论后游牧时代少数民族牧区村庄的社会管理

彭庆军

（中南民族大学，湖北 武汉 430074）

论后游牧时代少数民族牧区村庄的社会管理

彭庆军

（中南民族大学，湖北 武汉 430074）

2015年，我国将基本上完成牧民定居任务，进入后游牧时代。广大牧民在生产生活方式转变的同时，其社会管理上也存在着众多难题，主要表现在产业转型、资源分配、生活转变等方面。生活方式的成功转型根植于生产方式的转变，生产、生活方式转变所带来的社会管理难题，最终仍然要依靠市场经济的发展及现代公民参与来解决。

后游牧时代；少数民族；牧区；社会管理

自改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，但近年来社会管理问题也日益突出。2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调，要扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系，并提出完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。然而，经济社会的不平衡发展是当今中国社会的主要特征之一，在建设中国特色社会主义社会管理体系的大框架下，还应考虑差异性的社会特质所面临的具体的差异性社会管理办法与创新。为此，本文选取少数民族牧区作为研究对象，试图通过调查研究发现少数民族牧区社会管理创新的问题与方法。

一、问题的提出

一般而言，中国社会城乡差异、贫富差异、区域差异等显而易见，学界的关注较多。但是，以往的研究很少直接以“社会管理”为对象。国家——社会关系一直是学界研究当代中国政治的主要框架之一。特别是“三农”问题研究学者们对于乡村社会的国家——社会关系研究较为透彻。众所周知，对于当代中国而言，在国家——社会关系中，“国家”的弹性较小，而“社会”的弹性则较大。也就是说，无论是北到漠河，南至三亚，代表国家的“政府”具有惊人的同质性与同构性，而“国家”或“政府”所对应的“社会”则具有惊人的差异性。由于传统的体制所限，中国社会内部的差异以城乡差异最为显著。然而，乡村社会内部的差异性事实上并不亚于城乡之间的差异性。从全国范围来看，农民不仅仅是指从事农业生产的农民，而是包括农、林、牧、副、渔在内的拥有农业户口的“农民”。同样是农民社会，农区、林区、牧区、渔区及从事副业的“农民工”社会之间的差异同样是非常巨大的。从目前的研究来看，对农区、林区及“农民工”社会管理关注较多，而对牧区等的关注相对较少。

目前，我国牧区主要包括13个省（区）的268个牧区半牧区县（旗、市），牧区面积占全国国土面积的40%以上①参见《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发[2011]17号）。。近年来，随着牧区经济社会的发展，牧区的社会管理问题越来越突出。2011年8月9日，《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发[2011]17号）颁布，11日至12日，全国牧区工作会议在内蒙古自治区呼伦贝尔市召开，牧区将迎来新一轮的快速发展。特别是全国牧区工作会议强调，要加大游牧民定居工程投入力度，力争到2015年基本完成游牧民定居任务。我国牧区将彻底告别游牧时代，进入后游牧时代。所谓后游牧时代，是指牧民告别传统的逐水草而居的游牧习惯，进入到定居、或半定居化的时代。与游牧生活相比，现代牧民的生产、生活方式都发生了非常大的改变。特别是面临着生产生活转型等一系列重大问题，传统与现代交错，他们不仅要面临类似于农区的定居生活所产生的各种社会矛盾，更重要的是他们还要面临转型生活带来的各种社会矛盾。因此，生产、生活方式的改变，必然要求其社会管理创新。

另外，牧区因其独特的地理、自然条件及历史因素等原因，其社会管理问题的研究也日益重要。我国牧区人口少，城镇化率低，但面积大，是主要江河的发源地和水源涵养区，同时还是我国战略资源的重要接续地，又多分布在边疆地区和少数民族地区，承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务。近年来，随着牧业的快速发展，尤其是牧区矿产资源、旅游资源等的开发，生态环境、草场纠纷等问题在牧区濒发。而由于牧区又往往是少数民族地区，民族宗教因素一方面凸现了其社会管理的特殊性，又一方面更加大了解决这些问题的难度。因此，少数民族牧区社会管理创新是当前提高社会管理科学化水平的重要任务之一。

