林权改革政策的乡村“变通”*1

甘品元，黄 欢

(1.广西民族大学 民族学与社会学学院，广西 南宁 530006；2.广西大学 行健文理学院，广西 南宁 530005)

2003年起，中国兴起了新一轮以产权制度为核心的林业发展改革，到2008年在全国普遍推广。对于这场改革，不同学科的学者都有所涉猎跟踪，突出关注林改中政治参与问题和产权实现问题[1-2]。2009年，G省全面推行了集体林权制度改革，由于工作任务繁重和时间限定，加之三定时期(20世纪80年代初期，G省进行稳定山权、林权，划定自留山，确定林业生产责任制的改革)遗留的问题，这次林权改革进行的比较困难，不过在采取了“变通”这种较有特色的地方性处理方法后，最终也实现了林改的目标，因此分析研究其中缘由颇有意义。本研究参照G省L街道林改过程中出现的问题及其处理的方式，试图呈现国家政策在乡村如何被变通的历程。

G省拥有集体林地为2.1亿亩，面积和比重在全国均居第三位。本研究点雷村位于G省N市X城区L街道，行政上隶属开发区管辖，但该开发区管委会未设置农林主管部门，因此雷村林改工作仍由托管前的X城区负责。L街道位于N市西北部，与国营林场相邻，距市中心约12公里，辖区有村委会8个、126个村民小组，农业总人口23 309人。现有林地面积15 808亩，种植树种主要为速生桉、造纸松和杉树等。1982年始由村委会管理山林，1994年撤所改委后改由山林小组管理至今，其林业经营方式为集体统一经营、联营、流转(出租)和入股等。经核实，2009年以前，雷村林地的大部分面积已被承包出去，只有不足七分之一是由集体统一经营的，普通农户基本没有参与经营。L街道的林改工作始于2009年9月，完成期限为一年，分为初始、攻坚和调整三个阶段，具体做法是成立组织机构，宣传发动，业务培训和摸底调查；制定林改方案，外业勘界，纠纷调处，勘界内业；签约备案，建立档案和综合处置。但在实际操作中，转变为了林改标准化与关系产权的矛盾；林权改革同盟间的协商与妥协；打压、抗争、屈服与林改完成，其逻辑主线是认识林权。从混沌模糊到引导理解乃至政策操作，各环节都讲求“变通”。

一、林改政策中的变通

本文所指的变通具有两方面的含义，一是制度变迁的形式，二是促使制度变迁发生的政策运行形式。前者指“在制度的实施中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”[3]。后者则是指在制度运行的政策执行过程中，各级执行者使用自由裁量权对政策采取的一种选择、调整或者变形，从而引发的制度变迁。诱致性制度变迁依赖前者较多，强制性制度变迁则相反。一些学者通过对“变通”和“通变”的区分[4]，将变通分析与制度变迁分析结合了起来。G省集体林权改革更多的是体现了变通的第二个含义，但不乏第一种含义的某些内容。

在G省的林权改革实际操作中，影响进程并间接促发了变通产生的有两件事情。一是中央的时间进度规定为五年，但G省在实际的行政安排中是逐级递减的，减为四年，各地市被降到三年，县市城区则被要求在两年内完成。这样，L街道林改的持续时间是2009年9月-2010年12月，但2010年末的两个月属于检查评估期，因此，真正的林改时间实际只有1年零1个月。这种变动在中国常见且难以避免，是政府彰显行政效率的重要因素，但林改目标却异化为一种单纯完成确权发证指标的政治任务，以方便量化。二是G省林业三定时期林业的权属模糊问题。在当时，不少地方并没有进行具体的分山分林工作，村集体的林地所有权属没有发证予以确定，农户也没有获得自留山、责任山等，集体林地的所有和经营方式仍然与三定前一样，即使有权属异动也没有通过任何手续得到清晰的界定。这种模糊的状况，成为了这次林改矛盾与纠纷出现的导火线。但为了在规定时间内保证完成林改工作，于是忽略某些纠纷甚至处置不当的事件就时有发生了。林改后，L街道采取“分股不分山、分利不分林”，而对于矛盾纠纷，则临时搁置。正是这样的策略，便构成了林改政策乡村“变通” 的模型。

