施还未建立健全，几乎没有医务室、文体活动室、广播站、商店等基本服务设施，难以提供便捷有效的生活服务。(3)“两居”工程有异地新建、就地改造等多种形式，在就地改造项目中，由于是结合抗震安居等前期项目进行进一步提升改造，所以在补建房中，存在是否具有适用性的问题。由于严格执行不低于80平方米的建设要求，对以前抗震安居等只有50平方米左右的住户进行房屋加盖建设，但实际效果是在拥挤的庭院中加盖一间房，实际使用效果难以估计。(4)由于近几年不断进行生产生活设施建设、特别是居住条件的改善，农牧民、特别是贫困农牧民仅有的存款基本全部用于房屋建设，再进行投资建房的负担较重；而对于当地政府而言，由于建设任务有严格要求，建设任务量大且比较集中，难以更高比例为农牧民解决建设资金问题，按时保质完成建设任务压力十分突出。(5)“两居工程”是扶贫、富民工程，但在具体推行过程中，由于各地开工建设项目较多，建筑原材料价格上升较快，原有预算难以支撑原有规划设计，实际建设资金上涨造成实际成本大大超出预算，农牧民负担大于前期估计，筹资压力较大。(6)由于要以“新疆效率”快速改变农牧民生产生活面貌，急于体现“两居工程”现代化的示范效果，建设项目规划先进、配套服务设施齐备，因此入住后续产生的生活费用较高，实际造成只有富裕的农牧民才能买得起和享受得了项目，一定程度上造成国家优惠政策的实际受益者难以针对真正的贫困人口，相对富裕的农牧民实际享受到更多的优惠政策。(7)“两居”工程中，就地改造的形式一定程度上难以改变村落整体村容村貌，即花费大量人力物力资源，又难以取得较好效果。“两居”工程如何与新农村建设紧密结合，是一个很重要的问题。(8)“两居”建设中，当地农牧民参与程度低，特别是项目建设中，当地劳动力使用较少。(9)现在的“富民安居”项目资金构成包括国家补贴、援疆资金补贴、地方政府补贴及个人支付等部分组成，而国家补贴、援疆资金补贴、地方政府补贴部分的总额度在2.5至4万元不等(地方财力不同，造成总补贴额度不同)，其余部分要由农民支付。现在实际出现的问题是部分已入住“富民安居”项目的农牧民根本不清楚自己总共要出多少钱，政府补贴了多少钱，今后还要交多少钱。由于实际成本大大超出前期预算，今后农民负担部分可能是总建设资金额度的较大部分。因此，要高度重视防患由于“富民安居”项目的执行而造成新的贫困群体的出现。

因此，建议在进一步推进“两居”建设过程中，要坚持规划先行，积极做好工程科学规划、选址工作，要提高规划的科学性、可操作性、整体一致性及长远持续性。要在充分尊重农牧民群众的前提下，引导农牧民向乡镇、城区集中。加强规划指导，将新农村建设要求与“两居”建设紧密结合。尊重农牧民意愿，培养农牧民参与意识，提高农牧民参与能力，使农牧民参与到工程的规划、建设与验收，鼓励农牧民投工投劳参与项目建设。加强对贫困农牧民“两居”工程的针对性，使更多的贫困农牧民享受“两居”项目的建设成果。增强“两居”工程后续产业研究，使农牧民在产业支撑能力不断提高的情况下加快适应、稳定新的生活方式和生活状态，快速走上致富之路。在建设资金预算科学合理的基础上，进一步明确农牧民支付金额，剩余部分(包括超出预算部分)由国家补贴、援疆资金、政府补贴予以支撑，加大宣传引导力度，让农牧民切实知道国家优惠政策，切实能体会党和国家政策的优越性，切实享受到经济发展对自我生活的真实改变。

五、加速引导农民提高转变生产生活方式的适应能力

生产生活方式的快速转变是社会进步的重要表现。目前，对快速致富的农牧民来说，如何利用现有累积的大量闲散生产资金进行再生产是目前存在的一个问题，这一现象突出表现在近几年快速致富的巴州若羌县。若羌县以先天优越的红枣种植条件，经过多年领导与干部群众的不懈努力，红枣产业越做越强，农民增收效果十分显著，农牧民人均纯收入达到1.4万元，实现历史性跨越，居西部十二省区首位。农民生产生活条件得到极大改善，家庭储蓄急剧增多，但较多农民不知如何利用富裕闲散资金，而是相互间盲目攀比购买甚至不会使用只作为摆设的小轿车。因此，如何引导致富农民利用闲散资金进一步开拓生产领域扩大再生产、提高进一步增收致富的能力是一个突出问题。

同时相对应的，是贫困农牧民如何快速适应“两居”工程对其生产生活方式提出的挑战，远离其原先固有的生活模式，不具有先进生产技能的贫困农牧民较长时期内难以适应异地搬迁、定居兴牧等项目给其生产生活造成的冲击，如何引导这部分贫困农牧民快速适应新的生产生活方式、掌握新的产业支撑能力也是一个突出问题。因此，建议要更加注重新型农牧民的培养，更大规模、更深层次的开展科技扶贫、科技援疆，加大宣传引导态势，以先进技能和创业精神武装农民，着力塑造新一代懂技术、能创业、富有创新意识的新型农民。