二、案例选择

按国家部署，到2015年，我国牧区都将进入后游牧时代。事实上，我国牧区发展也是极不平衡的。我国大部分牧区是近年来随着国家安居工程的实施才实现定居、半定居的，但有些牧区则较早地实现了定居。研究后游牧时代牧区的社会管理，选择较早定居的牧区较为合适。一是较早定居的牧区社会其社会管理当中所存在的问题、解决办法可能为新近定居的牧区社会提供借鉴，二是新近定居的牧区社会的产业调整、生活方式转变都有较强的不稳定性。

四川省的S村，位于“藏彝走廊”、川西高原的腹部，集中居住地海拔2800余米，是一个以藏族为主的多民族村庄，藏族占90%，无论藏族还是其他民族，全都信仰藏传佛教，全村有小型寺庙2座。历史上该村就是半定居村庄，主要以牧业为主，兼有极少部分农业。目前全村总人口651人，共157户。除了极少数长年放牧的牧民定期（一般为一周）从草场回一次家外，其余绝大多数牧民都已经完全定居。原有耕地面积1350亩，但退耕还草903亩，现有实际耕地面积仅为447亩，主要种植青稞。草场面积达4万余亩，人均草场面积61.44亩，目前还没有按照国家的要求承包到户。但该村目前已经没有纯粹从事牧业的牧户，大部分青壮年劳动力从事运输等第三产业。由于所处县城旅游业发达，全村常年在县城从事第三产业的人员达150余人，占全村总人口的23%。可以说，S村是一个较早进入后游牧时代并且其产业已经基本转型及生活方式已经开始现代化的村庄。

选择S村进行调查研究，一是该村自进入后游牧时代以来，传统的牧业开始向旅游业转型，生产、生活方式发生了巨大变化；二是随着该村的生产、生活方式的转变，以牧区资源为中心的社会矛盾与问题越来越多，而且也暴露得较为充分与彻底；三是该村是一个以藏族为主的多民族、全民信教村庄，由半定居转为完全定居后，其世俗生活与宗教生活的“祛魅”与“复魅”等也是今后其他牧区定居化后将面临的问题。

三、案例分析

与其他牧区村庄不同，S村历史上就是半定居状态。但与其他绝大多数牧区村庄一样，S村的现代化进程直到改革开放后才正式开启。确切地说，S村的现代化进程是自上世纪90年代以来受旅游业的发展才大规模开启的。在改革开放初期，S村主要依靠牧业和种植业。那时候还无人从事与旅游相关的运输等第三产业，也没有“牵马人”的烦恼，更没有贵如黄金的“虫草”所带来的社会管理难题。尽管耕地都承包到户，但草场仍然保持集体使用。只是由原来的集体放牧变成了后来的各家各户各自放牧而已。而独自放牧所带来的社会管理难题一般都由传统的惯例来调解。如今，S村已经成为一个人均年收入达110392.86元的富裕村庄，但其社会管理所面临的问题恐怕是传统的习惯所难以解决的。

1.产业转型与社会管理：“牵马人”的管理难题

S村紧邻县城著名的旅游风景区。受旅游业辐射的影响，S村的经济状况相对较好。从所调查的14户农户2010年经济情况来看，大部分家庭年收入在2万元左右（参见表一）。其中农业收入6500元（包括退耕还草等各种农业性补贴），而务工收入15000元。可见，S村家庭收入的主要来源是务工。事实上，通过详细调查发现，S村村民的实际年收入状况要高于他们对外所说的数字。例如，S村村民除了务农与务工等常规性收入以外，还其他收入，在当地比较不愿意说的就是“牵马”收入。

表一：S村家庭收入情况一览表

S村地处横断山脉，其所属草场位于海拔三千多米的高寒区。自1995年，其乡政府开始开发其中一处的旅游景点以后，在吸引无数国内外游客的同时，也吸引了景区周边的广大农牧民前来“牵马”、做小买卖等，其中大多数来自于S村。用S村民的话说，这叫靠山吃山，靠水吃水。牧场看起来比较大，但当时牧产品价格低，草场载畜能力非常有限，而给游客“牵马”所带来的收益，远远要大于其传统的牧业。但这种景区粗放型的开发模式很快带来了巨大的难题：