“分股不分山、分利不分林”具体表现为不适宜实行家庭承包经营的，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列办法之一处理：(一)通过招标、拍卖、出租、公开协商等承包方式确定由本集体经济组织成员或其他经营主体经营，所得收入按规定在集体经济组织内部进行分配；(二)采取“分股不分山，分利不分林”的形式，继续由集体经济组织统一经营，但要将现有的林地、林木折股分配给集体经济组织成员均等持有，收益按股分配[5]。这种处理方式的核心是采用集体经营，明确利益分配的机制。当然，部分农户对集体经营后自身能否获益持怀疑态度，对集体经营的效益，以及利益公平分配有着极强的不安全感，他们强烈要求分山到户。部分农户的这种要求和林业集体经营的结果处理，构成了林改中的第一个冲突。实际上，无论是否允许家庭承包经营，L街道均强行按照“符合两个三分之二的要求”推行林改，这应该说是变通的第一个形式。

改革开放以来，中国推行了两次林业改革，即20世纪80年代初期集体林区“均山到户”(如G省的“三定”)和90年代中后期的“四荒拍卖”改革，但从根本上都没有明确林业产权，以致某些地方纠纷不断，有村落间或村落与国营林场的林地纠纷(下文称“第一种纠纷”)，也有村落内部村小组间的矛盾纠纷(下文称“第二种纠纷”)，还有村组内部或村组间的村民之间的林地纠纷(下文称“第三种纠纷”)。L街道在处理第一种纠纷时，是先搁置，交由更高一层的行政组织(城区甚至市级机构)进行协调；处理第二种纠纷是先搁置纠纷林地，对没有纠纷的其他林地先进行确权和发证，再返回来催促纠纷林地确权；处理第三种纠纷的方式则也是搁置，并交由村委会、村组集体组织和村民自行内部处理。无论处理纠纷的主体是街道办、村委会或者是村组经选举产生的林改领导小组，其方式都是调解、沟通和搁置。搁置的结果，导致了部分地区的集体林权改革被拖延到了改革综合调整的最后阶段，终以强制的方式予以推行，而此时，各种纠纷主体已无选择的余地，如不进行强制性做法，村民就无法获得林权证。这些冲突的解决，便构成了林改变通的第二种形式。

诚然，从总体上看，不能把这种变通简单看成是一种单纯的“上有政策，下有对策”的操作策略，它并没有导致林改政策的执行失败、偏差或梗阻，也并非单纯是各种利益博弈的结果。实际上，这是一种行政操作策略与社会制度变迁过程的结合体，是林权改革过程中各种情况综合作用的结果。它不是设计的产物，但也不是毫无动因的自来品。林改中的各种因素对它的形成都产生了作用，同时也都被它的反作用深深影响着。制度变化的形式与政策操作的策略两者都包含有变通，经营权的延续与纠纷的搁置就是它的体现。整个变通的过程有其运行逻辑，但其运行效果却不是本文的任务，而需要政策评估的程序加以考量。不过，这种变通的因素分析仍可作为评估的思路。

