农信社系统改革历程评析与深化改革建议

□胡振华 施银娜

(温州大学国民经济研究所，浙江温州 325035)

农信社系统改革历程评析与深化改革建议

□胡振华 施银娜

(温州大学国民经济研究所，浙江温州 325035)

农信社系统①是农村金融的主力军，在农村经济中发挥着无可替代的作用。在农信社系统的发展历程中，2003年是一个重要的分水岭，农信社系统的目前状况是2003年实施系统改革的结果。本文对其绩效进行评析，发现农信社系统仍然存在的问题，并提出进一步改革的对策建议。

农信社系统;改革评析;建议

一、我国农信社系统改革历程及评析

(一)2003年前农信社系统发展历程

中华人民共和国成立后，由于土地改革，农民的生产积极性被极大地调动起来，但是部分农户因为无法偿还高利贷而使土地丧失，还有部分农户生活比较富裕，有大量剩余资金需要存储，农信社成了满足这种新型的借贷关系的载体。1951年，中国人民银行召开会议决定全国开展农村金融工作，大范围建立普及农信社系统。1958－1978年，是农信社系统发展停滞不前的时期，由于大跃进、“一大二公”的影响，农信社系统的管理权被下放到了人民公社和生产大队，农信社系统民主管理形式被废除，所取得的成效也被否定，农信社成为农业银行的附属机构，丧失了独立自主权，走上了官办的道路。

1979－1996年，农信社系统逐渐恢复发展。1984年，国务院批准《关于改革农信社管理体制报告》。1991年中国农业银行重申农信社系统应该坚持“三性”(组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性)，信用社系统内部进行了清股、扩股。1996年农信社系统和农业银行“脱钩”，逐步转向自主经营、自负盈亏的方式，组织内部实行“一人一票”制，其最高权利机构是社员代表大会。2000年，国务院批准了由中国人民银行和江苏省人民政府拟定的改革方案，在江苏省进行改革试点，从产权制度和管理体制方面进行深入研究和探索。2003年是一个重要的分水岭，是农信社系统最重要的一次系统性改革。

(二)2003年农信社系统改革方案设计

① 农信社已经发展为一个包括农信联社、农村合作银行、农村商业银行等多种机构的系统，为了内涵的准确性，本文称农信社系统。

农信社系统的改革是在服务“三农”功能定位的框架下，推进产权制度和管理体制改革，完善农信社系统的法人治理结构。根据国务院2003年关于《深化农信社系统改革试点方案》的规定，本轮改革重点在于两个问题:一是以法人为单位，区别各类情况，确定不同的产权形式;二是改革信用社系统管理体制，将信用社系统的管理交由地方政府负责。

1.产权制度的改变。改革试点方案规定，产权制度改革按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。鉴于中国每个省的农村经济发展不同，不提倡采用“一刀切”的方式进行改革，制度形式的改革模式有三种:农村商业银行、农村合作银行、统一法人制的农信社系统。

2.完善法人治理结构。在组织形式上，经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社系统资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构;在人口相对稠密或粮棉商品基地县(市)，可以县(市)为单位将信用社系统和县(市)联社各为法人改为统一法人;其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社系统、县(市)联社各为法人的体制。此外，在原有股权范围的基础上，做好清产核资工作，扩大入股范围，调整股权结构，提高入股额度，广泛吸收辖内农民、个体工商户和其他各类经济组织入股，优化股权结构，既要防止因股权过于集中被少数大股东控制，又要防止因股权过于分散被内部人控制。

3.管理交由地方政府。管理体制改革是按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社系统自我约束、自担风险”的要求，将农信社系统的管理责任交由省级政府负责。省级人民政府对农信社系统的管理，通过成立省级联社或其它形式的省级管理机构，具体行使对辖内农信社系统的管理、指导、协调和服务职能。省级政府对农信社系统的管理坚持政企分开的原则，不得干预农信社系统的具体业务和经营活动，不能把对农信社系统的管理权下放给地(市)和县、乡政府。