一是大部分“牵马人”宰客现象十分严重。严重影响了景区的形象及收益。因为“牵马”人都是各自为政，价格服务等各方面非常不统一，与游客的纷争不断。

二是“牵马人”之间的恶性竞争容易导致群体性事件。在S村这样的高山牧区，所开发的景区不可能杜绝其他周边“牵马人”的进入。再加之地处横断山脉的景区在行政区划属地上村与村之间就有纷争，这样更激化了景区草场权属的纷争。在上世纪90年代末及本世纪初，S村与一个邻村为此问题甚至发生过两次大规模的群体性冲突。

为此，2003年，自治州政府直接将景区开发与管理权限从其所在的县乡政府收回，由州政府统一开发与管理。所有“牵马”、烧烤、夜营等经营行为一律禁止。S村红极一时的全民上山时期嘎然而止的同时，农牧民与政府之间的矛盾、农牧民与乡村干部之间的矛盾也在积累。尽管政府明令禁止“牵马”行为，但景区并不可能完全封闭，而且景区本身就是传统的牧区，不可能完全阻止牧民放牧。而一些乡村干部在执行这一政策时，受当地各种人情关系的影响，对有些私自上山“牵马”的行为睁一只眼闭一只眼，导致部分农牧民更加心怀不满。

目前，政府只好将景区承包给一家旅游公司开发经营，各方面的管理相对规范。但农牧民意见仍然很大，包括村干部在内，都在向各级政府不停地反应。要么允许牧民“牵马”，要么给牧民以补贴。重新允许“牵马”是不可能的，会引起更大的矛盾，但在补贴的数额上，一直无法达成一致意见。于是在景区形成了一个奇特的现象：一入景区，旅游公司的工作人员就反复提醒游客，不要理“牵马人”，他们与旅游公司之间无任何关系，一切后果自负。而一些“牵马人”则在景区长期扎寨，拉一位游客“宰”一位游客。更令人烦恼的是，这些“牵马人”大多为村里的老人和十几岁的小孩。为此，旅游公司对这些当地的“牵马人”赶也不是，不赶也不是。

对于S村“牵马人”这一社会管理难题，当地政府、旅游公司及S村的农牧民三方还很难达成一致意见。表面上看，在这样一个高山牧场景区，无论是政府、村“两委”，还是旅游公司，都没有足够的人力物力来完全杜绝这种“牵马”行为。实际上，这与S村的产业转型是紧密地联系在一起的。S村由传统的以牧业为主的乡村要彻底转向第三产业，依靠当地的旅游业是必然之路。“牵马”这一行为事实还处于传统的牧业转向旅游业的过渡阶段，还没有彻底转向以旅游业为主的第三产业。因为“牵马”行为主要集中在旅游旺季，淡季仍以放牧为主。近年来，随着县城及全州旅游经济的快速发展，S村绝大部分村民都加入到旅游运输行业当中。调查发现，该村大部分家庭都有小型客车跑旅客运输业务。但是，在这样一个高寒地区，分散的家庭式的旅游客运业务本身的风险非常大。

2.资源分配与社会管理：“公地”的社会管理难题

S村现有草场面积4万余亩，由于属于高寒牧场，载畜量并不大。加之地处横断山脉，并非似内蒙古草原那样一马平川，也不如青海牧场那样绵延起伏，而是沟壑纵横，山峰峻峭。由于历史上对这些高山草原的权属就模糊不清，人民公社体制废除后，村与村之间、乡与乡之间、县与县之间、甚至省与省之间为地界问题都发生过争执。因此，自家庭联产承包制实施以后，S村只对原有的耕地实施了家庭承包，而对于草场则一直没有明确其使用权属。尽管今年出台的《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发[2011]17号）要求按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，力争用5年时间基本完成草原确权和承包，保持草原承包关系稳定并长久不变。但是，在S村推行起来恐怕还有相当的难度。目前，S村的4万余亩牧场，仍没有实行确权。其原因主要在于受地理条件的限制，其资源分配无法均衡。S村即将开展的牧场的确权工作将面临着与2008年开始的林权改革一样的尴尬。