二、变通的影响因素及其意义

纵观L街道林改的过程，分析导致政策变通产生的影响因素，可以用下面的理论框架图呈现出来(见图1)。

关系产权的概念来源于社会学对于产权的界定：它可以概括“产权是一束关系”这样一个命题，即一个企业组织的产权结构反映了这个组织与组织内外环境之间长期稳定的各种纽带关系[6]。本文是在政府(准政府)产权运用的基础上使用这一概念的。通过对L街道及与其他地方的调查，笔者发现，林改后集体经营的村落往往具有两个特征：一是由村集体运作的林地基本上被承包，对此国家既承认又保护，原有的林地经营权因此得以延续；二是原先没有被承包出去的林地也由集体经营，村组集体继续得以以“集体可以拥有一部分林地”的方式经营。归根到底，各种形式的经营活动最终形塑了集体对林地的产权意识，尤其是其经营权，各种强势组织(基层政府和相关企业)的默认又增加了其稳定性。因为路径依赖的作用，与村组级别上的集体主义的盛行(无论是自发的还是强制性的)，造成了模糊的产权通过林权政策的变通被强化为一种关系产权。在这个过程中，各方都打着符合国家政策的合法性要求，以及符合集体利益的道德要求的旗号，使关系产权得以加固，可以说集体主义产生的关系产权及其经营权、收益权最终成为了变通的来源之一。

图1 林权改革政策的执行结构

关系产权是变通的制度变迁基础，其政策基础需要从政策网络中寻找。政策网络是由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体[7]。它可以被处理为三个变量：政策制定者与实施者的接触度，政策实施中各方的资源交换量，以及政策实施中的宣传共谋现象。林改是国家主导的，其实施却要依靠行政体制外的农村自治组织。一方面国家无法从林改中直接获取经济剩余，它更为看重的是其背后的政治意义、制度意义和长远的环保意义，因而允许在合法的范围内将林改任务量化而非意识形态化，在行政体制中有意模糊制度；另一方面，国家也无力为科层外的乡村组织及其代理人提供政治利益保证，但为了提高其执行力，就不可避免地会放松对其经济利益追求行为的控制。政策制定者与实施者之间就此达成默契，使得政策变通的出现成为必然，而乡村层级政策制定与实施的交织更使得这种默契成为可能。同时，基层政权通过预算拨付的方式提供了林改经费支持，但大部分往往是被乡村自治组织使用的，这种政策资源的交换使得双方容易在一些问题上达成共识，而宣传(议题控制)就是其中一项。林改中一再出现的“‘两个三分之二’的强调、稳定为核心、林改需要加快进度、纠纷处置需要协调”等都是宣传共谋的体现。接触、交换和共谋这三点都极大地加强了网络密度，使得变通成为了可以迅速推动的方案。基于政策比较和议题控制的效应，变通一旦产生，很快就会传播到邻近地区，从而将政策网络的规模扩大化，变通更不可逆。总体而言，虽然林改中存在各种行政压制，但政府(准政府)间的制度性信任，仍维护了网络结构的平衡，从而促使了变通的可能与延续。

只有制度基础和操作环境都已具备，政策执行者的力量才开始显露。Michael Lipsky在1980年首次阐明基层政策执行者的状况时，就将政策研究的视角转向前沿[8]。纵观L街道林改，其逻辑步骤为：一是街道办将林改目标政治化与量化；二是街道办通过调查摸底获知了关系产权的状况；三是林改各级组织宣传共谋、组织和动员建立和巩固政策网络；四是街头官僚将政策具体落实。具体分析之，街头官僚包含有街道办、村委会和林改小组的成员，主体是后者。他们的主要行为动因都基于个人主义。从街道党委一把手负责形成的林改工作组到村组林改小组都是乡村的精英，很容易导致个体决定而非集体决策。另一方面，他们的林改出发点又是增强自己的利益集团的福利，只是在寻利过程中以不触犯国家的合法性要求和村落的道德要求为底线。这两点最终固化了林改组织执行方式自上而下和利益代表有偏差的特性，以致街头官僚得以将“分股不分山、分利不分林”的集体经营与面对纠纷时的临时搁置进行落实。前者主要依靠村组的林改方案进行，后者主要依靠搁置、请示和自由裁量来进行。街头官僚通过协商决定了林改的手法，再通过对其掌控，使变通得以实现。因此，到林改的最终完成，街头官僚的组织过程都与变通相协调，并促使了变通的延续，而其他组织却并未因此获得发展。