4.中央注资支持。由于历史包袱问题，农信社系统积累了大量不良贷款，给改革带来了较大的阻力，为了推进农信社系统改革的顺利进行，对试点地区的信用社系统，国家给予以下扶持政策:①对亏损信用社系统因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴。具体办法是，由财政部核定1994－1997年期间亏损信用社系统实付保值贴补息数额，由国家财政分期予以拨补。②从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的信用社系统一律暂免征收企业所得税;对其他地区试点的信用社系统，一律按其应纳税额减半征收企业所得税;从2003年1月1日起，对试点地区所有信用社系统的营业税按3%的税率征收。对试点地区的信用社系统，可采取两种方式给予适当的资金支持:一是由人民银行按照2002年底实际资不抵债数额的50%，安排专项再贷款。专项再贷款利率按金融机构准备金存款利率减半确定，期限根据试点地区的情况，可分为3年、5年和8年。资不抵债数额按照信用社系统法人单位计算，以省(区、市)为单位汇总，专项再贷款由省级人民政府统借统还。［1］

(三)2003年农信社系统改革绩效评价

农信社系统2003年改革8年来，农信社系统已华丽转身，部分转变为农村合作银行，有的则改制为农村商业银行，信用社系统改革取得了一定的成效:

1.资本规模扩大，盈利水平提高。截至2010年底，全国农信社系统各项存款余额为8.8万亿元，贷款余额为5.9万亿元，比2002年末分别增长3.4倍、3.2倍。农信社系统的总资产明显提高，占银行金融机构总资产的比例大幅提高，农信社系统改革得到健康发展。

2.支农效益明显。根据中国金融年鉴通过的数据，利用Eviews软件对农信社系统贷款X和我国农业总产值Y进行回归分析，得到

表示我国农业总产值y的总变差中，由解释变量农信社系统贷款X解释的部分占96.1%，拟合优度较高;斜率系数的t值为11.168，该系数显著不等于0，农信社系统的贷款对农业总产值有显著影响。S.E=1564.32892，表明农业总产值的估计值与实际值的平均误差为1564.32892，S.E较小。说明农业生产总值增长与信用社系统涉农贷款的增加呈显著性相关。

3.不良贷款比例下降，盈利水平上升。截至2010年末，全国农信社系统涉农贷款和农户贷款余额分别为3.9万亿和2万亿元，比上年末分别增加7825亿元和3937亿元。按贷款四级分类口径统计，全国农信社系统不良贷款比例为5.6%，比上年末下降1.8个百分点。［2］截止 2010年，我国银行业金融机构从业人员共有2，990，716人，其中农信社系统有550，859人，农村商业银行有96，721人，农村合作银行有81，076人，农村合作金融组织从业人员占总从业人数的24.36%。［3］税后利润也不断攀升，盈利水平明显上了一个台阶。见表1。

表1 银行业金融机构税后利润情况表(2007－2010年) 单位:亿元

4.管理权责明确。截至2010年年末，我国已共组建农村商业银行85家，农村合作银行223家，农信联社2，646家。全国各地依照经济发展情况走适合本区域特色发展道路，选择三种产权模式之一进行改革。地方政府对其信用社系统政策执行情况、内部运行制度、风险防范等方面展开监管。

二、农信社系统当前亟待解决的问题

(一)三会职能发挥不完全

通过2003年的系统改革，农信社系统在法人治理上初步实现了“形似”，但尚未达到“神似”，“三会”(社员代表大会、监事会、理事会或者董事会)运行效果未达到预期目的。

当前，农信社系统虽然完成了规范老股金和增资扩股工作，但股权分散，且大部分个人股东专业金融知识欠缺，据统计，约有20%左右的股东是文盲或半文盲，难以借助股权，依靠“三会”形成健全的法人治理结构。农信社系统普遍设置了理事长、主任、监事长的行政管理模式，在实际工作中，理事长作为一把手兼党委书记，决策职责范围过大，监事长在理事长的领导下，往往不能大胆履行监督职责。农信社系统的高级管理人员的产生，按照《章程》规定，应由理事会、社员代表大会选举产生，但实质上是由省联社自上而下任命，最后只不过通过理事会、社员代表大会把任命工作合法化。目前，在实际工作中，党委会议对很多事情具有决策权，这和当前实行“三会一层”运行机制不符，存在越权、越位情况。当前，规定法人股比例不得低于30%，员工股份不得高于20%。由于各地经济发展情况和结构不一样，有些欠发达地区本来企业法人数就不多，和信用社系统有业务关系的更少，所以法人股30%的比例比较难达到。而员工股份不得高于20%，也不能从根本上解决内部人控制的问题。

