森林采伐限额制度研究

姜清海

（东宁县闹枝沟林场，黑龙江 东宁 157200）

森林采伐限额是上级森林主管部门依据法定程序和方法制定的，经国家行政主管部门批准的，具有法律效力的特定行政区域或管理单位每年以各种方式采伐消耗的森林资源蓄积最大限额，是国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标。依照森林法，国家根据用材林的消耗量低于生产量的原则，严格控制森林年采伐量，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，对包括超限额采伐在内的滥伐林木的行为，滥伐林木构成犯罪的，依法追究刑事责任。一项法律制度未能发挥其应有的作用，原因肯定是多方面的，而对于一项法律制度的完善，必须充分考虑个市场主体的利益诉求。在我国森林采伐限额制度面临的诸多问题的基础上，为该项制度的完善提出一些建议。

1 森林采伐限额制度面临的问题

虽然国家对采伐限额的管理有所调整，对制度的执行也越发严格，但超限额采伐依然存在，这说明采伐限额制度的执行甚至采伐限额制度本身都面临着许多需要考虑的问题。综合起来，该项制度面临的问题主要体现在以下几个方面。

1.1 凭证采伐制度的执行力不从心。经国家批准的森林采伐限额必须分解并分配到森工企业及林场才能得到落实，但是指望被分配到采伐指标的单位自觉地按照限额进行采伐是不现实的，因此，为了使限额采伐制度得以执行，除了由主管部门对限额采伐执行情况进行必要的检查之外，森林法及其实施条例还规定了凭证采伐制度。《森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”森林法及其实施条例还对林木采伐许可证的核发权限作了相应的规定。凭证采伐制度是保证森林采伐行为能够按照核定的采伐限额及木材生产计划进行的管理制度，林政部门也正是通过核发采伐许可证实现对采伐限额的监督管理，核发采伐许可证的部门不得超过批准的年森林采伐限额和年度木材生产计划发放采伐许可证。但是，至今为止许多林政部门仍然存在超限额发证、关系证的情况。

1.2 采伐限额编制依据的不准确。科学而准确地编制采伐限额是森林采伐限额制度达到逐步增加森林面积及森林蓄积量的目的的首要保证，可以想象，如果采伐限额的编制本身就是不准确的，森林采伐限额制度的功能就无法实现。具体的单位特别是国有林场，由于首要的目标是发展地方经济及维持本单位的生存与发展，他们更少甚至根本不愿意考虑管理的生态效益，加上现有的体制缺乏促使在管理中注重生态效益的内在及外在激励，他们显然更倾向于通过多报采伐限额来获得经济效益。

1.3 超限额采伐现象依然严重。本来，森林采伐限额作为国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标，是具有法律强制力的，任何单位和个人都应当遵守，但现实的情况时，虽然国家每年都限定了采伐数额，但超限额采伐实际上在我国森林采伐中是一个公开的秘密。无证采伐问题也仍然突出。

1.4 对超限额采伐行为的处罚左右为难。不能得到执行的法律制度比没有制度更可怕。对于违法限额采伐制度的行为，森林法、刑法等法律法规规定了应当承担的行政责任、刑事责任，确定的处罚措施是明确而且严厉的，但是，很多超限额采伐行为是由地方政府与企业法人引起的，有的地方政府甚至完全是为了公益事业被迫超限额采伐，对于这样的“违法”、“犯罪”行为，执法部门、司法部门处理起来常因他们毕竟“事出有因”而感到左右为难。

1.5 现行的采伐限额制度妨碍了社会资金投资森林的积极性。社会资金投资森林无疑是利国利民利己的事情，从所有权的层面考虑，社会资金投资森林所形成的林木应当属于投资者所有，他们完全可以按照自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木，这是所有权的本义也是市场经济的本义。

2 完善现行森林采伐限额制度的意见

2.1 对改革现行采伐限额制度的观点的评析

无论是森林管理部门、森林从业人员还是研究人员，都意识到了现行森林采伐限额制度面临的问题及存在的弊端并纷纷提出改革和完善现行采伐限额制度的设想。综合起来，关于改革采伐限额制度的观点主要有三类：

2.1.1 认为应当取消采伐限额制度。该种观点认为，不允许或限制经济人采伐林木，好像是保护了森林，事实上是打击了经济人从事生产的积极性。在市场经济条件下，限额采伐及采伐许可证制度纯属多余，国有森林谈不上限额采伐，也没有必要实施限额采伐，国家完全可以根据生态需要和木材市场拟定生产计划，行使自己的所有权。集体所有、个人所有的林木，他们自己会权衡何时采伐、采伐多少，无需政府参与。

2.1.2 认为应当将采伐限额制度仅限定在国有林区。该种观点认为，应当取消对集体林和私有林所采取的强制性的采伐限额制度，将采伐限额的适用范围缩小到国有林区。考虑到我国国民生态观念及生活水平的现实，特别是森林生态补偿机制尚未完全建立的情况下，取消对私有林的采伐限额约束也是值得商榷的。

2.1.3 认为应当在实行森林分类管理及建立生态效益补偿机制的基础上坚持并改革森林采伐限额制度。自2002年始，国家颁布的一系列改革现行采伐限额制度的文件，都体现了这一观点。在法定的采伐限额内确保用材林、私有林的采伐要求。根据我国现在的森林资源与生态环境状况，这一措施应该是恰当的选择。

3 完善森林限额采伐制度需要采取的措施

为了保证森林采伐限额制度确实有利于使我国的森林发展从木材向生态转变，需要采取以下措施对该项制度加以完善。

3.1 尽快完成森林分类区划。由国家会同有关部门制定森林分类区划标准与方法，各地按照区划标准与方法尽快完成森林分类区划工作，在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上，将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林，将商品林进一步区划为天然商品林和用材林。

3.2 建立生态效益补偿机制。建立生态效益补偿基金，纳入中央和地方财政预算，对公益林分别由中央财政和地方财政给予相应的补贴；对集体及私人业主营造的林木被区划为公益林的，由国家收购，不愿意被区划为公益林的，当地主管部门应当与集体或私人业主签订禁伐、限伐协议并给予相应的补偿。

3.3 根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施。对于重点公益林特别是国家重点公益林，实行禁伐，严格保护，对于天然商品林实行限伐措施，确保商品林的采伐额度。对天然商品林和商品林分别编制采伐限额并执行。

3.4 加强采伐限额制度执行的监督检查。应当加强对公益林、天然商品林在伐区调查设计、伐后验收、采伐更新等各个环节的监督检查。虽然对商品林的采伐限额予以放宽，主要由管理者按照森林方案确定，但是，商品林的采伐同样事关生态环境和水土保持，因此，管理者应当严格按照森林管理方案的内容实施，主管部门则应当加强对森林管理方案实施的监督检查。

[1]中国森林.科学出版社.1997.

[2]林学概论.中国农业出版社.2008.