我国天然气价格体制改革与价格规制机制设计

彭 赟，李 悦，郭明晶，马 珂

(中国地质大学(武汉)经济管理学院，湖北 武汉 430074)

目前，我国的经济发展面临严峻的能源形势，过度依赖煤炭的能源结构(约70％)和不断增加的石油对外依存度(已超过50％的警戒线)，给我国的能源保障以及经济安全敲响了警钟。在这样的背景下，我国建立符合世界潮流的经济、清洁、安全、高效的能源保障体系显得尤为迫切。近年来，我国的天然气产业正进入快速发展的历史新阶段，我国天然气在能源结构中所占的比重越来越大，随之出现了“气荒”的局面，暴露了我国天然气产业链上中下游之间存在的诸多矛盾。国内许多学者也相继从理论上探讨了“气荒”产生的深层次原因、影响因素以及对策，天然气的规制问题成为我国油气企业和学术界高度关注的问题之一，而价格规制作为我国天然气产业规制的核心手段。改革我国天然气价格形成机制，构建科学合理的天然气价格规制机制具有重要的理论意义和现实意义。

1 相关研究文献回顾

在天然气产业价格规制方面，国外研究重点关注价格规制的福利效应。Bradley 和Catherine(1988)认为，规制者可以在同一价格水平上设计一系列价格上限，这个价格水平可以尽可能保证消费价格并能反映出真实成本，同时也确保配置效率。他们建议规制改革的方向应强调社会需要和再分配问题在规制中的作用，并结合税收制度及利益体系使规制价格变得更有效率。维斯库斯(2004)认为，正是因为美国在规制天然气产业时采用了利润率规制方法和多重定价体系，才使美国州际、州内天然气价格差距越来越大，最终导致规制并没有起到好的效果。Daniel(1999)还用实证的方法研究了FERC 实施的一系列放松规制法令对天然气配送的工用价格、商用价格及名用价格的不同影响。通过选用了1975～1994 年美国天然气产业的数据，他的模型分离出了放松规制对价格的影响并且检验了规制政策对费率结构的影响。其研究结果表明，工业用天然气价格的降低，导致所降低价格被转嫁给了居民用户和商业用户。Robin 和Mary(1998)从企业层面上考察了在价格规制到放松规制过程中， 州际管输公司的成本结构以及产出的变化。

我国学者对天然气价格规制问题也展开了研究。马松平、马欣(2000)提出并论述了天然气基础定价概念体系、价格管制模式、价格形成机制、天然气区别于原油的市场特征要素和市场结构。同时，也对国外天然气价格形成机制、政府管制和运行效果进行了研究与分析。周志斌(2008) 系统论述了完善我国天然气定价体制的必要性，建立了我国天然气供需模型和天然气定价的数学模型，提出了中国天然气价格改革方案、实施步骤及相关政策的建议。司江伟、陈月璇、丁浩(2010)利用两阶段动态博弈理论，对天然气管道运输行业自由竞争、税收调整、存在交叉补贴、政府限价情况下的博弈定价进行研究，并讨论不同情况下的价格与各参数之间的关系以及不同的政府行为对价格的影响。

2 我国天然气价格规制的演变历程

一般情况，天然气从气田产出和净化，通过长输管道的运输直供部分工业用户或者进入城市天然气门站，通过城市燃气企业分销到民用、公服业、商业和工业用户等。整个天然气产业链分为生产、输送和消费环节，天然气终端用户价由天然气井口价、净化费、管输费和城市配送费组成。

2.1 我国天然气价格形成机制的改革历程

我国天然气的价格规制经历了由计划经济时期严格的政府计划定价逐步引入了市场因素的改革历程(图1)。

图1 我国天然气出厂价格演变

20世纪50年代，天然气价格由石油工业部制定和管理。在天然气工业发展初期，为了鼓励国内天然气消费，我国对天然气实行优惠低价政策，并且供应量由国家统一调配。

20世纪80年代，为筹集天然气勘探开发资金，调动天然气企业生产积极性，允许计划外气量高价销售，实行国家定价和国家指导价并存的“双轨制”。在这一期间，无论距离远近，天然气的管输费标准相同。

2005年12月，我国改革天然气出厂价格形成机制，价格管理告别“双轨制”，我国天然气定价进入政府指导价阶段。天然气出厂价简化为化肥生产用气、直供工业用气和城市燃气三类；规范价格管理，统一实行政府指导价，天然气出厂价格归并为两档价格；理顺相关能源比价关系，建立挂钩定期调价机制，即天然气出厂基准价格根据原油等可替代能源价格变化情况每年调整一次，相邻年度的调整幅度最大不超过 8％；逐步提高价格和实现价格并轨。此次改革只涉及到了天然气出厂价格，并没有修改天然气供应环节中的管输费、净化费和零售价格。

2011年12月，我国选择在广东、广西开展新一轮的天然气价格形成机制改革试点，此次改革的最终目标是放开天然气出厂价格，由市场竞争形成，政府只对具有自然垄断性质的天然气管道运输价格进行管理。探索建立反映市场供求和资源稀缺程度的价格动态调整机制，逐步理顺天然气与可替代能源比价关系，为在全国范围内推进改革积累经验。天然气门站及以上价格由国务院价格主管部门管理，门站价格不再分类，实行政府指导价，供需双方可在不超过最高门站价格的范围内协商确定具体门站价格；门站价格以下销售价格由地方价格主管部门管理，地方可建立上下游价格联动机制并对机制进行听证。