尽管农信社系统恢复了社员代表大会、理事会、监事会等机构，但根本发挥不了实质性作用。究其原因，一方面是因为股权过于分散，小股东数量过多，且都抱着搭便车的心理;另一方面，信用社系统的运营也的确缺乏三会制度实施的土壤，缺少内外部监管。信用社系统的经营缺乏所有者的监督控制，信息披露制度不健全，“三会”制度只是一种摆设。农信社系统的经营者并不是由社员大会选举产生，而是由上级部门指定，社员不能约束经营者的行为，经营者也不会倾尽全力为所有者创造利润，信用社系统经营陷入了“不关注——经营者道德风险——更不重视”的恶性循环中。理论上我国农信社系统为实现多元化发展目标，应该是利益相关者的法人治理模式，但是由于其中涉及到众多治理主体，各自所追求的利益不一样，存在分歧，股东所有者的权益偏好和债权人希望获得稳定收益从而期望农信社系统减少流动性风险之间的意愿很难一致。完善农信社系统的内部法人治理机构迫在眉睫。

(二)监管力度弱，造假现象依旧存在

在此轮农信社系统改革中，中央政府委托中央银行对改革绩效明显、财务状况好转的农信社系统进行注资支持，最主要的就是专项票据的发行与兑付。在这专项票据的发行与兑付过程中，存在两方利益的博弈。博弈的一方是地方政府与地方农信社系统，博弈的另一方是中央政府，主要委托人民银行实行。

农信社系统由中国人民银行管理与监督，这种集两者于一身的方式弱化了信用社系统有效的外部监管力量。农信社系统所有者到经营管理者之间不存在有效的委托—代理关系，所有者不能有效激励和约束经营者，股东的最优策略就是搭便车，不行使监督权，其结果必然是“内部人控制”。入股社员和信用社系统经营者之间掌握的信息不对称，内部人员利用自身所有的信息优势为自身谋利，往往做出损害社员利益的行为。

(三)多元化目标冲突，存在的经营风险大

我国农信社系统自产生之日起，经营目标上就存在多元化，一方面中央要求农信社系统扛起支农的大旗，实现农村发展、农业增长、农民增收的目标，以国家政策为依据向农村大量注资，形成大量的政策性亏损;另一方面，农信社系统作为具有法人资格的金融企业，在与商业银行的竞争中，为了追求自身利益最大化，必然通过减少向“三农”的贷款、向非农产业和商业性金融转移来获取利润。

另外，农信社系统和农村合作银行资本充足率即使达到了监管要求，但按商业银行资本充足率口径计算，其差距也是比较大的。

(四)地方政府行政干预强化

2003年改革中，国务院下令由省级人民政府对农信社系统进行管理，通过成立省级联社或其它形式的省级管理机构，具体行使对辖内农信社系统的管理、指导、协调和服务职能。根据《农信社系统省(自治区)、(直辖市)联合社管理暂行规定》，省联社的股东是辖内联社，从现代企业的法人治理结构分析，股东对省联社具有监督管理、参与决策权。因此，从理论上讲省联社应该接受各股东的监管，而事实上，国务院将它定义为政府的管理机构，对辖内农信社系统进行管理，可以说这种逆向选择是与其本身定位相违背的。另外，市、县级农信社系统本身就是法人，能对自己的一切行为承担责任，其本身就有自己的发展目标、计划，而成立省级联社进行管理，反而模糊了农信社系统本身作为法人所具有的职权。

