缅甸骤变警示中国外交变革

　　中缅之间实际上是一种相互依赖的关系，而不是一般人认为的仅仅是缅甸依赖中国。目前中国对缅甸的影响是任何一个国家都无法替代的，同时缅甸特殊的地理位置可以帮助中国经济发展的能源保障和经济安全。
　　一度被国际社会严重孤立的缅甸军人政府正在摆脱“臭名昭著”的尴尬境地。继推出新宪法，选举出新总统，并释放长期监禁的昂山素季后，将军们逐步退隐到了权力后台，文官政府则不断制造出醒目事件展示尊严。
　　“最火爆的事件是9月30日新政府总统吴登盛的决定：鉴于人民关心大坝建设对环境的影响，本届政府任期内搁置伊洛瓦底江密松水电站大坝项目。该项目主要由国有中国电力投资集团负责，去年已在缅北克钦邦开工，为中缅政府计划沿伊洛瓦底江兴建七座梯次电站的首座。”长期研究中缅关系的国际学者石安达说，“一直有观点认为缅甸近期的各种政治改革是作秀，却不知民主的步伐一旦迈出就很难回头。虽然此事件不会对中缅整体关系造成长期的损害，但中国不能再以传统的方式与缅甸交往了。”
　　对于政治关系密切的缅甸，中国对这个东南亚地区的主要盟友有更多的利益考量，彼此的亲近更反映在经济往来方面。2010年，双边贸易已达到44亿美元，中国在缅甸的投资达到123亿美元。
　　目前，中国在缅投资主要集中在能源、电力和基建等领域，约占缅甸外商投资总额的四成。而面对缅甸政局不可预见的未来走势，中国的投资会不会流产，在缅甸的资产会不会变成“盾牌”，需要中国政府未雨绸缪。
　　政局变化使中国利益受损
　　“如果缅甸发生严重的政治变革，极有可能危及中国的投资利益，甚至使中国失去一位传统的盟友。”在缅甸从事经济工作20年，中国一大型国有企业驻仰光代表红波先生说，“这些损失不仅仅是近期的水电站，还可能包括已经动工的中缅油气管道，甚至使计划中的中缅高速公路、高速铁路等重大项目无法进行。”
　　2009年8月发生的“果敢事件”造成边民伤亡，大量难民涌入，直至引发了中缅边境沿线2000公里的社会动荡。中国在事件发生前没能有效预防制止，只能被动应对事件爆发后的严重后果，已经说明还缺乏掌控周边事态的能力。
　　缅甸军事政治问题专家“耶博雍籍牙”说：“中国的思想观念被‘互不干涉内政’原则和‘永不称霸’的外交承诺所限制，因此缅甸军政府才敢寻机在中国境外一侧不断制造事件。倍受战火袭扰的中国不但国家安全被危害，而且国际威望也受到严重的削减。”他认为，中国高层必须更加清醒地对待缅甸问题，有效处理好地区负责任大国与地区利益的关系。
　　利益的驱动很难令现实平静。6月9日，缅甸政府军以保护缅中边境伊洛瓦底江支流太平江中国投资的大唐水电站为名，进攻当地民族武装克钦独立军辖区，由于后者的顽强抵抗而未能完全成功，但是该电站的运行已经受到了严重影响。
　　“军事行动的不顺利迫使缅甸新政府改变策略，采取拉拢昂山素季和分化民族武装的手段寻求和解，唤起欧美的政治承认及恢复经济援助。”石安达说，“在这种背景下，吴登盛突然打出了克钦邦民众反对密松电站项目的牌，在联邦国会两院内展开辩论，对公众举办伊洛瓦底江环境保护展览。由于民主党领袖昂山素季也公开反对密松项目，进一步唤起了缅甸民众对中国投资项目中一些不当做法的义愤，顷刻之间掀起了密松电站风暴。”