2008年，国家出台了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》。按照该意见，S村不得不进行林权改革。可现实情况是，2010年林权证都办下来了，但仍然放在村干部家里，发不下去。因为林地资源分布极不均衡，全村157户无法完全按人口、林地等级平均分配。同处一片坡地，海拔有高有低，树木的成长就完全不一样。有的地方容易开采，有的地方尽管树长得比较好，要开采变现也是件相当困难的事情。S村的林权改革，只停留在林权证上，对上级算是交差完成任务，但全村农牧民们并不认可。从今年开始的牧场确权工作，恐怕将面临着同样的命运。

在S村，牧场与林地相比，其资源更加难以确权分配。其一，牧场离景区的远近不同，如何划分景区周围的草场是最大难题。其二，牧场与林地的另一区别是，林地产的蘑菇、药材等价值还比较有限，但牧场上的冬虫夏草资源则已经贵如黄金。由于这里地理条件的特殊性，冬虫夏草在草原上的分布也是不平衡的。目前在牧场集体使用的情况下，冬虫夏草的采集主要由政府集中发放虫草采集证的形式进行管理。而一旦草场权属确认，新的矛盾必然产生。

然而，如果不进行草场确权与承包，“公地悲剧”会更加恶化。这种“公地悲剧”在S村突出地表现为两种形式：一是普通农牧民对冬虫夏草的滥采、原本不多的树木的滥伐；二是公地管理的异化。尽管S村年均每户务农收入达32050元（其中包括国家退耕还草的补贴性收入），但是家庭之间牧业收入差距极大（参见表二）。全村专业养殖大户有10户，全部为雇佣放牧。其中最大一户为牛羊共计200头，2010年出售牛羊收入24万元。从受访的其他牧户来看，农牧业收入最少的仅6000元。而最大的养殖户就是村支书家。所有的村干部养殖牛羊的数量都较一般牧户多很多。尽管众多普通农牧民非常有意见，他们也可以增加自家牛羊的数量，但调查中他们均表示无意也无力与村干部冲突。

在这种草场集体所有、集体使用的情况下，村干部喂养大量牛羊，而一般农牧民只养少量牲畜甚至完全不养，对于广大农牧民而言，不公平是显而易见的。但村干部的这种行为既算不上违法，也算不上违规。因此，草原的确权工作因触及到现在村干部的现实利益，也有可能被人为增加许多矛盾。

表二：S村家庭农牧业年收入分布

3.生活转变与社会管理：“双重权威”的社会管理难题

有研究表明，牧民定居后随着产业结构的调整，其生活水平得到了较大的提高，但也存在许多问题：如在定居点建设规模、速度与水平等方面与新农村建设要求仍然不适应，定居牧民缺乏必要的定居生活所需的专业技术文化知识而难以适应生产方式的转换，定居点水土条件较差，缺少饲养草料基地，无法满足冬季舍饲圈养需要，牧民自筹资金压力大，农牧业生产机械化程度低等问题[1](P184-188)。对于S村而言，他们并不面临这些问题。他们所面临的另一重大生活难题是：以旅游业为主导的现代市场经济的冲击所带来的世俗化的物质生活与传统的神的权威占主导地位的精神生活之间的冲突。