在人事方面市联社、县联社的理事长、主任等高管人员分别由省联社、市联社直接提名任免;在经营自主权方面，省联社对下级联社的经营分配、资产处置等干预较多，业务指导与行政指令的边界比较模糊。这种逆向选择导致了股东权益得不到保护，省级政府可能为了片面追求省内生产总值的增长，做出有悖于农信社系统服务定位的决定，比如将贷款贷给大额企业主，而损害农民的利益。

(五)经营机制不完善

农业属于高风险行业，农信社系统的客户大部分是以从事农业为主的农户，这不可避免的将农业的风险转嫁到农信社系统身上来。农信社系统作为自负盈亏、自我发展的金融机构，其经营必须符合安全性、流动性、效益性的要求，但依旧要承担着金融支持“三农”的主要政策性任务，这必然导致商业性和政策性的冲突，最后为完成政策性任务，就必然要损害股东利益。

银监会为了减轻农信社系统的支农压力，公布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，一批农村资金互助社、村镇银行和地方性专营贷款机构相继诞生，农信社系统面临日益激烈的竞争环境。农信社系统面对的主要对象是农村的经济主体，农业的弱质性和农村经济技术的落后导致农信社系统长期面临较大的风险。因此，农信社系统不仅需要政策的长期扶持，而且需要得到包括税收优惠、财政补贴、监管优惠、货币政策、保险政策等综合性的配套政策。国家对农信社系统出台了一系列扶持政策，但制度性政策尚不完善，原出台的所得税减免一半等政策优惠措施2008年已经到期。

三、进一步改革的对策建议

2003年全国农信社系统改革至今已经9年，针对已经显现出来的问题，笔者提出几项进一步改革建议。

(一)明确使命与定位

农信社系统是为农业、农民和农村经济发展提供金融服务的社区性地方金融机构，是我国金融体系的重要组成部分。我国是一个农业大国，信用社已经成为农村金融的主力军和联系广大农村的金融纽带，它的发展立足农村，扎根农村，渗透农村经济。党中央国务院对农信社系统在新农村建设中寄于厚望，尽管农信社系统进行了改革，已经形成农信联社、农商行、农合行三类独立法人，但是农信社改革并不能改变长期形成的农民依靠农信社发财、农信社依靠“三农”发展的鱼水关系，为“三农”服务，为地方区域经济服务，是农信社的天职，也是其本质、其职能、其利益之所在，必须坚定不移地坚持。农信社系统以支持“三农”、服务“三农”为根本，其网点要最大限度地分布于基层，要百分之百地满足符合条件农户的金融需求、百分之百满腔热情服务“三农”，要千方百计解决涉农中小企业融资难题，千方百计帮助微小企业降低融资成本，千方百计提高办贷效率，要坚持“多予少取”的原则，给予农民尽可能多的贷款优惠。

当前农村信用社在农村市场的主要竞争对手是农行、邮储银行、村城银行和小贷公司等新型金融机构。它们的市场定位和业务种类与农信社极为相似，农村信用社必须在相同中求不同，在好中求更好。小额信用贷款是农信社服务农民的王牌产品，是其核心竞争力之所在，必须好事办好。要转变作风，进村入户，完善建档、评级、授信、颁证(小额贷款证)四项基础工作，完善农民信用征信系统，完善农民小额贷款联合担保制度，实行电子化动态管理。做到“村村有点有机有联络员，户户有档有卡有授信额”，做到农户建档面达100%，符合贷款条件的农户评级授信面达100%，金融机具布放面达到100%。农信社系统要根据农村产业结构调整和新农村建设的新情况、新需求、新变化，创新思维，树立“大农业”观念，调整信贷结构。

(二)引入优质法人股

我国农信社改革中，法人治理结构的完善、产权制度的变革和经营体制的改善这三者是相辅相成、循环共进的。我国农村合作金融组织在股权设置上必须规范，在社员结构上，应坚持以广大农户、专业户、个体工商户等为主的原则。农信社系统产权组织的最终发展目标应为股份制农村商业银行。在股权结构设置上，股权结构分散使任何单一股东缺乏积极参与公司治理和驱动公司价值增长的激励(Grossman和Hart，1980)，导致公司治理系统失效，产生管理层内部人控制问题(Jensen，1989)，形成公司管理层强、外部股东弱的格局(Roe，1994)。［4］解决股权分散、法人治理结构不完善最有效的捷径便是引进优质的战略投资者成为股东。引入优秀战略投资者，一方面使股权相对集中，在一定程度上减少了小股东的个数，易于“三会”制度的落实，法人治理的强化，决策、执行、监督、制衡机制的有效发挥，则能更好地享受大股东的权利;另一方面，优质的企业法人能够有效地为农信系统的盈利性目标提供发展建议，而且还能拓宽存贷款渠道，实行强强联手战略，朝着服务三农、发展中小企业、繁荣地方经济的方向努力。