三、变通的国家—社会视角

出现变通的村落有一部分居于城镇近郊，国家在这些村落的控制有着独特的特点。“皇权不下县”时，村落组织完成国家税赋任务，并与周边的村落处理好关系；建国后，进行行政改革和土改时，它们成为了先锋；当改革开放后国家放松了对其控制时，城市化与市场性的扩展使得它们获得了优先发展的地位；而当城市化进一步推动时，它们又因为征地与国家“交手”。这些村落的发展历史就是一种“国家—社会”关系史的体现，只不过在林改中，它更明显地表现出了一种“国家在社会中”的政治状态。

变通可以用政策文本的符合度、纠纷处置度和经营热情度三个指标来衡量。前者是纯国家行为，纠纷处置是半官方行为，经营热情是纯民间行为。后两者是决定前者的关键，而前者又是体现变通的主要指标，国家在这里被深深地嵌入到村落之中了。杜赞奇使用权力的文化网络来解释政权内卷化的现象和近代中国的国家社会关系。[9]在林权改革的政策运行中，笔者认为这个阐释同样具有高度的说服效力，当然在部分解释上需要应时调整。

首先，林权改革中的国家职责有所转换。国家推行林改，依靠的是政策资源的数量，也依靠着民众对政策的支持程度。但无论前者或后者，在长期模糊的林业经营实践与林改的明确确权发证要求的矛盾基础上，都使得信任的成本迅速扩大化，这种“交易成本”增多的现象，使得国家不得不将林改的任务从自身剥离，交由社会完成。

其次，林改政策的执行需要农民的支持。林改政策的宗旨是通过产权改革增加农民收入，这本身就可以获得农民的支持。虽然国家在这种强制性制度变迁中居于主导地位，但是基层政府却无力全面控制林改的进程。尤其是村组级别的要求迫使林改方案一改再改，其背后的推手就是农村集体经营的存在及其背后的普通村民的身份权。

第三，乡村社会关系的强度如此之大，以至于需要借助“人情—面子”的工作方法，而不能够完全使用政策和法规。街道办林改组的工作方法就是使用街道的权威加中层干部的责任制再加基层包村干部的人情三步走来共同推动改革。这时，国家正式权力的运作就被放入到了非正式的权威运作中。

上述三点明显体现着一种政策运行中“国家在社会中”的状态，它们不仅仅作为变通的表现形式，还能够进一步的影响变通，使之持续存在下去，并且对诸如村治、乡村经济转型等产生影响。

终上所述，变通作为沿袭中国传统关系社会的运行逻辑与现代法治社会的理性原则的方法，它在中国本土是有着较强的生命力的：一方面它不仅仅是作为可以使制度运转或政策实施的方法，另一方面它也是促使经济和社会发展的手段。在变通的延续中，我们可以预期，国家与社会的关系仍将在持续的变化之中，这种结构的动态均衡将能够有效地协助乡村地区的发展和国家的稳定，变通基础上的制度变迁作为一种长效的安排，也能够更好地在这种变化中寻找自己的适应点。

参考文献：

[1] 贺东航，朱冬亮．关于集体林权制度改革若干重大问题的思考[J]．经济社会体制比较，2009(2)：21-28.

[2] 张红霄,张敏新,刘金龙．集体林权制度改革中均山制的制度机理与效应分析——基于上坪村的案例研究[J]．林业经济问题，2007(4)：289-293.

[3] 制度与结构变迁研究课题组．作为制度运作和制度变迁方式的变通[J]．中国社会科学季刊(香港)，1997(21)：48.

[4] 刘玉照,田 青．新制度是如何落实的？——作为制度变迁新机制的“通变”[J]．社会学研究，2009(4)：154.

[5] 广西壮族自治区深化集体林权制度改革工作领导小组．广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法(试行)[Z].2009.

[6] 周雪光．“关系产权”：产权制度的一个社会学解读[J]．社会学研究，2005(2)：7.

[7] 朱亚鹏．政策网络分析：发展脉络与理论构建[J]．中山大学学报：社会科学版，2008(5)：192.

[8] Michael Lipsky．Street-level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services[M]．New York：Russell Sage Foundation，1980：1-2.

[9] 杜赞奇．文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村[M]．南京：江苏人民出版社，2010：199-200.