2.2 我国天然气价格形成机制改革的瓶颈

随着天然气资源成为一种重要能源和战略资源，我国天然气产业进入高速发展期，通过历次的天然气价格形成机制的改革，逐步理顺了天然气价格与其他能源的比价关系，有利于政府对天然气产业进行有效的价格规制，但是也遇到了新的挑战和瓶颈。

2.2.1 天然气产业的快速发展挑战政府定价机制

在天然气产业发展初期，天然气出厂价格与管输费可以通过对各气源、各管道的生产成本与合理利润的审核机制来由政府核定。但在未来天然气产业的高速发展期，政府将无力对三大天然气供应商的众多气源、天然气长输管道和城市燃气企业的城市配气管网进行审核，否则将导致管理成本巨大。美国等欧美国家在对天然气价格实施严格监管的时期，随着天然气产业的快速发展，也曾经面临同样的问题。

2.2.2 气源来源的复杂性必然导致市场价格多轨

由于天然气资源的地质条件不同，各大天然气生产企业的勘探开发成本和生产成本存在差异，例如中石油的国产天然气成本较低，其进口的天然气价格又较高；中石化的国产天然气成本较高。而且由于天然气主要消费地与气源地一般较远，地理位置的不同也带来管输费的差异，因此，不同产源顺价到同一市场的价格将不同。例如中石油和中石化通过各自的管网输送天然气到河南的门站价格明显不同。

2.2.3 天然气产业链各主体的利益协调不均衡

国内几大主要的供气商的气源拥有量和气源结构明显不同。中石油占有国内大部分的天然气资源和俄罗斯、中亚等国的陆上进口天然气；中石化基本上是国产陆上天然气，也进口一部分液化天然气(LNG)；中海油主要是进口液化天然气(LNG)；煤制天然气主要由山西、陕西等地的民营企业为主体。不同气源的天然气价格差异较大。天然气价格形成机制的调整会使各市场主体的利益复杂化，也会导致各主体的利益协调不均衡，亟待建立合理的主体利益协调机制，从而完善我国天然气价格规制运行机制。

2.2.4 天然气与其他替代能源的比价不合理不利于天然气产业的发展

我国长期对天然气实行政府指导低价，天然气价格与其他替代能源的比价不合理，导致近年来“气荒”频发，显然不利于天然气产业的发展。我国亟须通过理顺天然气价格与其他可替代能源的比价关系，完善天然气价格定价方式，促进天然气资源的优化配置和供给安全。

3 完善我国天然气价格体制改革与监管机制的建议

为了促进我国的天然气产业的可持续发展，除了加大力度进行天然气勘探开发和基础设施建设外，更要加快天然气价格规制机制的改革进程，推进天然气价格的市场化进程。随着全国天然气长输管网的完善和天然气市场竞争性结构的形成，我国天然气价格由政府指导价转由市场定价是发展趋势。2011年我国天然气价格形成机制的改革试点走出了关键性的一步，但我国天然气价格形成机制尚有许多不足，可以尝试从以下几方面来进行完善：

3.1 完善天然气市场结构，促进天然气市场竞争

根据2011年我国天然气价格形成机制改革的目标和思路，可以从放开上游市场、加强中游管网监管和促进下游市场充分竞争三个方面入手。

3.1.1 逐步放开上游市场

天然气资源的垄断导致我国天然气行业生产效率低下，技术创新不足，我国天然气上游市场寡头垄断的现状令人堪忧。政府可以考虑逐步放开天然气上游市场，放松规制与降低准入门槛，有条件的引入民营资本和外资，通过市场竞争来提高我国天然气资源的勘探开发技术水平和生产水平，促进天然气产业生产效率的提高，降低天然气的勘探开发成本和生产成本。

3.1.2 加强中游管网的政府监管

根据欧美等国天然气产业的发展和监管的经验教训，应该加强对我国天然气管网的监管。加大投资，扩大天然气管网覆盖范围；理顺干线和支线的关系，构建全国统一的天然气管网；建设地下储气库和城市储气设施；逐步建立我国的天然气交易市场。

3.1.3 促进下游市场的充分竞争

坚持吸引民营资本和外资进入下游市场，促进下游市场的充分竞争。政府对天然气下游市场应该放松规制，降低民营资本和外资准入条件，进一步激活下游市场活力，形成完全竞争的下游市场格局，有利于城市终端用户价格的合理降低。

3.2 通过天然气定价方式改革，形成科学合理的天然气价格形成机制

我国政府目前在广东广西实行的天然气价格形成机制改革试点，主要通过将现行以成本加成为主的定价方法改为按“市场净回值”方法定价，建立天然气与可替代能源价格挂钩调整的机制；以计价基准点价格为基础，综合考虑天然气主体流向和管输费用，确定各省(区、市)天然气门站价格；对天然气门站价格实行动态调整，根据可替代能源价格变化情况每年调整一次，并逐步过渡到每半年或者按季度调整；放开页岩气、煤层气、煤制气等非常规天然气出厂价格，实行市场调节。通过市场净回值法的改革试点，将天然气供气价格与其他替代能源的价格联动，激励生产企业降低生产成本的积极性，有助于避免天然气价格与替代资源价格比价的不合理导

致的市场供需不均衡，从而实现天然气资源的优化配置和安全供给。

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