近年来，S村没有发生群体性事件，但村民之间的纠纷也还是经常发生的。而“神”在这些纠纷的调解过程中，通常发挥着十分重要的作用。尽管S村普通民众对宗教的情感依赖和支持不如其他地区的藏族同胞强烈，而且处于“藏彝走廊”，历史上就是民族交汇地，不可忽视的是，S村仍是一个全民信仰藏传教的村庄，而且村里有两处寺庙，4名僧人。其社会矛盾仍具有民族性、宗教性、复杂性等特征。有研究表明，藏族社会纠纷的调解“受到民主改革之前‘政教合一’的社会管理模式影响，宗教涉及行政、司法，宗教人员参与调解民间纠纷，成为调解机制中的主要调解人，已经成为习俗和定制”[2]。尽管S村的纠纷一般其寺庙的僧人不会直接参与，但其影响显而易见，有时候甚至是“终审裁决”。如牛羊丢失、邻里矛盾、家庭矛盾等，村干部表示，很多诸如此类的事情，村干部也调解不好，所谓清官难断家务事，最后就要他们去寺庙赌咒发誓，而这一办法非常灵验。一般自认为理亏的那一方就不再那么强硬，调解起来也要方便得多。可以说，在S村甚至整个川西藏族地区，“一些草山纠纷和大规模的偷牛盗马事件，政府的权威往往不能单独解决问题，必须由宗教权威出面作为一定的补充手段协助政府解决”[3]。

另一方面，调查也发现，在S村，其村民自治水平与其经济发展水平相比，并不十分相称。例如，在受访的14户农户中，表示对《村民委员会自治法》完全不了解的有5位，知道一点的有7位，只有2位表示知道得比较详细（参见表三）。而且，在问到是否参加上一次村民委员会选举时，有6位表示没有参加，占受访者比例的43%。在对本届村委会的评价方面，4位受访者表示非常满意，6位表示一般，4位表示非常不满意。一位牧民表示：“目前的村委会，既没干什么大的坏事，至少也没干什么好事。”

因此，在S村，一方面存在以村“两委”为代表的“法理型权威”，另一方面也存在以“神”为代表的“藏传佛教权威”。在以旅游业为代表的市场经济的冲击下，由于市场经济所带来的一系列社会矛盾与生活冲突，都离不开世俗权威的强力介入，如“牵马”等。另一方面，S村广大农牧民的一切生、老、病、死又与藏传佛教息息相关。完全定居后，主导产业转型了，生活方式也发生了重大改变。以宗教文化为特色的旅游业一方面为提高神的权威提供了条件，另一方面也在消解神的权威。2003年舒勉、陈昌文对川西康定县塔公草原调查表明，“宗教文化作为旅游文化的支撑点，寺庙作为旅游业的落脚点，往往能够带来宗教寺庙本身经济能力的增强。宗教权威因此所获得的经济影响有增大的趋势，但不可能达到历史上曾经达到的高度；而且这一收入情况又是在实际心理过程中消解着宗教权威在传统和精神生活方面的效力”[3]。调查中有牧民说：“现在的喇嘛有钱了，就不像以前那么灵验了。”因此，在S村，我们可以看到无处不在的世俗化的冲击，但也能无处不在地感受到“神”的影响。

表三：您知道《村民委员会组织法》吗

四、对策与建议

进入后游牧时代后，S村利用优越的自然地理条件，开始向旅游业转型。传统的田园牧歌式的生活方式被市场经济所打破，取而代之的是喧嚣的商贸、运输等。S村现在所面临的社会管理难题，有些是该村所独特的，如传统牧业向旅游业的转型；有些则在整个藏族牧区或所有牧区都有一定的典型性，如“双重权威”的社会管理难题。如何解决这些难题？只有对症下药，才能药到病除。

首先，以市场经济促进其产业转型是首要任务。牧民定居后，传统的逐水草而居的游牧方式必然被另外一种生产方式所取代，产业转型对于后游牧时代的牧民而言，是首要任务。事实上，S村的产业转型对进入后游牧时代的牧区而言，也有典型意义。尽管并非所有的牧区都要向旅游业等第三产业转型，但产业转型无疑是首要的。对于广大牧区而言，定居或半定居后，最主要的是要改变传统的粗放式的游牧经营方式，发展现代牧业，以牧产品的深加工带动当地牧业的发展。S村里“牵马人”的管理难题，本质上是传统牧业转型不成功的结果。传统的“牧马人”转为“牵马人”，只是季节性的。而且，也处于旅游业的最低端与边缘。当地社会要彻底摆脱“牵马人”的难题，在规范当地旅游市场的同时，首要任务还得依靠产业转型升级。只有当现代牧产品的收益超过“牵马”所带来的收益后，这种“牵马人”的困扰才会慢慢解除。