　　中国外交部发言人随即谴责了电站项目的搁置，并呼吁缅甸政府保护受牵连中国公司的权利。10月2日，新华社发表了中国电力投资集团总经理陆启洲的声明，强调了吴登盛今年2月视察密松水电站时还明确表示要加快工程建设进度。陆启洲认为，中缅两国已经同意进行的项目“现在突然提出搁置，让人不得其解”，并称“项目经过充分的科学研究和论证，将对缅甸经济社会发展做出显著贡献”、“项目重视环境问题，严格完成了流域环境影响评价工作”、“相关方面积极履行社会责任，妥善做好移民安置”。
　　经常深入缅甸境内的二战历史民间调查学者戈叔亚说：“中国电力公司表示缅甸政府是突然决定显然不真实。3月份我在缅北密支那，就碰见许多大型工程车和机械都被缅甸政府军阻挡，不能前往施工地区，情况早已经有了预兆。”
　　“那种建议中国出兵报复缅甸，或逼其就毁约赔偿都是短视的行为，中国应该有大国的气度，敢于承担自己的不足责任。”戈叔亚认为，“缅甸毕竟是个主权国家，中国人不应该随便指手画脚，他这次走向民主肯定是真的了，当然速度有多快，力度有多大还需要观察。那些还在怀疑其作秀的中国人真的应该转变思路了，否则损失还会进一步加大。”
　　记者注意到，一个名为“克钦发展网络组织”的非政府组织，一直在密切关注七座电站的修建计划。早在2007年，该组织就发布了一份《关于伊洛瓦底江电站建设的报告》，介绍了受影响地区的环境状况和民众对建设电站的态度，分析了筑坝会带来的负面影响，并呼吁停止这些电站的建设。
　　这份报告提出的一些问题，其实已经广为人知。伊洛瓦底江电站项目是2006年由当时的缅甸军政府提议修建的，电站所发的电90％将出口到中国，剩余的电力将用于缅甸军队和军事企业，而当地居民将用不到电，也负担不起电费；每年仅密松电站出售的电力可为政府赚得5亿美元。
　　“众所周知中国对于缅甸的各方力量历来采取平衡政策，即很少明确有支持哪一方的举动出现，因此这样的外交策略也一直备受争议。当然这样的情形并不能够永远延续，尤其在有具体利益需要抉择的时候。”耶博雍籍牙说，“实际上，吴登盛在作出这个决定时也强调要与中国政府进行友好协商，不希望此举伤害两国关系和友谊。”
　　10月10日，缅甸总统特使、外交部长吴温纳貌伦突然到访中国，分别与中国国家副主席习近平、外交部长杨洁篪举行了会谈，就密松电站项目问题进行了深入沟通，同意本着友好协商的精神妥善处理有关事宜。
　　缅甸政治力量的新智慧
　　缅甸政府一直面临着重重压力，尤其是贫困的经济现状迫使其不得不在筹措资金、发展经济方面多加努力，因此近年来加快了与中国的合作步伐，其中位于缅北克钦邦的水电站的项目较为突出。
　　2006年以来，克钦当地民族组织不断以生态危机和宗教信仰危机为由要求停建水电站，并上书联合国秘书长、美国总统和中国国家领导人。
　　“部分中国企业为了获得利益长期欺上瞒下，对于在缅甸投资中发生的各种情况密而不宣，甚至千方百计压制国内的报道和评论，致使中国高层对缅甸的实际情况不了解，甚至误判。”红波先生说，“由于中国对缅甸问题没有统一决策的指挥中枢，各部门都盲人摸象自以为是，甚至存在金钱绑架政治决策，企业绑架政府走向的恶劣情况，因此对密松电站搁置的变故措手不及，成为一次重大的外交挫折。”
　　他表示，密松电站的事件非常具有典型性，已经成为中缅关系史的又一里程碑，且很可能引发中国在缅甸所有重大投资项目都会被重新评估的风险。“在中国为此事件焦头烂额之时，缅甸国内各派政治力量都一致叫好，实现了前所未有的全国大团结，尤其吴登盛的政治声誉达到了顶峰，成为傲对强邻、不畏强暴的民族英雄，同时民主派领袖昂山素季也获益不少。”
