黄河流域水资源可持续利用的研究分析

李 蓉

（黄河水利委员会上游水文水资源局，甘肃 兰州 730000）

一、黄河流域水资源现状

黄河是我国第二大河，以其占全国河川径流2%的有限水资源，承担着本流域和下游引黄灌区占全国15%的耕地面积和12%的人口供水任务，同时还要向北京、天津、河北、青岛等远距离调水，是西北、华北地区的重要水源。自20世纪70年代以来，沿黄地区对黄河水资源进行了大规模的开发利用。目前，流域内已建大、中、小型水库3100余座，总库容580亿m3，修建引水工程4500余处，提水工程2.9万处；在黄河下游还兴建了向黄淮海平原地区供水的引黄涵闸94处；另外还建成了"引黄济青"、"引黄人卫"、"盐环定扬黄供水"等工程。黄河供水范围从新中国成立初期主要集中在宁夏、内蒙古河套灌区、陕西关中地区、山西汾河流域，扩大到目前沿黄九省区和河北、天津、青岛，引黄灌溉面积由1950年的80万，发展到目前的750万h此外，黄河还担负着沿黄50多座大中城市、420个县(旗)城镇人口、晋陕宁蒙部分地区能源基地和中原、胜利油田的供水任务。黄河水资源的综合开发利用，改善了上中游部分地区的生态环境，解决了农村2727万人的饮水困难。但是进人90年代以来，黄河出现了水资源供需矛盾加剧、下游断流频繁、干支流水质污染严重等前所未有的新情况，黄河水资源短缺已成为黄河流域及其邻近地区区域社会经济可持续发展的制约因素。从档案资料看，黄河流域何30年左右有一个旱灾大循环。以近百年为例，1877年（清光绪三年)，特大旱年；1900年至1901年，(1929年)民国18年、1960年、1995年至1997年，都是大旱年。另据分析，近10年黄河流域来水相当于70%的中等枯水年，黄河流域缺水20亿m3至50亿m3，预计到2010年左右，中等枯水年缺水达100亿m3，并且流域内用水结构也将发生较大变化，生活及工业用水所占比例将由现状的20%提高到2010年的30%，且对供水保证的需求较高。因此，黄河流域水资源短缺与流域及相关地区日益增长的用水需求之间的矛盾将长期存在。

二、黄河流域水资源管理中存在的主要问题

总体上看，目前黄河流域水资源短缺与浪费现象并存，一方面供水紧张，另一方面，水资源管理体制不完善，利用效率较低。导致存在的主要问题包括：

1、流域内未形成水资源统一管理与分级管理相结合的管理体制，流域机构在水资源管理、利用、保护中缺乏强有力的管理手段和调控能力。

目前，政府职能交叉、重叠，水资源分类、分部门管理，未形成水资源统一管理与分级管理相结合的管理体制，未实现由传统水利向现代城市水务的转变。对水源、自来水供应、排水及污水等未实行一体化管理，管理仍是条块分割，各地区、各部门仍是"分兵而治"的局面。从本市的情况看，水资源并未有效整合，管理和调度脱节，影响了黄河水资源整体优化配置和综合效益的发挥。另一个方面流域机构缺乏应有的权威。具体到黄河水资源保护来说，我国目前的管理体制是在中央统一领导下，以行政区为单元的块块管理为主，在国家《环境保护法》、《水法》和《水污染防治法》中，流域机构及流域内水资源保护机构没有明确的法律地位，没有明确的职责、权利和义务，各级水行政主管部门也缺乏可操作的水资源保护法规，这使得流域机构和水行政主管部门在开展水资源保护工作时法律依据不足，想管的事情管不了，想办的事情办不成。另外，监督管理体制尚不健全，以《取水许可监督管理》为例，黄河取水许可制度虽已全面实施，但有效监督尚不到位，与省区在管理职责、权限的划分方面不够明确，用水监督管理工作还很薄弱，影响了流域水资源的管理。

2、黄河水资源可持续利用观念淡薄，水资源管理工作面临较大阻力。

《水法》第七条规定：国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但受思维定势和宏观环境的影响，水资源管理阻力重重。一是群众观念陈旧，影响水资源管理。长以来，人们对水资源是"取之不尽、用之不竭"的自然资源的观念根深蒂固，节约、保护的意识淡薄。由于利益的驱动，部分单位和个人对水资源的无限制开发利用，违反水资源管理法规的行为还时有发生；二是社会法制环境不利于水资源管理。部分基层干群水法规意识淡薄，依法开展水事活动的自觉性不强；三是受经济条件的制约，水资源管理手段比较落后，装备水平不高，影响管理效率的提升。

三、对策和建议

1、树立水资源资产的理念

长期以来，受传统的自然资源观影响，认为水资源不是资产，没有价值，可以任意使用。随着经济的发展，导致用水量急剧上升，使水资源的供给与需求之间产生了尖锐的矛盾。因此，改变传统的水资源管理观念，对各级政府来说尤为重要，特别是水资源严重缺乏的城市，将水资源作为一种资产来管理，承认它的价值并赋予它合理的价格，这是保证水资源优化配置、持续利用的必要途径。

2、依法治水、实现水资源的统一管理

水资源是一种动态的多功能的自然资源。流域性是水资源存在的基本规律，水资源管理必须以流域为单元，这是水资源统一管理的一个基本原则。要加强国家对黄河水资源统一管理、统一调度、统一监督管理的体制。完善流域机构的建设，确定流域机构的法律地位，依法赋予流域机构水行政管理的职责，树立流域机构的权威，建立起以流域为主的黄河干流水资源统一管理和调度体制。

3、抓好水价管理，发挥综合效益

面对水资源日益缺乏的严峻形势，政府部门应把水价管理作为水资源管理的一项重要内容来抓，建立水资源有偿使用的合理水价体系。水资源具有公益性、生态性和不可替代的特征，不仅要满足人民生活、生产、社会稳定和维系生态系统平衡的需要，还要协调各用水单位的利益，发挥综合效益。因此，应建立一种以政府宏观调控为主，市场调节为辅的水资源配置机制，充分发挥政府调控和市场配置的双重作用，保障水资源配置的科学合理性。

加强水资源管理、保护、合理开发利用是提高水资源利用率、发挥综合效益，保障经济发展的需要。黄河流域水资源管理工作直接影响着黄河两岸经济的发展，为适应国民经济发展的需要，必须加强对黄河水资源的统一管理，明确流域机构的法律地位，加大流域机构对水资源的管理力度；建立起区域城乡水务一体化管理体制；构筑合理的水价格机制；建立起水资源有偿使用制度；做好黄河水资源的开源、节流、保护工作，实现黄河水资源的可持续利用。

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