移民搬迁亟待法律规范

　　三峡工程当年决定上马时，国务院出台了《长江三峡工程建设移民條例》，以确保140万库区移民工作有序进行。
　　从今年起，陕西省推出10年移民搬迁计划。在《移民法》空缺的情况下，陕西作为一个先行探索者，如果能适时出台一部地方性法规，不仅能确保移民工作有條不紊地开展，对今后制定《移民法》以及其他地方进行类似的移民工作，都会有一定的借鉴意义。
　　那么，陕西要不要、能不能出台一个关于移民的地方性法规?带着相关话题，本刊记者日前采访了西北政法大学新农村建设研究中心主任、康达(西安)律师事务所副主任廉高波博士。
　　《新西部》：陕西是全国第一个如此大规模地开展避险、扶贫移民的省份，在《移民法》缺位的情况下，陕西推出一个地方性移民法规，條件具备吗?
　　廉高波：我认为陕西省推出一个地方性移民法规的條件是具备的。
　　首先，有制定地方性移民法规的需求。移民工作本身就是一个复杂的系统工程，而且，陕西省政府常务会议强调，把移民搬迁与城镇建设、新农村建设、推进有條件的农民进城和发展农业产业化有机结合起来，统筹考虑集中安置、城镇布局、配套设施和土地利用等问题，对移民工作提出了更高的要求。在这种情况下，制定一部地方性法规，规范所涉及的政府(部门)间的权力界限、政府(部门)权力与移民权利间的界限，确定移民权利，为可能出现的各种矛盾设置顺畅解决通道，确保移民工作顺利稳定进行，尽可能地少产生后遗症，有着非常积极的作用。
　　其次，有制定地方性移民法规的现实條件。陕西省委、省政府作出这样的决定，必然是在对需要移民的地区的各种具体情况有较为深入了解的基础上，对移民工作进行了认真思考之后的结果。充分认识了需要移民地区的各种情况，也就使制定地方性移民法规具备了较为充实的现实基础。
　　第三，有制定地方性移民法规的立法基础。进行如此大的移民工程，即使不进行立法，政府也必然会根据现实情况，预先制定一系列文件对移民工作予以指导和规范。这类文件就是制定地方性移民法规的“法律规范”基础。比如经陕西省政府同意、省政府办公厅印发的《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法(暂行)》，就是一个不错的“法律规范”基础。
　　第四，有制定地方性移民法规的足够人才储备。陕西省高校众多，人才济济，尤其是有一批熟悉陕西情况的法律、法学研究机构和研究人员。制定地方性移民法规，陕西不缺乏人才。
　　《新西部》：作为一种探索，如果出台这样一部地方性移民法规，应当包括什么内容?
　　廉高波：因为陕西是将移民工作和城镇建设、新农村建设、推进有條件的农民进城、发展农业产业化有机结合起来，并要统筹考虑集中安置、城镇布局、配套设施和土地利用等问题，所以该部法规应调整的内容就包括了移民工作本身和与之相衔接的相关问题。不过，相关衔接问题较多，并且较为复杂，这也就决定了该部法规不可能是面面俱到，它仍然需要其他规范文件与之配套，才能构成一个能较为圆满地实现陕西移民初衷的规范体系。
　　在这种情况下，我认为该部法规应重点调整的内容应当包括：
　　1、移民的权利义务。陕西移民工作的初衷是避险和扶贫，但移民囿于传统观念、经济條件、对移民后的生活的不确定性的不安或是恐惧等因素，可能出现抗拒心理或行为。确定移民的权利界限和义务界限，有助于减少此种现象和促进移民工作顺利稳定进行。
　　2、政府的权力界限。指确定在移民工作中上下级政府间的权力界限、同级政府部门间的权力界限、上级政府部门与下级政府间的权力界限，目的是保证政府体系在移民工作上的运转有序进行。
　　3、政府组建的项目公司的定位。对政府组建的项目公司进行准确定位，目的在于确定其在移民工作中的法律地位。
　　4、政府权力界限不明时的冲突解决。指对可能发生的政府权力积极>中突和消极冲突设置解决方案，目的在于避免争抢或是推诿，或是无所适从、不作为的现象出现。
　　5、纠纷解决机制。包括移民与政府(部门)间的纠纷解决机制、移民与项目公司问的纠纷解决机制。目的在于保障各种纠纷有切实有效的解决通道。
　　对于与移民工作相衔接的问题，在该部法规内作具体规范是不太合适的，比较现实可行的是由该部法规授权某一政府部门起草后经法定程序公布，同时为避免部门立法的固有弊端，还可以对该政府部门起草作出一定的硬性要求。
　　《新西部》：假如陕西率先出台一部地方性移民法规，其意义何在呢?
　　廉高波：陕西是第一个如此大规模地进行避险、扶贫移民的省份。在可预见的将来，我国很可能面临相当多的这种移民工作。如果陕西制定的地方性移民法规在移民工作中发挥了较好的作用，对于其他兄弟省份的移民工作会有重要的借鉴和参考价值，对在适当时机由国家层面进行立法亦有着重要的试点和参考意