矿产资源综合利用的政策思考

薛亚洲，任忠宝，赵玉凤

(1．北京大学地球与空间科学学院，北京 100871；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

矿业是全球经济发展长期的基础和支撑产业。随着经济规模的扩大，对矿产资源的消耗将持续增强，矿产资源需求的可递进性决定了矿业发展与繁荣的可持续性，矿业对全球经济发展的支撑力度远超业界想象[1]。

矿产资源节约与综合利用是我国的一项重大战略。随着我国经济的高速发展，资源、环境压力日趋增强，资源环境代价巨大，资源消耗高、环境污染大、经济效益低的粗放型增长方式亟待改变。

矿产资源综合利用既是开源，也是节流，是资源综合利用作为发展循环经济的重要载体和战略性新兴产业的组成部分，有利于构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式。一是可以提高资源利用效率，缓解资源约束；二是可以带动地方经济发展，促进农村劳动力向城市转移；三是可以减少固体废弃物的排放，减轻对环境污染。相关要求已明确列入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

1 矿产资源综合利用的界定与特点

矿产资源综合利用是针对共伴生资源在采、选、冶过程中进行的综合开发和合理利用，综合利用的对象主要是难选冶的低品位矿、共伴生矿以及尾矿资源，对生产过程中产生的废渣、废水、废气等进行回收和利用。提高矿产资源综合利用水平就是在已有的技术经济条件下，对已确定储量的地质体，尽可能采选出有价矿物，将生产中的环境破坏减少至最小。衡量矿产资源综合利用水平的指标是开采回采率、选矿回收率和综合利用率。

θ=ηλ

式中：θ指采选综合回收率；η指开采回采率，用矿山企业计算开采范围内实际采出矿石量与该范围内地质储量的百分比表示；λ指选矿回收率，用选出精矿中金属量或有用矿物与原矿中金属量或有用矿物的比率表示。

共伴生资源综合利用率是以生产矿山为单位，评价矿产资源开发企业对主矿种以外共伴生矿产的回收利用水平，用“共伴生矿种综合回收率之算术平平均值”来表示，其计算公式为：

式中：ϖ表示共伴生资源综合利用率；n表示经评审已获批准的共伴生矿种数；θi表示第i种共伴生矿产的综合回收率(θ=ηλ)。

矿产资源综合利用具有明显的外部经济性，这一性质决定了企业参与的积极性不高。综合利用的特点是节约资源、保障供应、减少污染、保护环境、引导新兴产业，提高资源效益、环境效益、经济效益和社会效益。同时综合利用的技术难度大、前期投入多、开发成本高、市场竞争力低，综合利用的社会效益和环境效益一般高于企业获得的经济效益。因此，推动矿产资源综合利用，税费优惠、财政支持、行业监管、技术创新和市场配套是重要的组合措施。

在综合利用的过程中，国家和企业的行为动机不同。企业执行资源综合利用这项工作的目的是获取收益。要考虑的问题一是生产要素供给和生产产品销售；二是生产设备和生产条件是否具备；三是如何筹措资金。国家作为公共利益代表，目的是提高资源利用效率、缓解资源约束、保护环境、发展新兴产业，充当矿产资源综合利用的决策者和指导者，引导资本、技术和人才等市场要素进入矿产资源综合利用行业，监督和考核企业综合利用活动。

2 我国矿产资源综合利用现状与进展

近年来，矿产资源综合利用得到了国家和各方面的重视，综合利用的工艺技术、设备研发和资金投入稳步提高， 相关法规政策体系[2-7](表1)也日趋完善。一些重点大中型煤炭矿区采区回采率达到80％以上，金属矿山露天开采回采率超过85％，地下开采回采率也高于80％；选矿回收率方面，不少铁矿山提高到85％左右，有色金属80％，磷、硫等60％。统计分析表明，目前，我国50％以上的钒，22％以上的黄金、50％以上的铂、钯、碲、镓、铟、锗等稀有金属来自于综合利用[1-5]。资源节约和综合利用工作已成为调整产业结构、提高经济效益、改善环境、创造就业机会的重要途径。

表1 中国矿产资源综合利用相关的主要政策法规

我国矿产资源开发设备、采选工艺技术有了很大进展。2010年矿产资源节约与综合利用专项实施以来，各矿山企业综合利用资源的积极性空前提高，自主研发了系列综合回收工艺和设备，涌现出了62项先进适用技术[6](表2)，部分采选技术达到或接近世界先进水平。通过研发和应用先进设备、改造提高采选工艺技术，单井开采规模、精矿品位和资源回收水平得到了有效提高，盘活了一批复杂难利用资源，在实现资源高效利用的同时明显降低了资源开发引起的环境压力。

矿产资源节约与综合利用专项成效显著。2010～2011年，中央财政共安排专项1112个，奖励和支持矿山企业704家，设立示范工程408个。2011年首批建立了40个矿产资源综合利用示范基地。在专项的支持下，中央财政投入与拉动的社会资金投入比例接近1∶14。矿山企业以小资金撬动大资源，通过提高资源开发利用率，最大限度地减少资源损失和浪费，开采回采率提高3％～5％，综合利用率提高5％～8％。其中，煤炭回采率提高2％～11％，铁矿回采率提高3％～13％、金属回收率提高0.4％～12％，实现了资源效益的高效转化(图1)。