　　红波先生认为，此事件致使中国电力投资集团公司成了“冤大头”，目前外界推算中方在该项目至少已投入20亿美元，就此中国政府应该重新审视中国企业在缅甸投资的情况，主动对其方式方法进行一些深入的评判，发现需要纠正或制止的情况必须痛下决心。
　　“以往主要投资方的中国国有企业和中国政府总以为缅甸军政府是缅甸主权的代表，只要与政府及下属国有公司签订了合作协议，就代表了两个主权国家国有公司合作的法律地位，是谁也不能反对、推翻或阻挠的。”石安达说，“问题就恰恰出在这一点上，缅甸政府在其国内为大多数民众和国际上大多数国家看来是不合法的，因此中国政府与其合作肯定要被地方民族利益者反对。”
　　石安达认为，如果不了解目前甚至在今后相当长的时间内，民族矛盾是缅甸联邦的主要矛盾，单独与缅甸政府在管理争议未获解决的民族地区签订投资项目，就会陷入民族矛盾的冲突中，直至造成财产和人员的重大损失。
　　缅甸国内的一系列变化，使外界的注意力不断集中到新总统吴登盛身上。1945年5月，吴登盛出生于缅甸南部伊洛瓦底省，经历与前军政府许多高官类似，从缅甸军事学院开始军旅生涯，最终步入政治和军事舞台中心，并成为缅甸实际掌权人丹瑞将军所信赖的盟友之一。今年3月30日，缅甸军政府宣布向民选政府移交权力，吴登盛作为新总统正式宣誓就职。
　　吴登盛的上台，希望给予外界军政府已经转型的示意，而当时以美国和欧盟为代表的西方力量一如既往地指责其“专制独裁、镇压国内民主势力和少数民族”，继续对其进行封锁；而以中国、印度、印尼及泰国等为代表的亚洲国家却表示了极大的理解与宽容。于是，前者对于大选的结果完全否定和不接受，后者却基本上持肯定和鼓励的立场，尤其中国的表态意味着对于缅甸新政府的全力支持，并将延续与缅甸少有的友好国际关系。
　　但随后以吴登盛为代表的新政府却作出了许多令外界吃惊的举动：释放了包括昂山素季在内的部分政治犯并与其政治对话，解除网络封锁，公开国民议会过程，允许自由报道民主力量和反对党的活动，允许外国媒体在缅甸设立记者站……缅甸政府新闻审查部门负责人甚至表示，所有对媒体的限制都应当解除，并建议关闭他所主管的新闻审查部门，因为大部分其他国家和缅甸邻国都没有新闻审查，此制度应该取缔。
　　“不再把鸡蛋集中在一个篮子里，已经成为缅甸政府的新抉择。”耶博雍籍牙说，“以前由于西方的孤立，造成缅甸只能依靠中国，因此其无法与中国平等对话，显然缅甸希望改变这样的被动局面，尤其还希望能够避免近期阿拉伯地区的政治风暴呈现缅甸。”
　　他还认为，中缅之间实际上是一种相互依赖的关系，而不是一般人认为的仅仅是缅甸依赖中国。目前中国对缅甸的影响是任何一个国家都无法替代的，同时缅甸可以成为中国进入孟加拉湾的门户，正在修建经缅甸进入中国的石油天然气管道，可以帮助中国经济发展的能源保障和经济安全。
　　西方政治模式的影响
　　作为缅甸民主精神象征的昂山素季恢复自由后，不但积极呼吁政府军与民族武装停火、和谈，还表示不赞成缅甸出现阿拉伯那样的暴力革命和政治骚乱运动。缅甸目前正在发生的变化，使她相信新政府是在真心进行政治变革，虽然距离真正的民主还十分遥远，但需要给新政府时间。显然，她的政治态度已与西方的期望有所背离，却与中国对缅态度很接近了。
　　不过，昂山素季一直呼吁保护缅甸最主要河流伊洛瓦底江的生态安全，要求对中国的水电站项目进行重新评估，同时对当地移民的生计表示关切。其后，她更对政府搁置密松水电项目表示欢迎，认为政府倾听人民声音非常好，每个政府都必须这样做，政府需要努力解决人民担忧的问题。
