我国环境影响评价制度建设中存在的问题及对策

吴红星

（泰州市环境科学研究所，江苏 泰州 225300）

1 环境影响评价制度的基本概况

环境影响评价制度，指在某一地区进行的可能影响环境的各种工程建设，在其规划或进行其他活动之前，对其活动可能造成的周围地区环境影响进行调查、预测和评价，并且提出防治环境污染和破坏的对策，进而制定相应方案，最终实现可持续发展的目标。

环境影响评价制度产生于上世纪40年代到60年代，全球化工业进程不断加速的过程中，环境污染问题越来越凸显，“先污染、后治理”的老路已经行不通。进而逐渐意识到应该在开发行动前对环境影响进行预测和评价，开始走“边污染、边治理”的路子。环评制度也不断的列入到各国的规划之中。我国的环评制度开始于上世纪70年代末，经历了一个逐步形成、完善的过程。

2 我国环境影响评价制度建设中存在的问题

由于我国环境影响评价制度化起步相对来说稍晚，所以可能存在理论与实践不相协调的部分，概括起来我认为有几下几方面不足：

2.1 制度建设的不健全。首先是替代方案方面，建立环境影响评价制度的最终目的是要通过环境影响评价，为决策者提供一种在工程建设规划或进行其它活动前环境影响的替代信息，使其能够在决策时做出正确的决策。但是我国在环境影响评价制度中缺乏替代方案的规定，致使环境影响评价制度的真正目的无法实现。其次，限制制度方面，国家之所以把环境影响评价作为限制发展的一种手段，其目的就在于使环境保护与经济增长协调起来，但是目前来看限制制度存在过严的现象，必然会影响经济发展和资源开发，从而影响社会的需求。

2.2 环保监管体制存在缺陷。首先，环保部门与各类农、林、水利等部门之间的职权重叠，导致在进行环境影响时，各机构之间互相推脱和推诿，“踢皮球”现象严重。其次，各地环保部门在工程或项目开工之前就应该积极介入，实施全程跟踪的制度，及时发现问题及时进行督促整改。但是践行过程中特别是对于一些重大项目上往往存在滞后现象，致使中途停工现象时有发生，这样不仅失去了环保影响制度的价值所在，而且极易造成重大损失。

2.3 法律、法规仍不健全。第一，存在法律责任规定不科学的现象，例如对参加审批的环境保护行政主管部门的行政工作人员违法违规行为设定了相应的处罚方式，但对于参加评审的一些专家，法律上却似乎还是缺少了必要的制裁措施；第二，在《环境影响评价法》中，已经明确规定了跟踪评价和后评价制度，各参与环境评价和审批的机构也会对项目的可行性做出裁决并且提出相应的对生态保护和污染方面的要求，但在工程竣工后，有的项目在违反环评部门的要求下勉强达到了节能减排目标，却没有得到相应的处罚。特别是对严重违反环评制度的建设单位的处罚轻重没有明确的量化规定。

2.4 公众参与机制的不健全。“以人为本”是我国科学发展观的根本宗旨，但是我国环评的有关法律缺乏对公众参与方面的规定，有的甚至显得过于死板，把群众的积极性都限制在死板的范围之内，导致可操作性差，效果不理想。例如在参与方式和途径上，参与的效果和参与过程的法律保障等方面都没有明确具体的规定，以至于公众大多数时候参与只能是流于形式。

3 完善我国环境影响评价制度的对策

3.1 设立严格的环境影响评价审批分离制度

就规划环评而言,在某种意义上我国政府中规划的编制机关和审批机关重合现象严重，流于形式和蒙混过关的环评比比皆是。就项目环评而言,现行的建设项目环境影响评价制度缺乏相应的监督和控制机制，这很有可能导致行政审批权力过大，进而引起其他问题。所以我国在这方面应设立专门的环评审查机构，建立专门的项目环境评审委员会和环境影响评价专家委员会以及必要的专家小组，这不仅可以加强听证会和专家意见的监督力度还可以加强对环境影响评价文件审查的组织管理。如果由审查机构负责建设工程项目的环境影响评价的审查工作，审查的意见必须作出明确的肯否结论，以此作为环保部门是否批准的依据，建立起审和批分离的制度。

3.2 明确和完善法律责任

对环境影响评价之中的一些违法行为应加大处罚力度，达到权责一致。首先，环境保护行政主管部门对未规定公众参与内容的环境影响评价的报告书，应当不予审批：其次，对应向环保部门提交建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表申请的建设单位，未提交申请并擅自开工，且建设项目已经完成的，应给予一定的罚款，并依法追究行政责任，给环境造成恶劣影响的，应加倍罚款，依法追究行政责任，情节严重的应依法追究刑事责任；第三，环境保护行政主管部门对于在环境影响报告书中隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的建设单位，应吊销其评价资质证书，处以罚款，并依法追究主要责任人员的行政责任；第三，建设单位对公众的合理意见不予采纳而开工建设，应当责令停止生产，处以罚款，并依法追究主要责任人员的行政责任。

3.3 提高公众参与力度

完善公众参与权制度。明确分清哪些情形是属于必须要求公众参与并征求意见的，哪些是属于可以不向公众征求意见的，之后在所规定的具有实际操作性的参与程序下有序进行；也可以采取听证会的办法，进行群众听证会或专家论证会，对于可能直接对公众环境权益产生重大影响的规划或建设项目必须通过群众听证会形式，群众要包括各层次，各方面的人员，同时一定要通过立法手段确保公众参与主体的成员组成要有代表性、广泛性和人身安全性，明确公众在环境影响评价活动中的法律地位。

完善公众参与的环境力度。公众的监督、举报、宣传、督促是我国环境保护事业的发展的重要推进力量，环境相关者获取必要信息的权利就需要得到切实保障。首先，通过宣传教育的方式，提高公众的环境意识，使群众们自觉的加入到环境保护的行列中来。其次，畅通的参与渠道，让公众切实的感觉到自己主人翁地位，不仅能增强公众的参与积极性和责任感，还能最有效的保障环境评价结果真实性、公正和客观。第三，确立完善的公众环境受损补偿请求权制度。当公民环境权益被侵害的事实已造成时，环境影响评价制度作为事先预防机制，其作用是赋予受害人尽可能宽泛的请求权，赔偿的范围不应仅仅限于人身健康造成的损害，还应给予对受害者造成的精神损害，构筑一种完善的事后补救机制。

结束语

总之，环境影响评价制度的实施，无疑可以防止一些建设项目对环境产生严重的不良影响，也可以通过对可行性方案的比较和筛选，把某些建设项目的环境影响减少到最小程度。但是我国的环境影响评审制度还在一步步的发展和完善过程中，要进一步落实各项环境影响评价法，逐步完善我国环境影响评价制度还任重而道远，需要环评工作中参与之中的各个部门之间加强合作，使环境影响评价工作在我国经济建设中做出巨大贡献，实现可持续发展的最终目标。

[1]马太玲，张江山.环境影响评价[M].武汉：华中科技大学出版社，2009：2-3.

[2]江玲龙，姚建，朱静，等.中国现行环境影响评价制度若干问题探讨[J].环境科学与管理，2008，32(11)：33-35.