其次，完善牧民权益表达机制与救济机制，尽快落实草场承包及确权工作。与S村一样，草场纠纷是牧区最主要的纠纷之一。S村的草场之所以仍没有进行家庭承包及确权工作，除与其沟壑纵横的横断山脉的地理特征这一原因以外，另一种“公地悲剧”——管理者的异化也有极大的关系。要公平公正地分配牧区资源，首先就要完善牧民权益表达机制与救济机制。在S村，牧民的公共参与意愿相对较低，其村民自治水平也相对较低。没有经常性的牧民参与公共事务的治理，临时性的召集牧民商讨草场承包及确权这样重大的事项，是不可能达成一致意见的。之前的集体林权制度改革，就是很好的例证。

最后，以市场力量为先驱，以公民参与为路径，确保法理权威的有效性。有研究者指出，如果像马克思·韦伯所论述的，信仰、宗教是资本主义社会及经济发展“潜在的精神力量”，那么世界发展到今天，当社会经历了“祛魅”和“复魅”的正反建构之后，当“神圣”信仰（宗教）与各种“世俗”信仰共舞的时候，多元化的世界如何仍然具有“精神变物质”的意义[4](P3)。S村是一个全民信仰藏传佛教的村庄，在市场经济的冲击下，人们的日常生活正在不断地“祛魅”，但另一方面，又深受“复魅”的影响。村“两委”解决不了的纠纷，寺庙甚至可以达到“一审终审”的效果。在目前阶段，完全忽视宗教权威在后游牧时代牧区的社会管理中的作用是不可能的。但是，也不能片面夸大其作用。正如有研究者所提出的：“在对藏族牧区社会的社会冲突治理中，我们固然不应忽视传统力量的现实存在，但更应认清‘政教合一’制度下社会管理模式的腐朽本质的残留对现代文明社会的反动。”[5]对于西方发达国家而言，过度的市场竞争所带来的幻灭感是“复魅”的重要基础，但对于我国广大牧区而言，市场经济才刚刚开始，市场仍然主要充当“祛魅”的力量。然而，仅有市场的力量是不够的。法理权威的确立与壮大，不仅深植于市场经济当中，更深植于现代民主政治当中。只有以扩大公民参与为路径，让广大牧民参与到后游牧时代的牧区公共事务的社会管理中来，才能真正确保世俗权威的有效性。

总之，随着广大牧区安居工程的实施，我国广大牧民最终都将进入后游牧时代。生活方式的成功转型根植于生产方式的转变。生产、生活方式转变所带来的社会管理难题，最终仍然要依靠市场经济的发展及现代公民参与来解决。

[1]马媛，古丽夏·托依肯娜.从游牧到定居——新疆布尔津县杜来提乡阿合达木村调查报告[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[2]张晓蓓，康晓卓玛.论民族自治区域少数民族纠纷调解机制的构建——来自四川少数民族自治地区的调研[J].中央民族大学学报，2007，（3）.

[3]舒勉，陈昌文.藏族牧区稳定与发展中的权威分析——以基层政府权威和宗教权威为例[J].西藏研究，2003，（3）.

[4]邱永辉，金泽.不平凡之年的宗教和宗教研究[A].中国宗教报告（2009）[C].北京：社会科学文献出版社，2009.

[5]冯海英.传统与现代：论安多藏族牧区社会冲突治理——基于两类常见纠纷的思考[J].西藏研究，2010，（4）.

彭庆军（1977-），男，湖南岳阳人，中南民族大学公共管理学院副教授，博士，主要研究民族地区政府与政治。

D 630

A

1671-7155（2012）01-0045-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.01.009

2011-10-25

2010年教育部人文社科青年项目“后游牧时代少数民族牧民的国家认同构建研究”的阶段性成果（项目编号：BSQ10013）。

（责任编辑 汪志强）