　　“欢迎昂山素季进入联邦国会担任议员，出席政府经济论坛，同时希望全国民主联盟尽快合法注册参加选举等情况表明，缅甸新政府正试图与民主力量和解，双方已为取得‘为了国家和人民利益而搁置争议进行合作的共同立场’不断交换看法。”云南省东南亚研究会顾问、缅甸问题专家令狐翰卿说，“之前缅甸军政府一直面临内外交困的窘境，这些变化却显示出幕后实权人物丹瑞充满了政治智慧，有可能彻底解决与国内另外两股政治力量——民主势力和地方民族武装长期的明争暗斗，更有望突破国际社会的经济封锁和政治孤立，因此不惜开罪中国。”
　　他表示，昂山素季并非像某些中国学者刻画的“只是西方势力的一条走狗”，这位坚韧的女性其实是希望以西方的政治模式来使缅甸国家强大，目的不是要投靠西方，否则她的生命不会如此光辉，“当然有一个很多人不明白的情况，昂山素季其实很难得到丹瑞的认可和支持，因为她被认为‘是一个女人，而且是一个嫁给了外国人的女人’，这些传统文化与现实利益的矛盾交织，会使昂山素季很难‘过关’”。
　　从6月9日开始发生的缅甸政府军与克钦独立军小规模的军事冲突，随后渐渐演变为缅甸政府军与克钦独立军、掸邦SSA部队、泰缅边境掸族约色部队(原坤沙部队的分裂部队)、泰缅边境的克伦武装和克耶民族武装的内战，在缅甸的许多边境地区，难民又陆续开始出现。
　　石安达说：“今年3月，克钦独立军军委主席恩板腊受邀前往美国访问，在会见美国国会众议院、参议院的代表时，他希望后者帮助解决缅甸的民族问题，美方则表示要尊重中国的意见。基于自身民族生存的考虑，恩板腊认为协商对话应有联合国、东盟及中国、美国、印度等国际社会的代表参加。”
　　耶博雍籍牙表示，克钦独立军的历史与二战中美军101部队克钦(景颇)突击队有关，至今美军中仍然保留其部队番号并有101部队基金会，现在其公开与美国为首的西方势力往来，并希望将后者的力量引入缅甸国内局势，自然引起中国方面的警惕与不满。在中国拒绝与其保持正常往来后，克钦独立军也一度以牙还牙，比如单方面关闭口岸，禁止中国商人在缅甸投资栽种的20万亩香蕉产品运回中国销售等。
　　“这些特殊变化带来的后果，就是缅甸政府军进攻克钦独立军时，中国不再有制止的态度，这是因为不了解克钦独立军的情况和受意识形态的影响产生的结果。”他说，“加上中国投资的水电站和油气管道等项目都涉及克钦独立军控制区域，因此利益相关的中国方面更不可能阻止政府军的行动了。在这场利益角力中，克钦独立军意外成为了众矢之的，而其他一些少数民族武装也对中国的表现颇有微辞，认为政府军的此轮战争行动来自于中国的暗中支持。”
　　令狐翰卿表示，缅甸政府使用武力多年也无法解决国内民族武装对立的混乱局面，证明这样的方式行不通，因此9月6日其与佤邦联合军、勐腊军分别达成“维持现状、搁置争议、恢复往来、合作发展”的和平协议很可能会成为一种长期的模式存在，并且适用于其他十余支民族武装。
　　曾经有观点建议缅甸政府借鉴中国的香港、澳门特区模式来对待各种地方势力，但耶博雍籍牙认为中缅国情差别巨大行不通，他觉得印度尼西亚创造的“亚齐模式”更接近缅甸的实际情况，但是仍然需要进一步深入研究可行性。
　　“缅甸政府应该相信少数民族有自我管理能力，如果缅甸国内的‘大缅族主义’继续存在，政府的努力很难有效果。”耶博雍籍牙说，“同时中国方面对缅甸的问题其实并不熟悉，中国人始终在用自己的思维和工作方式对待缅甸，因此产生各种矛盾在所难免。”
　　应明确对缅甸政策思路