(三)弱化省级联社职能

省级联社进行行政干预，导致其自身与农信社形成“逆向治理”模式，有必要对省级联社的职能进行重新界定。借鉴国外农村合作金融组织的经验，尤其是借鉴合作金融发展势态稳健的德国的经验。现行的德国合作金融组织是个金字塔体系，它有三个部分组成，其中每一个层次的机构组织都是独立的法人。第一个层次是为数众多的信用合作社和合作银行，该基础层直接从事合作金融业务的经营;第二层是地区中心合作银行，主要有三家，即GZB银行、SGZ银行和WSZ银行;第三层为金字塔的顶端，即德国中央合作银行(简称DG银行)，它是全国合作金融机构的中央管理机构，负责协调办理地区性无法承担的义务，负责与政府和其他机构的业务联系、国际间业务往来等，维护全国合作金融机构的共同利益。

我国省级联社的改革可以从德国合作金融组织体系的建设中汲取经验，取消其作为省政府领导下的管理机构的头衔，可以作为独立法人开展省级区域内的金融活动，同时，省政府以大股东的姿态入股，一般占据20%—30%的比例，既能保证具有一定的效力引导国家支农政策的正确实施，又不至于股份过于集中影响“三会”制度的实施。此外，各地市、县级联社的经营方针的确定、管理者的选拔皆通过董事会，不受省级联社影响。在融资贷款方面，给区域内农信社系统提供帮助。这样的组织构架，从上至下提供服务，实行农村金融的联合，有利于农信系统发挥优势。基于省级联社失去监管职能的考虑，在监管上可以设立行业监督组织，负责日常监管与金融统计，实现农信社系统内部民主决策、行业监督管理。

(四)建立法律保障体系

农信社系统改革后是自负盈亏、自主经营的经济组织，农信社系统有强烈的离农倾向，出现了中央要支农，地方要发展，银监部门要防范金融风险，农信社要利润的多方博弈。我国作为一个农业大国，解决农村金融问题是繁荣农村经济的必经之路。我国的农村合作金融发展至今，在扶持“三农”、发展农村经济中发挥着巨大的作用。然而由于没有明确的法律确认，农村合作金融的可持续发展受到明显制约，从而也直接影响着其支农职能的发挥。从国外的法律保障体系来看，各国为了保护本国的合作金融都设立较为完善的法律体系，从法律角度确定农村合作金融的地位，为农村金融体系的正常运转提供基本保障。

我国应该重视农村合作金融法的制定，首先对合作金融组织的性质和合法地位做出解释，完善其在机构设立、股东权利、经营管理等各方面的内容，这样才能保证农村合作金融组织受到公平待遇，确保其合法权益，促进可持续发展。当然，国家立法机关还要从保险、基金、成员责任等多个方面进行调整。简而言之，立法调整应该是全方位、系统性的任务，需要多个法律部门的协作。同时，政府还需强化合作金融机构的金融监管法律制度，严格市场准入和退出制度，建立信用评估制度，建立信用社档案制度等。农村信用社受政府和社会的宏观环境影响极大，［5］各级政府需出台相关优惠政策引导农信社系统正确实施惠农政策，建立支持和服务“三农”的有效机制，协调各地信用体系，比如在减免税负、提供贷款资金、推动建立农村信用合作存款保险机制等方面，切实支持农村信用社的发展。