表2 近年部分先进适用采选技术进展

图1 2010～2011年“以奖代补”“示范工程” 支持资金、带动资金及收入增量对比图

矿产资源节约与综合利用专项支持的一些矿山企业通过应用先进技术、规范管理，建成了综合利用产业体系。如中国石油长庆油田公司、窑街煤电集团公司公司、首钢矿业公司、江西德兴铜矿、铜陵有色集团公司等。窑街煤电集团通过实施油页岩炼油、煤矸石和瓦斯发电、灰渣产水泥和免烧砖等综合利用项目，构建了“煤、电、化、冶、材、运”综合利用循环经济产业链(图2)。

3 促进矿产资源综合利用政策思考

构建矿产资源综合利用产业政策体系基本思路是坚持宏观调控与微观管制相结合，发挥市场配置资源的基础性作用，以科技进步为突破口，以管理创新为基础，以政策扶持为手段，完善矿产资源综合利用激励与约束机制。

图2 窑街煤电集团公司矿山综合利用产业链图

3.1 研究制定矿产资源开发利用行业的准入条件

将矿产资源开发利用效率作为勘查开发的重要准入条件。新建或改扩建矿山不符合《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》，或已采用限制类技术，限期未加整改的，不予颁发采矿许可证或通过年检。开发利用方案不符合矿产资源规划或者方案未实现资源综合利用的，不予颁发采矿许可证。严格限制高耗能、高污染、严重浪费资源的矿山建设立项。推进资源税改革，按照矿山企业固体废弃物和尾矿的排放量开征环境税，探索建立综合利用的倒逼机制。

3.2 加大财政和信贷支持，带动企业和社会投资

目前，矿山综合利用的资金来源主要是企业自有资金、银行贷款和财政投入。我国小矿和小型矿山数量占到矿山总数的90％，这些矿山自有资金投入相对不足，资金成本高，技术水平低，而综合利用的前期投入高。因此，需要加大财政支持，争取信贷金融，以此带动矿山企业和社会资金增加投入，支持技术创新和产业升级，促进资源综合利用。

3.3 以技术进步为主要突破口

当前，矿山企业综合利用技术设备虽然有了很大提高，但不平衡现象依然严重，先进适用技术有待继续推广。为了避免矿山的简单扩大再生产，需要以技术进步为突破口。一是研究制定引导投资向高技术转移的政策；二是把技术水平和技术潜力作为重要的准入条件；三是把政府的扶持重点定位在引导技术进步上。

3.4 政策鼓励与企业重组并重

研究制定政策措施，对资源利用效率高、先进适用技术推广应用取得显著成效的矿山，依法在财政支持、税费减免、资源配置、矿业用地、开采总量指标和矿产品储备采购等方面优先考虑。制定矿产资源补偿费同“三率”水平挂钩制度和“三率”标准，对达标企业，减免资源补偿费。同时，为降低产业结构转变的社会成本，引导矿山利用先进技术设备和生产工艺，提高社会资源的生产效率，需要采取措施鼓励矿山企业合理兼并重组，逐步淘汰落后的设备和工艺，改造高耗能、高污染、资源型产业。

3.5 完善矿山企业开发利用监管体系

将矿山企业的“三率”考核作为年检的重要内容，强化资源高效开发利用的过程监管。与国土资源综合监管平台对接，开展矿产资源开发动态巡查和遥感监测，加大综合利用现场督察，实施立体监管。加强储量动态监测，核查开发利用指标，对开采回采率、选矿回收率和综合利用率达不到要求的，责令停产整改，对整改不合格的，坚决关闭。

4 结语

矿产资源节约与综合利用是一项系统工程，具有广泛性和长期性，需要矿山企业、行业协会、监管部门、科研单位、社会公众的广泛参与。我国矿产资源节约与综合利用工作还处于起步阶段，虽成效显著，但仍有很大潜力，需要长期深入。通过制定综合利用标准规范，完善制度，注重引导，加强监管，建立矿产资源综合利用长效机制，最大限度地提高矿产资源的综合效益。

[1]施俊法，周平，唐金荣，等.当前全球矿业形势分析与展望[J].

地质通报， 2012 31(1):181-189．

[2]王淀佐，姚华军，贾文龙，等.有关矿产资源节约与综合利用的思考与建议[J].中国国土资源经济，2011(10):4-6.

[3]方敏,刘玉霞.我国矿产资源综合利用潜力分析与对策建议[J].中国国土资源经济，2004(2):6-7．

[4]唐宇.我国矿产资源综合利用存在的问题对策建议[J].西部资源，2012(2):63-64．

[5]普红.我国矿产资源综合利用现状及对策分析[J].露天采矿技术，2010(3):34-38．

[6]国土资源部矿产资源储量司.矿产资源节约与综合利用先进技术目录(第一批)[R].2012.

[7]赵美珍，陶知翔.矿产资源综合利用制度法律思考[J].矿山机械，2008,20(36):1-3.