　　由于对民主派和民族武装问题的主要矛盾没有得到解决，缅甸社会的转型将是一个长期复杂的过程。但缅甸民主大选后，社会的各种不稳定因素活性将会降低，转型的前景是稳定而不是更乱。
　　现年77岁的丹瑞会不会马上交出所有权力，或继续作为缅甸军队的最高领导人“垂廉听政”，目前都还是未知数。而这些现实情况的存在，将关系到中国的切身利益。多年以来，虽然外界一直坚信“中国是缅甸惟一的盟友”，但是缅甸并非对中国言听计从，相反不时有自己的利益抉择，例如不断与另一个邻居印度发展友好关系。
　　“目前，缅甸除了卫生部、教育部、劳工部和国家计划和经济发展部外，大多数的部长和内阁仍然由军队官员控制着。”令狐翰卿说，“这些情况其实意味着总统吴登盛不可能完全自行其事，也很难发挥自身的执政特色，他需要平衡各方利益，尤其是要眷顾长期占主导地位的军方势力。”
　　他表示，2004年缅甸军政府前总理钦钮下台后，军政府的民族和解政策一度出现了严重倒退。此后，中国应缅方的要求，严格限制边境地区的经济贸易和人员往来，引起中缅边境地区民族自治政府的不满，认为中国有意配合在经济上扼杀民族自治及民族武装，在搞大国沙文主义。
　　由中国投资，从云南腾冲至缅甸北部密支那的新建公路已经通车数年，中国曾经希望将该公路延伸进印度东北地区，但该公路目前收效甚微，甚至无法开通正常的运营班车。最大的原因是缅甸政府军与沿途地方武装由于政治、经济利益一直冲突不断，而且政府军也很难在短期内取得完全胜利，这些情况将长期影响到这条公路的安全和效益的体现。
　　“克钦独立军并不是矛盾的主动方，先前我一直认为缅甸政府与克钦地方势力的冲突会对密松电站的建设造成一些影响，但不可能使项目完全停止。”石安达说，“根本没有想到缅甸国内的‘政治民主炸弹’意外促成了这一结果，外界之后的种种猜测与非议都很难扭转这个局面了。”
　　耶博雍籍牙认为，中国政府应意识到问题的严重性，认真总结调整对缅甸从意识形态到实用主义外交政策的经验教训，从一个负责任大国的角度出发，提出中国内外发展的一致原则和价值观，避免继续遭受更大的损失。
　　他说：“中国政府应该审时度势，明确对缅甸的外交政策思路，而不是继续在中间态度暧昧，即究竟是努力适应新政府的工作方式，甚至尝试与昂山素季建立联系，还是继续与缅甸的传统保守派合作。”
　　“要顺利地建水电站，必须回到引起争议的问题核心，即解决缅甸政府和克钦邦民族对立的问题。”石安达建议，中国政府和企业应该主动与克钦独立军及宗教团体、民间组织沟通联系，听取、解决他们的合理要求，重点做好移民的生活和生产安排，减少对抗和摩擦；同时邀请后者参观考察中国国内在大河流域建设的水电站工程，了解建设水电站带来的经济利益和如何解决移民安置、环保和文物保护等问题，逐步消除他们的疑虑。
　　“其他诸如环保评估、工程管理都应该邀请克钦方面参加，在努力维护当地民族利益的同时，还可以在教育、文化、卫生、宗教及商业和生产方面进行长期援助。”石安达说，“总之中国在该项目上不能再急于求成，要耐心细致地做好各方面的工作，制定好整体发展计划，要有将其作为中缅合作在缅北实现共同发展，共同繁荣示范项目的长远规划。”
　　令狐翰卿表示，事实证明，战争手段不能解决缅甸国内的复杂矛盾，在没有更好的方法以前，协助缅甸国内各派力量维持现状，应该成为中国的首选外交政策。“如果做好了这些工作，数年后密松水电站项目重新开始是有可能的，同时，这样的思路也适用于中国在缅甸的其他投资项目