(五)大力发展中间业务

农村信用社的主要服务对象是“三农”，这个领域客户的最大特点是人多面广，农村金融需求具有分散化、小额化、多样化以及总量发展迅速的特征。这一特征决定农村金融中的中间服务的业务数量与市场潜力巨大。当下，银行的利益制高点已不再是一般的存贷业务，而是中间业务领域。中间业务的开展既可以减轻农信社的资本压力，又可满足“三农”的新形势新情况对金融产品的需求，虽然其一直是农信社系统发展的软肋，但农信社必须强化中间业务领域。第一，由于农村客户缺乏相关保险、基金的知识，农信社目前业务单一，需以信贷资产业务市场为依托，加大力度普及宣传，以具有潜力的客户为对象，充分做足营销宣传;第二，目前农信社的设备、专业人才较商业银行都略输一筹，高端的中间业务需要专业人才、专业设备相配套，因此，农信系统需增加投资，引入高科技电子设备与人才;第三，与投行签订业务，推行保险、基金等相关项目，为客户提供承销咨询服务，进一步拓宽业务渠道，比如可以承接农业保险业务、农村社会保险业务、支农扶贫业务等;第四，在普通的中间业务的基础上，结合地区客户的需求性，创新业务，有针对性的开创服务。

(六)引进人才，完善设施

针对农民的金融需求创新金融产品，实行贷款、理财、咨询等综合性信贷服务。要花大力气提高客户经理的综合素质，培养一批懂经济、懂技术、懂政策、懂经营的客户经理，为农民提供资金、信息、政策等全方位的金融服务，使之成为农信社与农民联系的纽带，成为信用社拓展业务的营销高手，成为农民脱贫致富的金融专家。要大量引进优秀人才，优化人力资源配置，发挥员工最大潜能，在稳固占据农村中低端市场的基础上向高端市场进发。针对农信社电子化设备陈旧、网络发展不成熟的问题，应加快金融电子化建设，提高科技化、信息化水平。推广网络结算服务，建立多方面的服务渠道，提供全省统一的网上银行、手机银行、网络支付、ATM等服务项目，加快电子支付业务的发展和普及。依据本区域特点，开发适合客户需要的电子产品，引导其正确使用。除此之外，应加强全国农信社系统的合作，形成全国统一的农信社系统金融服务。

［1］国务院.国务院关于深化农信社系统改革试点方案［R］.2003.

［2］苏存，李万超.农信社系统改革试点:成效、问题及对策建议［J］.金融时报，2011－09－26.

［3］中国银行业监督管理委员会.中国银行业监督管理委员会2010年报［R］.2010.

［4］朱武祥.股权结构与公司治理——对“一股独大”与股权多元化观点的评析［J］.证券市场导报，2002－01－10.

［5］Fengxia Dong，Allen Featherstone.Technical and Scale Efficiencies for Chinese Rural Credit Cooperatives:A Bootstrapping Approach in Data Envelopment Analysis［J］.Center for Agricultural and Rural Development(CARD)Publications 04 － wp366.

A Review of the Reform Process of the Rural Credit Cooperative System and Suggestions on Deepening the Reform

HU Zhen－hua SHI Yin－na
(Institute of National Economy，Wenzhou University，Wenzhou，Zhejiang 325035，China)

The rural credit cooperative system is the main force of finance in the countryside and plays an irreplaceable role in rural economy.During the development of rural credit cooperatives，the year 2003 is an important dividing crest:the status quo of rural credit cooperative system is the result of the reform of the system implemented in 2003.This paper reviews the performance of the system，finds out the existing problems in it，and brings forward some suggestions for further reforming it.

rural credit cooperative system;review of reform;suggestions

F832.35

A

1674－0599(2012)03－0110－07

2012－03－02

胡振华(1964—)，男，江西湖口人，温州大学瓯江特聘教授，管理学博士，温州大学国民经济研究所所长，美国犹他大学商学院、西敏大学商学院访问学者。研究方向为制度经济、合作经济。施银娜(1989—)，女，浙江宁波人，温州大学国民经济研究所实习生，研究方向为农村金融。

本文系国家社会科学基金重点项目﹙编号11AJY007﹚，温州市科技局软科学项目﹙编号2010R0105﹚阶段性成果。

(责任编辑:廖才茂)